相對(duì)不起訴制度的監(jiān)督制約機(jī)制研究

　　〔摘要〕 相對(duì)不起訴，又稱酌定不起訴，該制度的確立對(duì)于司法資源合理配置、社會(huì)矛盾化解、社會(huì)關(guān)系修復(fù)以及檢察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件治理能力現(xiàn)代化水平提升均起到促進(jìn)作用。該制度賦予了檢察機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，但對(duì)其監(jiān)督制約仍然存在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不易把握、監(jiān)督制約不全面、監(jiān)督制約機(jī)制得不到充分發(fā)揮的困境。面對(duì)該困境，應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化事前監(jiān)督意識(shí)、事中監(jiān)督制約、事后正負(fù)激勵(lì)三個(gè)方面，通過對(duì)檢察人員崗位廉政教育、查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成相對(duì)不起訴風(fēng)險(xiǎn)防控措施，以嚴(yán)明相對(duì)不起訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格相對(duì)不起訴辦理、公開、報(bào)備、銜接、救濟(jì)等程序方面，加強(qiáng)相對(duì)不起訴裁量權(quán)運(yùn)行中的監(jiān)督管理，并按照案件評(píng)查、監(jiān)督巡查、能力考察“三查”方式，著力提升敢用、善用不起訴裁量權(quán)的能力，以期不斷完善相對(duì)不起訴監(jiān)督制約機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。

　　本文源自侯登華; 趙瑩雪， 北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 發(fā)表時(shí)間：2021-04-23《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(月刊)創(chuàng)刊于1955年，是由北京科技大學(xué)主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)科技期刊。本刊旨在推動(dòng)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的交流與合作，主要刊登礦業(yè)與環(huán)境、冶金與材料、設(shè)備與能源(冶金)、控制與決策(鋼鐵企業(yè))等領(lǐng)域的最新研究成果。為冶金工業(yè)類中文核心期刊、中國(guó)科技論文統(tǒng)計(jì)源期刊和中國(guó)科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)源期刊，被EiCompendex、CA、《劍橋科學(xué)文摘社網(wǎng)站》、《文摘雜志》(俄)、《數(shù)學(xué)文摘》(德)等國(guó)內(nèi)外著名檢索刊物或數(shù)據(jù)庫(kù)列為收錄源期刊，先后榮獲首屆國(guó)家期刊獎(jiǎng)、中國(guó)期刊方陣“雙高期刊”、第二屆國(guó)家期刊獎(jiǎng)百種重點(diǎn)期刊、第三屆國(guó)家期刊獎(jiǎng)百種重點(diǎn)期刊、首屆中國(guó)高校精品科技期刊等多項(xiàng)大獎(jiǎng)。

　　〔關(guān)鍵詞〕 相對(duì)不起訴; 認(rèn)罪認(rèn)罰從寬; 輕微刑事案件; 監(jiān)督制約; 辦案質(zhì)效

　　相對(duì)不起訴作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)之一，屬于公訴權(quán)中不可分割的一部分，是檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用、履行主體責(zé)任的重要方式，其隨著《刑事訴訟法》的修訂而不斷完善。1979 年制定的《刑事訴訟法》第三章，即提起公訴，第一百零一條第二款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以免于起訴的兩種情形，即依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰的，以及依照刑法規(guī)定免除刑罰的。該條款從法律層面賦予了檢察機(jī)關(guān)免于起訴的公訴權(quán)。1996 年修訂的《刑事訴訟法》第一百四十二條第二款將免于起訴修改為相對(duì)不起訴，較之前的規(guī)定，增加了“犯罪情節(jié)輕微”的要求，并在第三款中賦予了檢察機(jī)關(guān)檢察意見權(quán)，明確了相對(duì)不起訴后的行刑銜接程序。之后的兩次修訂，延續(xù)了相對(duì)不起訴的相關(guān)規(guī)定，但不起訴權(quán)的內(nèi)涵從 1979 年《刑事訴訟法》中的免于起訴和法定不起訴，擴(kuò)充到當(dāng)下的五種不起訴類型，即法定不起訴、相對(duì)不起訴、存疑不起訴、附條件不起訴和 2018 年修訂時(shí)新增的特殊情形不起訴，即最高人民檢察院核準(zhǔn)不起訴?；凇缎淌略V訟法》相關(guān)規(guī)定，2019 年 10 月 24 日兩高三部下發(fā)的《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》第三十條指出，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰后沒有爭(zhēng)議，不需要判處刑罰的輕微刑事案件，人民檢察院可以依法作出不起訴決定。該意見的出臺(tái)，促進(jìn)了相對(duì)不起訴制度和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的有效銜接，為認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件適用相對(duì)不起訴奠定了制度基礎(chǔ)。2020 年 5 月 11 日最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》第九條明確了認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件適用不起訴的審批制度及檢察官聯(lián)席會(huì)制度，第十條規(guī)定了不起訴認(rèn)罪認(rèn)罰案件可以進(jìn)行公開聽證的五種案件情形，以公開促監(jiān)督。

