我國檢察民事公益訴訟制度法律監(jiān)督的理性回歸

　　摘要：民事公益訴訟在 2012 年入法，但當(dāng)時并未明確規(guī)定檢察機關(guān)的起訴權(quán)主體地位，主要是因為理論界此前對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在較大爭議，而且實踐探索不夠。盡管在 2017 年《民事訴訟法》修訂之時將檢察民事公益訴訟寫入第 55 條，但關(guān)于檢察民事公益訴訟制度的正當(dāng)性依據(jù)仍爭論不休。一項新制度的健康運行與完善需要實踐探索，更需要有力的理論支撐，本文圍繞我國檢察民事公益訴訟制度的憲法定位，通過公共利益代表理論及檢察權(quán)的屬性進(jìn)行分析闡釋，力爭平息對該制度的質(zhì)疑與反對之聲，也為制度的未來發(fā)展提供一定的智力支持。

　　本文源自河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報 發(fā)表時間：2021-03-25《河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報》雜志，雙月刊，于1989年經(jīng)國家新聞出版總署批準(zhǔn)正式創(chuàng)刊，由共青團河北省委主管，河北青年管理干部學(xué)院主辦的學(xué)術(shù)性刊物，本刊在國內(nèi)外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：青少年研究、政治與社會、教育與教學(xué)等。

　　關(guān)鍵詞：檢察民事公益訴訟;法律監(jiān)督;公共利益代表

　　西方傳統(tǒng)的法律原則往往把實體法和權(quán)利分為“公”“私”兩部分，私權(quán)的主體是私人，公權(quán)的歸屬主體是國家。因此，訴訟資格的傳統(tǒng)原則把起訴權(quán)要么授予那些持有私法權(quán)利的私人，要么在公權(quán)情形下授予國家本身，國家在特定訴訟中也可以享有起訴資格。民事訴訟的基本原則就是起訴資格排他性地屬于私人，這些私人是爭議權(quán)利的持有人或者其法律代理人，而刑事訴訟往往由檢察官壟斷了起訴資格。“公”與“私”的二元劃分在古羅馬時代以及后來的若干時代有其特定的意義和存在價值，但是卻造成了個人與國家之間的不當(dāng)分割，在個人與國家之間還有其他的社會性主體，比如集團、社區(qū)、不特定的多數(shù)人，他們所享有的權(quán)利不具有“私”的性質(zhì)，更不能劃歸“公”的范疇，屬于一種擴散的利益或者社會性公共利益，這種擴散的利益的一個重要特征是社會性，屬于每一個人，但同時又不屬于任何人。傳統(tǒng)的訴訟資格要求具有實體上的利害關(guān)系實際上是對擴散性利益可司法性的否定，已經(jīng)不能適應(yīng)時代的需求，更不適應(yīng)人類的進(jìn)步及生存需求[1]375。這致使傳統(tǒng)的訴訟資格已經(jīng)變得不再原則和剛性，有了尋求突破的契機，擴散性利益或者社會公共利益也應(yīng)該與私人權(quán)利一樣能訴諸法院接近正義，各種各樣公益訴訟形態(tài)及公益訴訟制度的出現(xiàn)體現(xiàn)了擴散性利益或者社會性公共利益接近司法正義的不同進(jìn)路。

　　現(xiàn)在越來越多的民主國家都認(rèn)識到保護(hù)公共利益的必要性和重要性，但是每一個國家的公益訴訟制度都與該國特定的政治構(gòu)造、文化社會背景及法制環(huán)境有關(guān)。一種深深扎根于某國特殊的政治、法律環(huán)境的制度，往往很難嫁接到其他國家。世界范圍內(nèi)存在各種各樣的公益訴訟制度形態(tài)，比如集團訴訟、集體訴訟、民眾訴訟、檢察公益訴訟等，這些公益訴訟制度形態(tài)是否全部能夠在我國找到生存的土壤是值得深思的問題，所以在西方出現(xiàn)了“法律不可轉(zhuǎn)移原則”的言論。例如，集體訴訟在美國發(fā)揮了重要作用，是美國的法律天才們最具特色的成就，使接觸到美國法律的眾多法律專家有一種全新的感覺，但脫離美國特有的環(huán)境將集體訴訟移植到歐洲或者其他國家，不進(jìn)行相當(dāng)程度的修改是不可能的，必須與美國一樣建立很多適合集體訴訟生存的環(huán)境才能發(fā)揮該制度的功能[1]95。所以，建立公益訴訟制度及對于該制度的定位依賴于一個國家在法律形成過程中關(guān)于立法和司法的作用的思考和行為模式[1]97。我國確立了以檢察機關(guān)為主的公益訴訟模式，是在比較其他國家公益訴訟制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特定的政治結(jié)構(gòu)、法制環(huán)境而確立的，所以，我國檢察公益訴訟制度的建立有自己的憲法、政治、法制及社會基礎(chǔ)。

