關(guān)于對(duì)保障性住房建設(shè)模式的思考分析

　　摘要: 保障性住房的建設(shè)在我國(guó)剛剛起步, 并且處于需要進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)的時(shí)期, 在這個(gè)階段進(jìn)行建設(shè)模式的探討和嘗試, 對(duì)于今后保障性住房的建設(shè), 有著積極的意義。隨著住宅市場(chǎng)的發(fā)展與完善, 保障性住房的建設(shè)日漸成為國(guó)家住房政策的重點(diǎn)。本文界定了保障性住房的概念, 分析了保障性住房的特點(diǎn), 并結(jié)合保障性住房政策的實(shí)施意圖, 借鑒國(guó)外保障性住房建設(shè)的發(fā)展過(guò)程, 對(duì)我國(guó)今后保障性住房的建設(shè)模式進(jìn)行了探討。

　　關(guān)鍵詞: 保障性住房,代建制,思考,分析

　　一、保障性住房的定義

　　所謂的保障性住房, 通常是指由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌, 提供給特定人群使用, 限定了建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn), 起社會(huì)保障作用的住房。包括各類安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房以及一些保障性商品房、租賃房。當(dāng)前,保障性住房中最主要的形式是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。與保障性住房類似的概念還有公共住宅, 兩者的范圍有重合也有區(qū)別。所謂公共住宅, 側(cè)重的是住宅的“公”屬性, 強(qiáng)調(diào)住宅產(chǎn)權(quán)歸公, 由政府出資建設(shè)和管理, 也叫“公有住宅”; 而保障性住房的概念則更側(cè)重于住房最終的目的———為特定人群提供住房保障。保障性住房的建設(shè), 從1998年住房制度改革到現(xiàn)在,一直是政府住宅政策的重要組成部分。使用上, 保障性住房有“三個(gè)限定”: 限定供給對(duì)象,限定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn), 限定租金和售價(jià)。保障性住房針對(duì)特定的供給對(duì)象, 正是通過(guò)這三個(gè)限定, 保障性住房才能真正起到保障的作用。保障性住房的產(chǎn)權(quán)也與一般商品房不同。一般來(lái)說(shuō),房屋的產(chǎn)權(quán)包括完全、充分的占有、使用、收益和處分權(quán)。然而, 保障性住房所需的土地由政府提供, 建造過(guò)程中也有諸多費(fèi)用減免, 因此購(gòu)買者或者承租人無(wú)法獲得保障性住房完整的占有權(quán); 此外, 保障性住房不能自由申請(qǐng), 申請(qǐng)時(shí)必須滿足一定條件, 購(gòu)買人不具有完全的處分權(quán)。并且, 無(wú)論是居住者還是擁有者都不能使用保障性住房牟利, 從這個(gè)意義上, 保障性住房沒(méi)有完整的收益權(quán)。保障性住房的特點(diǎn)決定了政府會(huì)通過(guò)某種形式參與到它的建設(shè)過(guò)程當(dāng)中。政府、開(kāi)發(fā)商、承建商等干系人共同建成保障性住房的過(guò)程以及過(guò)程中各方之間的關(guān)系,就是我們所說(shuō)的建設(shè)模式。合理的建設(shè)模式能夠一定程度上預(yù)防保障性住房的建設(shè)中出現(xiàn)問(wèn)題, 但建設(shè)模式也只是一方面, 保障性住房要充分發(fā)揮作用, 分配方式等其他因素也起著重要的作用, 此處不進(jìn)行過(guò)多討論, 本文主要分析保障性住房的建設(shè)模式。

　　二、 國(guó)外保障性住房的建設(shè)模式

　　在國(guó)外, 保障性住房的建設(shè)也是各國(guó)政府公共政策的重要組成部分。美國(guó)建設(shè)保障性住房主要有兩種模式。一種是政府直接建造保障性住房, 稱為“公共住房計(jì)劃”(PublicHousing Program)。聯(lián)邦政府設(shè)立了住房與城市發(fā)展部( HUD) , 負(fù)責(zé)管理保障性住房建造, 并提供撥款用于建造保障性住房。地方政府各設(shè)住房局, 具體落實(shí)撥款的使用和監(jiān)督保障性住房的建造, 并負(fù)責(zé)住房分配; 另一種是政府提供低息貸款、補(bǔ)貼、免稅等優(yōu)惠政策, 鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的住房, 出租或出售給低收入者, 對(duì)開(kāi)發(fā)面積中保障性住宅的比例及建成后的使用都有要求。這種模式下, 開(kāi)發(fā)商擁有房屋的產(chǎn)權(quán), 因此稱為“私人所有權(quán)項(xiàng)目”(Privately Owned Project )。前一種模式下, 政府承擔(dān)了開(kāi)發(fā)商的角色, 并借助一系列法規(guī)來(lái)規(guī)范政府的行為;而后一種模式里政府則類似于開(kāi)發(fā)商的合作者。日本在中央設(shè)有建設(shè)省住宅局, 負(fù)責(zé)住宅保障問(wèn)題的決策、協(xié)調(diào)等工作, 進(jìn)行保障性住房建設(shè)的決策和監(jiān)督管理; 此外還成立有日本住宅金融公庫(kù)、日本住宅都市整合公團(tuán)、地方住宅供給公社, 負(fù)責(zé)向中低收入家庭提供貸款和建設(shè)面向中低收入群體的出租及出售用住宅, 而對(duì)“居住困難的低收入者”, 則會(huì)提供由地方政府負(fù)責(zé)建造管理, 中央政府提供建造費(fèi)補(bǔ)貼和房租差額的公營(yíng)住宅。日本建立有完善的法律體系, 規(guī)范住房保障制度的法律法規(guī)多達(dá)40余部, 工程建設(shè)的具體過(guò)程也制定有完善的法律, 加之日本的土地私有, 所以無(wú)論是住宅公團(tuán)還是地方政府, 從取得建設(shè)用地到具體工程建設(shè), 都與民間開(kāi)發(fā)商同樣操作。在這種模式下, 政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)充當(dāng)開(kāi)發(fā)商的角色, 與其他參與者的聯(lián)系由市場(chǎng)進(jìn)行控制, 并通過(guò)法律來(lái)保障。但由于這些專門機(jī)構(gòu)不盈利, 因此在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不占優(yōu)勢(shì), 對(duì)所建房屋品質(zhì)有所影響。這些保障性住房從最初的策劃、房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃、征用土地、拆遷、安排承包商, 到建成后住房的出租、出售和管理, 均由房屋發(fā)展局負(fù)責(zé)。房屋發(fā)展局實(shí)際上集成了政府、開(kāi)發(fā)商、物業(yè)管理者等諸多職能。通過(guò)上面的介紹可以看到, 發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房的建設(shè), 依據(jù)的是“市場(chǎng)調(diào)配, 政府控制”的原則。各國(guó)政府都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理, 對(duì)建設(shè)過(guò)程參與很深。在有開(kāi)發(fā)商參與的建設(shè)過(guò)程中, 政府和開(kāi)發(fā)商的關(guān)系是一種以政府為主體的合作關(guān)系, 如同劃船時(shí)的舵手和槳手, 而不像普通商品房建設(shè)中是管理者和被管理者, 運(yùn)動(dòng)員與裁判的關(guān)系; 在政府專門機(jī)構(gòu)代替開(kāi)發(fā)商的角色時(shí), 則由完善的法規(guī)來(lái)限制和保障政府的作為。其余環(huán)節(jié)由市場(chǎng)完成調(diào) 配。在上述三國(guó)保障性住房的建設(shè)模式中,