　　然而檢察實(shí)踐中，相對(duì)不起訴監(jiān)督制約機(jī)制仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，需要不斷完善。2020 年 8 月 26 日，政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)視頻會(huì)提出，要構(gòu)建與新的執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行模式相適應(yīng)的制約監(jiān)督體系; 2020 年 11 月 16 日至 17 日，習(xí)近平同志在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出，要加快形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，更是對(duì)檢察監(jiān)督尤其是對(duì)公訴權(quán)的監(jiān)督制約提出新要求。本文將從明晰相對(duì)不起訴內(nèi)涵出發(fā)，剖析相對(duì)不起訴適用過程中進(jìn)行監(jiān)督制約存在的困境，進(jìn)而深入探析認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件適用相對(duì)不起訴監(jiān)督制約機(jī)制完善路徑，以期提升檢察機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件治理能力現(xiàn)代化水平，不斷完善與多層次訴訟體系相適應(yīng)的公訴模式和與其相適應(yīng)的制約監(jiān)督體系。

　　一、內(nèi)涵明晰: 相對(duì)不起訴的本質(zhì)內(nèi)涵

　　根據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)規(guī)定，“犯罪情節(jié)輕微”以及“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”屬于檢察機(jī)關(guān)適用相對(duì)不起訴的必要條件。其中犯罪情節(jié)，例如犯罪的時(shí)間、地點(diǎn)、手段、方法、動(dòng)機(jī)、后果、結(jié)果，以及行為人情況、犯罪形態(tài)、犯罪后態(tài)度、共同犯罪中所處的作用等，是適用相對(duì)不起訴的重要考量因素，屬于事實(shí)基礎(chǔ)，具有一定的司法裁量空間; 不需要判處刑罰是對(duì)法律未明文規(guī)定 “免于刑罰”的補(bǔ)充，例如綜合全案情況和量刑標(biāo)準(zhǔn)，宣告刑可能少于訴前已羈押的期限等情形，亦存在裁量空間和免除刑罰都屬于法律基礎(chǔ)。而免除刑罰，則是指法律明文規(guī)定可以免除刑罰的情節(jié)，例如《刑法》規(guī)定的十四種情節(jié)，即總論中第十條域外刑事判決的消極承認(rèn)，第十九條聽說、視覺機(jī)能對(duì)責(zé)任能力的影響，第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十四條、第二十七條、二十八條、第六十七條、第六十八條中涉及正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、犯罪預(yù)備、犯罪中止、從犯、脅從犯、自首與坦白、立功的免除情形，分論中第三百五十一條、第三百八十三條、第三百九十條、第三百九十二條中分別規(guī)定的非法種植毒品原植物罪、貪污罪、行賄罪、介紹賄賂罪的免除情形，以及司法解釋中關(guān)于“可以不起訴或者免于刑事處罰”的規(guī)定，如最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》第七條規(guī)定的盜竊案件可以作出相對(duì)不起訴決定的四種情形。其中認(rèn)罪認(rèn)罰屬于犯罪情節(jié)中的犯罪后態(tài)度，是適用相對(duì)不起訴的必要條件，在 12309 中國(guó)檢察網(wǎng)中公開的 103 份相對(duì)不起訴案例①中，56. 3% 的文書明確寫明“認(rèn)罪認(rèn)罰”，并作為適用相對(duì)不起訴的條件之一，未明確寫明的，從不起訴內(nèi)容來看也能推斷出行為人到案后認(rèn)罪認(rèn)罰。換言之，在司法實(shí)踐中，認(rèn)罪認(rèn)罰是對(duì)輕微刑事案件適用相對(duì)不起訴的絕對(duì)前提，檢察機(jī)關(guān)在處理認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件時(shí)，被賦予了適用相對(duì)不起訴的自由裁量權(quán)。而認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度貫穿于相對(duì)不起訴始終，“從寬”既包含刑罰上的從輕、減輕處罰，又包含了程序上的從簡(jiǎn)，相對(duì)不起訴在其中起到了刑事案件的分流作用，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體和程序上的雙重“從寬”。