　　一、檢察機關(guān)的公共利益屬性

　　公共利益是檢察機關(guān)和檢察官活動的基本原則。從比較分析的角度來看，法國作為檢察制度產(chǎn)生的母國，檢察機關(guān)的公共利益屬性非常明顯，檢察官作為國家利益及社會公共利益的代表從刑事訴訟、民事訴訟等不同方面都有所體現(xiàn)。在刑事訴訟中，檢察官的角色是代表政府提起公訴，追訴刑事犯罪;在民事訴訟中是國家和社會利益的代表。1804 年的《拿破侖民法典》規(guī)定了檢察官提起民事訴訟的制度，比如對于尊卑血親結(jié)婚等違反善良風(fēng)俗或者違反刑事法律規(guī)定的婚姻，檢察官可以向法院提起婚姻無效的訴訟。1976 年《法國民事訴訟法典》規(guī)定，檢察機關(guān)可以作為主要當(dāng)事人起訴，或者聯(lián)合當(dāng)事人參加起訴，代表其他人;在公法秩序受到損害時，檢察官可以為維護(hù)公法秩序而提起訴訟等[2]167。從德國、日本等國家的檢察制度來看，檢察官在民事訴訟中都不同程度地作為國家或社會公共利益的代表提起或參與民事訴訟，其目的在于維護(hù)國家的法律統(tǒng)一和社會公共利益，這在相當(dāng)程度上是移植了法國的檢察制度。在英美法系國家，出現(xiàn)了不同形態(tài)的檢察制度，但是現(xiàn)代檢察制度產(chǎn)生、發(fā)展的真正脈絡(luò)起源于法國，并在法國發(fā)展成熟，后經(jīng)德國等歐洲國家傳承到世界各國[3]48。我國臺灣地區(qū)學(xué)者黃東熊認(rèn)為，“除英國因不能擺脫普通法上私人追訴原理支配，而使檢察制度之發(fā)展受到阻礙，尚不足以稱已有檢察制度之外，其余各國均在為樹立、維持公訴制度之前提下，以法國為范，而建立檢察制度。同時，關(guān)于檢察制度，各國既均取范于法國，故其間則無在自由主義諸國各種法制中所見之兩大法系大陸法系與英美法系之對立。”[4]28因此，英美法系國家的檢察制度或多或少都有法國檢察制度的公益屬性烙印，此后出現(xiàn)的不同檢察制度形態(tài)主要是受各國政治、經(jīng)濟、文化、歷史、價值觀等不同因素影響的結(jié)果，比如英國的總檢察長制度，總檢察長是國家利益的代表，《英國皇家檢察官準(zhǔn)則》將公共利益作為總檢察長提起訴訟的必要條件，是必須考慮的前提之一。美國檢察制度是在英國、法國基礎(chǔ)上建立起來的，美國檢察官的產(chǎn)生便在于代表政府維護(hù)國家公共利益，在各種涉及聯(lián)邦利益、州利益、公共利益的刑事和民事案件中，檢察官都可以以自己的名義提起或者參與訴訟。