　　三、適合我國(guó)的保障性住房建設(shè)模式

　　隨著住房商品化、社會(huì)化的實(shí)施, 政府決定對(duì)不收入的家庭, 實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策, 這就需要大量的保障性住房, 因此這種大規(guī)模建設(shè)一直持續(xù)到現(xiàn)在, 并將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間。現(xiàn)階段我國(guó)的保障性住房主要是指經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房, 經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)早期的流程是: 政府提出建設(shè)意向、優(yōu)惠及限制條件, 開(kāi)發(fā)商向政府申報(bào)立項(xiàng), 經(jīng)政府批準(zhǔn), 進(jìn)行項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)并負(fù)責(zé)最終住房的出售。由于這種模式操作不規(guī)范、缺乏公開(kāi)性, 開(kāi)發(fā)商擅自違規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　3.1 建立相應(yīng)的政府專門機(jī)構(gòu)

　　目前我國(guó)保障性住房建設(shè)的管理缺乏統(tǒng)一而有效的專門機(jī)構(gòu)。各地對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房各設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu), 但許多地方這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間是相互獨(dú)立的, 其作用也主要停留在項(xiàng)目的登記備案、審批、協(xié)調(diào)上, 沒(méi)有實(shí)際參與項(xiàng)目。同時(shí), 由于資金不到位, 各地普遍使用政策優(yōu)惠, 劃撥土地等方式代替資金的直接投入, 這就需要幾個(gè)平行政府部門同時(shí)管理, 這一點(diǎn)客觀上造成了項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程的復(fù)雜

　　3.2 政府回購(gòu)制度

　　在有些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)中, 已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行政府回購(gòu)制度, 即由開(kāi)發(fā)商通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè), 建設(shè)完成后全部由政府出資購(gòu)買, 并進(jìn)行之后的銷售、管理和運(yùn)作。這種回購(gòu)實(shí)質(zhì)上是在回收新建保障性住房的產(chǎn)權(quán), 在目前有眾多經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目正在建設(shè)的情況下, 作為控制這些項(xiàng)目建成后運(yùn)作的一種方式非常適合。回購(gòu)的模式對(duì)于解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房建成后運(yùn)作混亂, 尤其是增強(qiáng)政府對(duì)于保障性住房的控制有著積極意義。不過(guò)從工程承發(fā)包的角度來(lái)看, 這種方式實(shí)際上是一種開(kāi)發(fā)商墊資建設(shè)的模式, 在政府建設(shè)資金較為緊張的情況下具有積極的意義, 但從承發(fā)包角度來(lái)看, 完全可以將開(kāi)發(fā)商剝離出去, 減少建設(shè)中的環(huán)節(jié), 提高效率。在下文將有具體論述。另一種所謂回購(gòu)指的是已經(jīng)出售給個(gè)人的經(jīng)濟(jì)適用房, 再次出售時(shí)必須原價(jià)賣給政府。這種回購(gòu)實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房流通的一種限制。作為維持保障性住房數(shù)量以及加強(qiáng)政府對(duì)保障性住房控制的措施, 這種限制是必要的, 對(duì)改變目前經(jīng)濟(jì)適用房銷售混亂的現(xiàn)狀也有積極意義。

　　結(jié)束語(yǔ)

　　目前我國(guó)保障性住房的建設(shè)模式中, 政府的參與不是太多而是太少, 尤其在前期投資和保障性住房建成后的管理和運(yùn)作上。政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè); 對(duì)保障性住房的支持不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在政策優(yōu)惠上, 還應(yīng)劃撥必要的資金支持保障性住房的建設(shè); 而保障性住房的管理運(yùn)作僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)或文件禁令也是不夠的, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍不完善的今天, 在沒(méi)有建立完善的法律保障體系之前, 政府還應(yīng)該更多地參與其中。