　　二、價(jià)值辨析: 相對(duì)不起訴監(jiān)督制約的現(xiàn)實(shí)意義

　　相對(duì)不起訴權(quán)充分體現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)”形勢(shì)政策以及恢復(fù)性司法理念，發(fā)揮出不起訴的審前分流和過濾作用，能夠促進(jìn)司法資源合理分配、化解社會(huì)矛盾、修復(fù)社會(huì)關(guān)系，為提升輕微刑事案件治理能力現(xiàn)代化水平起到促進(jìn)作用。然而任何權(quán)力都需要關(guān)進(jìn)制度的籠子里，都需要加強(qiáng)監(jiān)督制約，相對(duì)不起訴權(quán)的適用也不例外，對(duì)其監(jiān)督制約主要存在如下三個(gè)方面的意義。

　　一是促進(jìn)相對(duì)不起訴權(quán)的規(guī)范、準(zhǔn)確適用，防止權(quán)力濫用和司法腐敗。在明確相對(duì)不起訴標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)于適用相對(duì)不起訴權(quán)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的監(jiān)督，能夠促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范、準(zhǔn)確作出相對(duì)不起訴決定。同時(shí)，依法、依規(guī)適用相對(duì)不起訴、以及不超過裁量限度也是對(duì)該裁量權(quán)的限制，避免其淪為司法權(quán)力尋租的工具，防止超出裁量權(quán)、超出邊界形成燈下黑，或背離相對(duì)不起訴裁量權(quán)設(shè)立的初衷，在有違客觀公正的情況下，偏離作出正確決定的路徑。只有建立健全相對(duì)不起訴標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督制約機(jī)制，才能更好的秉持立法初心，公正、準(zhǔn)確行使不起訴裁量權(quán)[1]。

　　二是促進(jìn)各方權(quán)益保障及司法公正，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)并重。對(duì)于相對(duì)不起訴辦案程序的監(jiān)督，為實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)提供保障。其中，程序上的監(jiān)督制約，有利于各方訴訟參與人參與到案件辦理過程之中，促進(jìn)行為人、被害人、偵查機(jī)關(guān)明確權(quán)利義務(wù)、全面了解案情、掌握案件進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)各方權(quán)益保障。實(shí)體上的監(jiān)督制約，為案件事實(shí)認(rèn)定和法律正確適用增加砝碼，有利于保障公平公正的真正實(shí)現(xiàn)，為行為人回歸社會(huì)鋪平道路。

　　三是促進(jìn)司法公信力不斷提升，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。對(duì)于相對(duì)不起訴的有效監(jiān)督制約，促進(jìn)該權(quán)力依法、依規(guī)公正行使，能夠平息事端、化解矛盾、案結(jié)事了，實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系修復(fù)、社會(huì)戾氣減少，促進(jìn)行為人回歸生活和社會(huì)。此種監(jiān)督制約方式，也受制于社會(huì)公眾的有效監(jiān)督之中，保障檢察裁量權(quán)行使不脫離群眾，并通過公開透明的形式，展現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的積極作為，不僅有助于提升辦案質(zhì)效，更有助于提升司法公信力。

　　三、問題剖析: 相對(duì)不起訴自由裁量權(quán)風(fēng)險(xiǎn)梳理

　　( 一) 相對(duì)不起訴監(jiān)督制約標(biāo)準(zhǔn)不易把握

　　現(xiàn)有《刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋中規(guī)定的相對(duì)不起訴適用情況較為概括，統(tǒng)一的具體適用標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。部分地區(qū)結(jié)合專題調(diào)研和探索，對(duì)常見的輕微刑事案件，制訂了相對(duì)不起訴標(biāo)準(zhǔn)。例如，河南省檢察院為統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不起訴裁量權(quán)，研究出臺(tái)《輕微刑事案件適用相對(duì)不起訴指導(dǎo)意見》，規(guī)定了故意傷害、危險(xiǎn)駕駛、交通肇事等 7 類常見案件的相對(duì)不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)[2]。又如浙江省湖州市南潯區(qū)人民檢察院出臺(tái)的《相對(duì)不起訴工作實(shí)施細(xì)則》，區(qū)分了不適用、適用相對(duì)不起訴的具體情形以及 7 類常見犯罪罪名的相對(duì)不起訴適用條件，為不起訴裁量權(quán)的行使提供了規(guī)范和指南[3]。然而這些地方經(jīng)驗(yàn)，并未普及，適用的案件類型不全面。各地適用條件不統(tǒng)一，使得國(guó)家層面的監(jiān)督制約，無法確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　( 二) 尚未實(shí)現(xiàn)相對(duì)不起訴監(jiān)督制約“全覆蓋”