　　從世界范圍來看，檢察制度產(chǎn)生以后，檢察官的角色發(fā)生了幾次變化，從剛開始的“國王代理人”到目前的“公共利益看護(hù)人”，早在 19 世紀(jì)末，德國法學(xué)家薩維尼便指出：“檢察官應(yīng)擔(dān)當(dāng)法律守護(hù)人之光榮使命，追訴犯法者，保護(hù)受壓迫者，并援助一切受國家照料之人民。”近代以來，公共利益成為檢察機關(guān)活動的根本準(zhǔn)則，也是檢察制度存續(xù)的基礎(chǔ)，成為檢察官職務(wù)活動的基本目標(biāo)。公益原則成為許多國家檢察機關(guān)奉行的基本原則，也是我國檢察機關(guān)正確履行法律監(jiān)督職能的實質(zhì)根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了檢察機關(guān)和檢察官行使檢察權(quán)的一項基本原則[5]464。我國檢察機關(guān)是在借鑒蘇聯(lián)檢察制度的模式基礎(chǔ)上建立的具有系統(tǒng)獨立性的國家機構(gòu)，且法律監(jiān)督成為檢察機關(guān)的憲法定位，法律監(jiān)督的根本目的在于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。法制是國家意志和人民民主專政的體現(xiàn)，維護(hù)法制統(tǒng)一從根本上就是實現(xiàn)國家和社會公共利益的“最大公約數(shù)”。因此，在我國，維護(hù)國家利益和社會公共利益的原則和要求貫穿于各項檢察職能，人民群眾的根本利益與國家和社會公共利益是一致的，檢察機關(guān)履行任何檢察職能，都是以維護(hù)公共利益為出發(fā)點和歸宿的。

　　公共利益體現(xiàn)了一種價值，國家為此建立了各種法制維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，以此公共利益成為衡量國家權(quán)力行為合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)[6]258。檢察制度的起源就帶有濃厚的公共利益色彩，檢察制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有著統(tǒng)一的動力基石——公共利益，雖然此后世界各國產(chǎn)生了與本國政治、經(jīng)濟和文化相適應(yīng)的各種制度形態(tài)，但檢察機關(guān)的公共利益屬性一直未變，檢察制度的基本功能在于維護(hù)公共利益，檢察官就是社會公共利益的代表。我國檢察民事公益訴訟的出發(fā)點和根本目的就是維護(hù)社會公共利益，是踐行檢察官的社會公共利益代表理論最直接最有力的檢察職能。

　　二、檢察民事公益訴訟的法律監(jiān)督本質(zhì)

　　檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是體現(xiàn)法律監(jiān)督憲法定位的重要形式。對于國家的作用在當(dāng)今社會主要有國家積極作為理論和國家輔助性理論，兩種理論都強調(diào)國家在實現(xiàn)公共利益方面責(zé)無旁貸。檢察機關(guān)是國家機構(gòu)的重要組成部分，國家作為理論為檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表并實現(xiàn)社會公共利益帶來了理論依據(jù)。劉藝認(rèn)為，我國現(xiàn)行體制具備了促使檢察公益訴訟制度的生發(fā)條件，檢察機關(guān)提起公益訴訟，與其法律監(jiān)督機關(guān)的定位密切相關(guān)，并從憲法史的角度分析了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能一直處在不斷發(fā)展完善之中，不但包括刑事法律監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括民事和行政法律監(jiān)督，檢察公益訴訟制度是對 1954 年憲法確立的法律監(jiān)督機關(guān)職責(zé)的回歸，是具有中國特色的兩益保護(hù)機制[7]。因此可以看出，檢察民事公益訴訟制度權(quán)力基礎(chǔ)來源于法律監(jiān)督，是法律監(jiān)督的具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式。對此，很多學(xué)者也持同樣的觀點，比如徐全兵認(rèn)為，檢察民事和檢察行政公益訴訟制度理論基礎(chǔ)不同，但都是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)的方式[8]。陳瑞華認(rèn)為，檢察機關(guān)代表國家和社會公共利益通過行使訴權(quán)的方式參與民事與行政訴訟是對傳統(tǒng)民事和行政審判監(jiān)督方式的發(fā)展，是實施法律監(jiān)督的新途徑[9]。所以，理論界關(guān)于檢察公益訴訟制度的權(quán)力基礎(chǔ)來源于法律監(jiān)督的憲法定位基本達(dá)成共識，但檢察公益訴權(quán)與法律監(jiān)督的關(guān)系問題、檢察民事公益訴訟如何體現(xiàn)法律監(jiān)督的功能仍是需要探討的問題。

　　我國現(xiàn)行《憲法》第 134 條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第 2 條也對檢察機關(guān)的定位進(jìn)行了同樣的規(guī)定，同時規(guī)定人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第 20 條具體規(guī)定了人民檢察院的公益訴訟職權(quán)。可以看出，憲法和檢察院組織法對檢察機關(guān)的定位仍然是法律監(jiān)督機關(guān)，但有的學(xué)者卻認(rèn)為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的定位易造成誤解，不應(yīng)該再適用“泛法律監(jiān)督主義”的觀點，應(yīng)該根據(jù)檢察機關(guān)行使的訴訟職能、監(jiān)督職能和司法審查職能確定符合我國政權(quán)組織形式的定位，這種定位就是“檢察監(jiān)督”[9]。雖然關(guān)于檢察機關(guān)的訴訟、監(jiān)督及審查職能的梳理和“檢察監(jiān)督”的定位具有一定的合理性，也與當(dāng)下檢察機關(guān)的實踐基本吻合，但從發(fā)展的角度來看，“檢察監(jiān)督”的定位有一定的局限性，對檢察制度的發(fā)展有一定的限制，也不能體現(xiàn)憲法關(guān)于檢察機關(guān)定位的根本屬性。法律監(jiān)督是對檢察機關(guān)憲法定位的宏觀表達(dá)，而檢察監(jiān)督是對檢察機關(guān)具體職權(quán)的微觀描述，非等同關(guān)系，法律監(jiān)督的范圍大于檢察監(jiān)督的范圍，兩者不宜混為一談。

　　從法律監(jiān)督學(xué)理論和檢察制度的歷史沿革來看，檢察機關(guān)的職能是以行使偵查、追訴以及監(jiān)督警察、法官為主線發(fā)展的，其創(chuàng)制和存在的目的主要是建立守護(hù)法律、代表國家統(tǒng)一追訴犯罪以更好地維護(hù)社會秩序，使客觀的法律意志得到貫徹執(zhí)行。檢察機關(guān)從誕生之時起，就享有指揮偵查、提起公訴、監(jiān)督審判、執(zhí)行裁判的權(quán)限，檢察機關(guān)實際上處于“法的守護(hù)神”地位。檢察機關(guān)行使的職能不局限于刑事訴訟領(lǐng)域，所以檢察機關(guān)不是單純的刑事公訴機關(guān)，在民事訴訟中也有權(quán)對與公益有關(guān)的案件以公益代表人的身份到庭陳述意見，監(jiān)督審判[3]52。根據(jù)我國學(xué)者的一般觀點，列寧關(guān)于社會主義檢察制度即法律監(jiān)督制度的學(xué)說是建立和發(fā)展中華人民共和國檢察制度的理論基礎(chǔ)，我國的檢察制度從一建立就確定以法律監(jiān)督為基本職能，并在 1978 年頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》和 1982 年修訂的《憲法》中明確規(guī)定人民檢察院為法律監(jiān)督機關(guān)，依法獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉等。經(jīng)歷了 40 多年的發(fā)展，檢察制度成長為極具中國特色的司法制度。我國的檢察機關(guān)與西方國家的檢察機關(guān)在法律地位、檢察職權(quán)等方面均有不同，西方國家“三權(quán)分立”的政治體制決定了檢察機關(guān)不能是獨立的司法機關(guān)，沒有獨立的憲法定位，其基本職責(zé)是代表國家追訴犯罪，所以往往稱之為刑事公訴機關(guān);而我國的檢察機關(guān)則是在人民代表大會制度下產(chǎn)生的具有獨立憲法地位的司法機關(guān)，其性質(zhì)屬于國家的法律監(jiān)督機關(guān)，目前已經(jīng)形成了包括刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟四大檢察業(yè)務(wù)為主的法律監(jiān)督格局[10]81。公訴權(quán)是追究犯罪行為、保障法律實施的一種強制性的法律監(jiān)督手段，但公訴權(quán)不能包括或者等同于法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)除了公訴權(quán)的內(nèi)容外，還有偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等，從監(jiān)督的范圍來看，公訴權(quán)只是對實施刑事法律的監(jiān)督，而法律監(jiān)督除此之外還包括對其他法律的監(jiān)督[10]125。因此，現(xiàn)代檢察制度創(chuàng)立的初衷不僅僅是追訴犯罪，西方國家將檢察機關(guān)定位為司法行政機關(guān)是在“三權(quán)分立”國家結(jié)構(gòu)中的一種無奈選擇，從根本上貶低了檢察機關(guān)的地位，不利于檢察功能的發(fā)揮和檢察制度的發(fā)展。追訴犯罪只是檢察制度創(chuàng)設(shè)的標(biāo)志，而非檢察制度誕生的唯一目的，刑事追訴只是法律監(jiān)督的一個重要內(nèi)容。現(xiàn)代檢察制度創(chuàng)設(shè)的初衷是維護(hù)國家法律的統(tǒng)一實施，我國的國家結(jié)構(gòu)克服了“三權(quán)分立”的弊端，實行人民代表大會制度，將檢察機關(guān)定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)，專司法律監(jiān)督職能，維護(hù)國家法制統(tǒng)一實施，這是現(xiàn)代檢察制度創(chuàng)設(shè)目的的真正回歸，對于發(fā)揮檢察制度的價值，促進(jìn)檢察制度發(fā)展具有重要意義。