　　日前，相對(duì)不起訴程序無專門規(guī)定，適用相對(duì)不起訴的法律依據(jù)較為分散。例如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定了相對(duì)不起訴決定須經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)、公開宣布、不起訴決定書送達(dá)等程序性要求，《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則( 試行) 》僅就不起訴案件公開審查程序性問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》屬于對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件專門的監(jiān)督管理規(guī)定，雖然其中明確了對(duì)不起訴認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件部分內(nèi)容的監(jiān)督制約，但目前仍未出臺(tái)專門不起訴或相對(duì)不起訴程序性的規(guī)范性文件。除了該規(guī)定要求之外的其他相對(duì)不起訴相關(guān)工作，例如不起訴公開聽證等選擇性不起訴程序，在檢察實(shí)踐中易被忽視。因此，在相對(duì)不起訴程序監(jiān)督制約方面，容易出現(xiàn)弱化或不全面的情況。

　　( 三) 相對(duì)不起訴監(jiān)督制約機(jī)制尚未得到充分發(fā)揮

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的不起訴率為 7. 7%，其中相對(duì)不起訴人數(shù)的占比為 74. 9%，起訴至法院被判處拘役、緩刑等輕緩刑的占判決總數(shù) 44. 5%[4]。直接反映出，相對(duì)不起訴適用率仍處于較低狀態(tài); 側(cè)面反映出檢察人員不敢、不善適用相對(duì)不起訴權(quán)，司法理念和司法觀念亟需轉(zhuǎn)變[5]。此外，對(duì)于捕后不訴案件進(jìn)行考核、進(jìn)行司法責(zé)任認(rèn)定，會(huì)對(duì)案件承辦檢察官適用相對(duì)不起訴造成思想負(fù)擔(dān)，限制了相對(duì)不起訴的適用，影響監(jiān)督制約機(jī)制作用發(fā)揮[6]。即使是在“捕訴一體”改革之后，捕后不訴率仍然作為重要指標(biāo)之一用以考核案件質(zhì)量，檢察官在面對(duì)考核時(shí)，會(huì)在考慮對(duì)已批捕案件擬作出相對(duì)不起訴決定時(shí)充分“警覺”，從而存在“退而求此次”提出徒刑并適用緩刑的量刑建議情況。

　　四、路徑探析: 相對(duì)不起訴裁量權(quán)的全流程、全方位監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建

　　針對(duì)相對(duì)不起訴監(jiān)督制約存在的三大問題，應(yīng)以習(xí)近平法治思想①為引領(lǐng)，從強(qiáng)化事前監(jiān)督意識(shí)、事中監(jiān)督制約、事后正負(fù)激勵(lì)三個(gè)方面，構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，促進(jìn)檢察裁量權(quán)依法、依規(guī)行使，實(shí)現(xiàn)案件辦理政治效果、社會(huì)效果和法律效果“三效合一”。

　　( 一) 強(qiáng)化事前監(jiān)督意識(shí)

　　一是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，強(qiáng)化崗前廉政教育，不斷加強(qiáng)相對(duì)不起訴廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在第十九屆全國(guó)檢察理論研究年會(huì)上提出，檢察工作是政治性極強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的政治工作。而開展相對(duì)不起訴工作時(shí)，就是要善于運(yùn)用政治思維和智慧，把講政治落實(shí)到其中，例如狠抓中央“三個(gè)規(guī)定”貫徹落實(shí)，嚴(yán)格相關(guān)報(bào)告制度，通過對(duì)違法適用相對(duì)不起訴反面案例的學(xué)習(xí)，達(dá)到“以案示警、以案為戒、以案促改”的目的。又如通過“三會(huì)一課”，加強(qiáng)黨性教育，采用參觀警示教育基地、觀看廉政教育片、認(rèn)真學(xué)習(xí)《人民檢察院司法辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作指引》等方式，加強(qiáng)廉政教育，筑牢廉潔自律、規(guī)范用權(quán)的思想防線。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察的部門，也要深入開展檢務(wù)督查工作，確保檢察人員在開展相對(duì)不起訴相關(guān)工作時(shí)公正廉潔司法。

　　二是查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相對(duì)不起訴案件辦理的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)當(dāng)貫穿案件辦理全過程，應(yīng)從受理案件出發(fā)，逐一排查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。例如在辦案前，排查是否違反回避的規(guī)定; 在辦案中，排查是否嚴(yán)格按照相對(duì)不起訴的適用標(biāo)準(zhǔn)，是否存在與之前辦理的類似案件存在同案不同處理的情形，是否按照辦案規(guī)定聽取了被害人意見，是否依照法定程序進(jìn)行了公開審查、公開宣告，是否接受了當(dāng)事人或其辯護(hù)人、訴訟代理人等的吃請(qǐng); 在辦案后，排查是否依法對(duì)案件進(jìn)行了公開，是否接受了群眾監(jiān)督等。風(fēng)險(xiǎn)防控過程，為規(guī)范司法奠定基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)辦案安全的最優(yōu)保障。

　　( 二) 強(qiáng)化事中監(jiān)督制約

　　相對(duì)不起訴裁量權(quán)運(yùn)行中的監(jiān)督管理不僅包括權(quán)力內(nèi)在本身，也包括適用程序，應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督管理。

　　一是嚴(yán)明相對(duì)不起訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保“適用上準(zhǔn)確”。首先，要明確把握五類不起訴的適用條件，嚴(yán)格區(qū)分相對(duì)不起訴和不構(gòu)成犯罪不起訴情形，通過加強(qiáng)實(shí)體上對(duì)案件事實(shí)的正確認(rèn)定以及法律的正確適用，避免出現(xiàn)類似“趙宇案”[7]撤銷“相對(duì)不起訴”決定而作出“法定不起訴”的情況。相對(duì)不起訴雖然在結(jié)論上表現(xiàn)出的是司法機(jī)關(guān)不再追究行為人的刑事責(zé)任，但認(rèn)定存在犯罪事實(shí)、符合犯罪構(gòu)成要件、構(gòu)成犯罪是前提，只是鑒于認(rèn)罪認(rèn)罰、情節(jié)輕微等情節(jié)，不追究刑事責(zé)任。而當(dāng)行為人被認(rèn)定為無罪時(shí)，作出的才是 “法定不起訴”決定。兩種不起訴權(quán)的適用，存在著完全不同的適用前提。其次，要秉持客觀公正立場(chǎng)，靈活把握政策界限，審慎認(rèn)定案件事實(shí)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，綜合考慮認(rèn)罪認(rèn)罰的階段、案件起因，主觀惡性、危害后果和處理效果，細(xì)化認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件適用相對(duì)不起訴的實(shí)質(zhì)條件，形成適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件。例如，在規(guī)定行為人身份時(shí)，將其明確為初犯、偶犯，且社會(huì)評(píng)價(jià)考核結(jié)果良好。尤其是在平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)司法政策影響下，以及服務(wù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、服務(wù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的大背景下，對(duì)于行為人是企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，或者是對(duì)企業(yè)發(fā)展具有關(guān)鍵作用的技術(shù)人員、管理人員，且確實(shí)影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，要準(zhǔn)確把握涉企案件法律界限，對(duì)涉企案件行為人主動(dòng)賠償損失、接受教育、履行社會(huì)責(zé)任等情況開展社會(huì)評(píng)價(jià)考核，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為適用相對(duì)不起訴的重要參考，最大限度減少司法辦案對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成的負(fù)面影響。同時(shí)，可以充分借鑒域外緩起訴協(xié)議制度，積極探索構(gòu)建與未成年人附條件不起訴制度所并行的企業(yè)犯罪附條件不起訴制度，為企業(yè)持續(xù)發(fā)展提供更多的可能性[8]。又如，在對(duì)案件造成影響的社會(huì)關(guān)系修復(fù)上，明確行為人須對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的損失進(jìn)行賠償，對(duì)人身權(quán)方面的損失進(jìn)行修復(fù)，通過賠禮道歉、恢復(fù)原狀，取得被害人諒解，對(duì)于被害人漫天要價(jià)的，要明確合理的賠償機(jī)制，讓“認(rèn)罰”具有更加合理的渠道[9]; 在認(rèn)罪認(rèn)罰的階段上，可明確認(rèn)罪認(rèn)罰始于偵查階段，并將行為人的悔罪態(tài)度作為考量標(biāo)準(zhǔn)之一。檢察文書中，也應(yīng)明確作出相對(duì)不起訴依據(jù)，通過規(guī)范化的文書公開，促進(jìn)釋法說理，以公開促公正。

　　二是嚴(yán)格相對(duì)不起訴運(yùn)行程序，確保“程序上規(guī)范”。具體而言，其一，要明確辦理程序。擬適用相對(duì)不起訴案件的行為人，應(yīng)當(dāng)是無社會(huì)危險(xiǎn)性，其在偵查階段，通常已被取保候?qū)?。為使其盡快回歸正常生活，減輕訴累，減少訴訟環(huán)節(jié)，應(yīng)注重辦案時(shí)效，盡快將認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件依法不經(jīng)審判終止在審查起訴階段。因此，在案件辦理時(shí)，不僅要注意實(shí)質(zhì)上“從寬”，還要注重程序上“從快”，從便于行為人的角度，可在辦案程序上實(shí)現(xiàn)當(dāng)日受理案件、當(dāng)日對(duì)犯罪嫌疑人作出取保候?qū)彌Q定、當(dāng)日告知犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)、當(dāng)日對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問、當(dāng)日聽取被害人意見、當(dāng)日簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書六個(gè)當(dāng)日。其中，認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的簽署，需在辯護(hù)律師或值班律師的見證下進(jìn)行，加強(qiáng)認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性、合法性的審查，扎實(shí)相對(duì)不起訴決定作出的基礎(chǔ)依據(jù)。需要說明的是，簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，是檢察機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人“控辯協(xié)商”的結(jié)果[10]，以便從程序上保障犯罪嫌疑人同意檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件適用相對(duì)不起訴的自愿性，最大限度避免被不起訴人申訴的情況發(fā)生。

　　其二，要明確公開程序。對(duì)于行為人，在進(jìn)行權(quán)利義務(wù)告知、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度宣講、訊問以聽取其意見常規(guī)辦案流程外，針對(duì)案件具體情況，適時(shí)對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行集中的簡(jiǎn)化展示即證據(jù)開示，保障其對(duì)案件的知情權(quán)和認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性及自愿性; 以上屬于實(shí)體上的公開，在程序上也應(yīng)通過公開聽證、公開宣告，體現(xiàn)檢察主導(dǎo)作用，發(fā)揮案件警示教育作用。相關(guān)程序運(yùn)行中，可以適時(shí)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，通過聽取其對(duì)案件認(rèn)定及處理意見的方式，接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。其中，公開聽證的重點(diǎn)在于對(duì)案件證據(jù)情況、法律適用進(jìn)行研討，以及聽取參與聽證的各方意見，為是否作出相對(duì)不起訴決定提供參考。例如，通過公開聽證認(rèn)真聽取被害人和公安機(jī)關(guān)的意見，尤其注重提升被害人在不起訴中的參與程度，充分保障被害人程序參與權(quán)和知情權(quán)，當(dāng)以上雙方均同意案件適用相對(duì)不起訴決定時(shí)，才能有效降低被害人自訴、公安機(jī)關(guān)復(fù)議復(fù)核的可能性，達(dá)到息訴罷訪、案結(jié)事了的目的。而公開宣告的重點(diǎn)在于相對(duì)不起訴決定的宣布以及警示教育。宣告時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知公安機(jī)關(guān)承辦人等到專門的宣告室，由承辦檢察官主持整個(gè)宣告儀式，以宣告場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化、宣告流程規(guī)范化、宣告內(nèi)容說理化為要求，經(jīng)過宣告準(zhǔn)備、宣布開始、宣讀決定書、聽取意見、教育訓(xùn)誡、簽收反饋等六個(gè)階段，切實(shí)增強(qiáng)不起訴的儀式感、莊重感，增強(qiáng)被不起訴人對(duì)法律的敬畏。對(duì)于有條件的檢察機(jī)關(guān)，可以探索認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件的集中移送、集中審查、集中審理，集中聽證，集中宣告，簡(jiǎn)化審查報(bào)告、簡(jiǎn)化辦理流程，努力讓正義來得更早。

　　其三，要明確報(bào)備程序。目前，對(duì)于承辦檢察官依法作出相對(duì)不起訴決定需要經(jīng)過檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，且需向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，通過審批、報(bào)備加強(qiáng)內(nèi)部把控、上級(jí)監(jiān)督，有效防止辦案中的司法干預(yù)，最大限度減少權(quán)力尋租空間。對(duì)于承辦檢察官拿不準(zhǔn)的相對(duì)不起訴爭(zhēng)議案件，可以提請(qǐng)部門負(fù)責(zé)人召開檢察官聯(lián)席會(huì)研究討論，參會(huì)檢察官通過查閱卷宗、查閱案件審查報(bào)告或聽取承辦檢察官匯報(bào)等方式，在全面了解案情基礎(chǔ)上參與討論、發(fā)表意見。使承辦檢察官通過檢察官聯(lián)席會(huì)的方式，聽取各方建言、匯集檢察智慧，增強(qiáng)作出相對(duì)不起訴決定的內(nèi)心確信，防止裁量權(quán)錯(cuò)用、濫用。

　　其四，要明確銜接程序?！缎淌略V訟法》第一百四十二條第三款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見的權(quán)力，為輕微刑事案件行政化處理的“行刑銜接”提供法律依據(jù)。承辦檢察官應(yīng)根據(jù)案件情況，以及行為人在刑事立案后被羈押和其他處理情況，決定是否提出檢察意見、提出何種意見、移送何機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，并跟蹤處理結(jié)果，消除被不起訴人逃避行政處罰的可能性[11]。該意見可以是“倒裁”的行政處罰、行政處分或者沒收違法所得，也可以是列入個(gè)人征信體系接受個(gè)人信用懲戒等。在該過程中，也應(yīng)明確程序回轉(zhuǎn)問題，如檢察機(jī)關(guān)提出行政處罰的檢察意見，當(dāng)行為人不接受該行政處罰時(shí)，也意味著認(rèn)罪認(rèn)罰的變更，相對(duì)不起訴決定作出的前提發(fā)生了變化，應(yīng)及時(shí)撤銷相對(duì)不起訴決定，根據(jù)新出現(xiàn)的情況依法作出相應(yīng)處理。此外，還應(yīng)在辦案中加強(qiáng)檢察監(jiān)督力度，秉持“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的理念，審查證據(jù)的合法性、真實(shí)性，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)存在的不規(guī)范或違法情形，及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督糾正，不能因?yàn)樽鞒鱿鄬?duì)不起訴決定而降格對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督; 對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問題，及時(shí)提出檢察建議，為相關(guān)單位的建章立制、堵塞漏洞提供法律幫助，充分利用多元化糾紛解決機(jī)制、多層次訴訟監(jiān)督體系實(shí)現(xiàn) “案結(jié)、事了、人和”和認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件治理體系和治理能力現(xiàn)代化，避免辦案出現(xiàn)簡(jiǎn)單的“不訴了之”。

　　其五，要暢通救濟(jì)渠道，形成對(duì)相對(duì)不起訴權(quán)全方位的監(jiān)督制約?，F(xiàn)行法律明確了被不起訴人申訴、被害人申訴以及向法院提起自訴、公安機(jī)關(guān)復(fù)議復(fù)核、法院通過受理被害人自訴案件以監(jiān)督制約相對(duì)不起訴決定、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)相對(duì)不起訴的監(jiān)督等五種相對(duì)不起訴救濟(jì)途徑。要在對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利義務(wù)告知時(shí)，明確告知上述救濟(jì)途徑。其中被害人的權(quán)益已曾受到被不起訴人的侵害，不能因?yàn)橄鄬?duì)不起訴的作出而對(duì)其造成二次傷害，尤其在被害人向法院提起自訴時(shí)，承辦檢察官應(yīng)出席庭審[12]，通過該方式履行法律監(jiān)督職能，重新且全面審視相對(duì)不起訴決定，以期不斷改進(jìn)。

　　( 三) 強(qiáng)化事后正、負(fù)激勵(lì)

　　一是進(jìn)行案件評(píng)查。深化細(xì)化相對(duì)不起訴數(shù)據(jù)在業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中位次權(quán)重，通過設(shè)置自行補(bǔ)充偵查、認(rèn)罪認(rèn)罰、公開宣告等鼓勵(lì)性指標(biāo)和延長(zhǎng)辦案期限、退回補(bǔ)充偵查等限制性指標(biāo)，引導(dǎo)承辦檢察官在對(duì)案件進(jìn)行相對(duì)不起訴時(shí)，把好的做多，差的不做或少做; 形成相關(guān)數(shù)據(jù)的月度、季度、年度統(tǒng)計(jì)和定期數(shù)據(jù)通報(bào)制度，傳導(dǎo)辦案壓力，最大限度挖掘適用相對(duì)不起訴的潛能，發(fā)揮好業(yè)務(wù)考評(píng)、業(yè)績(jī)考核“指揮棒”作用，通過評(píng)查倒逼規(guī)范司法能力的提高和辦案質(zhì)效的提升。加強(qiáng)對(duì)起訴后法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰案件的評(píng)查和研判，分析承辦檢察官未適用相對(duì)不起訴的原因，并以問題為導(dǎo)向，破解適用困境，促進(jìn)該類案件依法適用相對(duì)不起訴，進(jìn)一步縮減辦案流程、節(jié)約司法資源。

　　二是進(jìn)行監(jiān)督巡查。隨著統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的不斷更新和升級(jí)，案件辦理逐漸實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上的全程留痕。負(fù)責(zé)檢察管理監(jiān)督的部門要充分發(fā)揮跟蹤預(yù)警作用，嚴(yán)格對(duì)相對(duì)不起訴案件的受理、審查、作出決定、結(jié)案全流程監(jiān)管，借助網(wǎng)上監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件辦理主要流程、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)管控，尤其強(qiáng)化案卡填錄以及辦案期限、強(qiáng)制措施、涉案財(cái)物管理等重點(diǎn)監(jiān)控事項(xiàng)提示。通過逐案篩查、逐案跟蹤，發(fā)現(xiàn)承辦檢察官在相對(duì)不起訴案件辦理過程中確實(shí)存在嚴(yán)重過錯(cuò)的，要抓住不放，問責(zé)到人，一追到底，落實(shí)到位，通過跟蹤問責(zé)，形成對(duì)承辦檢察官的剛性制約。此外，要積極探索相對(duì)不起訴案件辦理容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，例如，對(duì)于法律政策不明確的情況下進(jìn)行探索性相對(duì)不起訴造成的失誤和錯(cuò)誤、有令不行的違紀(jì)違法行為要區(qū)別對(duì)待，對(duì)于推動(dòng)相對(duì)不起訴發(fā)展的工作過失、以公謀私的違紀(jì)違法行為要區(qū)別對(duì)待[13]，充分調(diào)動(dòng)起承辦檢察官的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，減輕辦案負(fù)擔(dān)，真正為相對(duì)不起訴制度探索中想干、敢干的承辦檢察官兜住底。

　　三是進(jìn)行能力考查。案件的辦理歸根結(jié)底要依靠人，即承辦檢察官，要以講政治的高度提升承辦檢察官敢用善用相對(duì)不起訴裁量權(quán)的能力，并與檢察官晉級(jí)晉升、干部選任關(guān)聯(lián)起來。一方面，要轉(zhuǎn)變辦案理念和思維。要在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰輕微刑事案件時(shí)，擯棄“重打擊、輕保護(hù)”的陳舊司法觀念，秉持謙抑、善意、少捕慎訴的司法理念和寬嚴(yán)相濟(jì)的形勢(shì)政策，做到依法辦理、寬嚴(yán)相濟(jì)，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權(quán)并重。要“堅(jiān)持以人民為中心”這一“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則，促進(jìn)社會(huì)公正，增進(jìn)民生福祉，通過相對(duì)不起訴的方式，教育、感化、挽留被不起訴人，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。同時(shí)，要將廉潔辦案貫穿全過程，防懈怠、防違規(guī)、防造假、防圍獵，防止案件辦理降格讓步。另一方面，要提升辦案能力和水平。在對(duì)案件作出相對(duì)不起訴決定的過程中，要主動(dòng)作為，緊抓認(rèn)罪認(rèn)罰，做好群眾工作，促成雙方和解，修復(fù)社會(huì)關(guān)系，以“求極致”的態(tài)度，精致、細(xì)致辦理好案件，做到既講法度，又講溫度，敢用、善用相對(duì)不起訴裁量權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、大數(shù)據(jù)、語(yǔ)音云與案件辦理的深度融合，既要提升工作素能“軟實(shí)力”，又要提升科技保障“硬水平”。尤其是在疫情常態(tài)化期間，可以采用遠(yuǎn)程視頻的方式訊問被取保候?qū)彽男袨槿?，?ldquo;線上”進(jìn)行不起訴公開宣告，以非接觸式的網(wǎng)絡(luò)行為既保障防疫安全，又保障辦案安全。

　　此外要加強(qiáng)對(duì)相對(duì)不起訴案件的調(diào)查研究，加強(qiáng)指導(dǎo)性案例、類案分析研究，為開展相對(duì)不起訴相關(guān)工作提供理論和實(shí)踐指引; 加強(qiáng)對(duì)相對(duì)不起訴典型案例的宣傳，促進(jìn)源頭治理，實(shí)現(xiàn)“辦理一件，教育一片”。需要注意的是，對(duì)作出相對(duì)不起訴決定后可能引發(fā)爭(zhēng)議的案件不宜進(jìn)行宣傳報(bào)道，而需著重開展案件評(píng)查工作; 對(duì)于敏感案件，要前移輿情防范關(guān)口，強(qiáng)化危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)警預(yù)判，做好依法處置、輿論引導(dǎo)、社會(huì)面管控的“三同步”工作。