　　三、結(jié)語

　　因此，我國檢察機關(guān)一直是國家設(shè)置的專門法律監(jiān)督機關(guān)，是運用國家權(quán)力監(jiān)督糾正違反法律情況的國家行為，是加強國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督職能的必要制度安排。盡管憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，但多年來理論界一直對檢察機關(guān)的定位存有異議，認(rèn)為“名不副實”，即檢察機關(guān)的具體職權(quán)配置與憲法定位不相符合，檢察機關(guān)根本不是監(jiān)督一切法律實施的國家機構(gòu)。但是憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，必定有其深層次的考量，不但體現(xiàn)了我國權(quán)力架構(gòu)模式與西方“三權(quán)分立”的根本不同，也是將檢察權(quán)上升為獨立國家權(quán)力體系的政治宣示。因此，可以看出法律監(jiān)督是一種規(guī)范表達(dá)，是一個抽象的概念描述，是對檢察權(quán)在國家憲政框架中的功能定位。從具體的檢察權(quán)來看，法律監(jiān)督體現(xiàn)了各項檢察職權(quán)的共性，也即檢察權(quán)在我國政治制度下的整體功能抽象表達(dá)為法律監(jiān)督，每一項具體的檢察權(quán)都體現(xiàn)了法律監(jiān)督的功能[11]。根據(jù)檢察機關(guān)法律監(jiān)督的定位和性質(zhì)，從理論上說，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對各種法律的實施實行全面監(jiān)督，但作為國家機關(guān)，法律監(jiān)督的范圍應(yīng)由憲法和法律加以規(guī)定[10]266。法律監(jiān)督既然是一種以國家權(quán)力為后盾的國家行為，則監(jiān)督范圍不可能包羅萬象，監(jiān)督對象是嚴(yán)重違反法律的行為和適用法律中的違法行為。同時，法律監(jiān)督還要受到國家權(quán)力分配的嚴(yán)格限制，需要進(jìn)行法律監(jiān)督的事項法律會作出明確規(guī)定，國家權(quán)力機關(guān)會予以授權(quán)。除此之外，檢察機關(guān)不能隨意行使法律監(jiān)督權(quán)，不能逾越自己的權(quán)力范圍[12]83。從我國檢察機關(guān)的職能發(fā)展史來看，法律監(jiān)督的范圍在不斷變化，在不同時期憲法和法律授權(quán)的范圍也不同。進(jìn)入新時代，人民對公平、正義、環(huán)境、法治有了新的期許，為了踐行以人民為中心的思想，憲法及法律賦予檢察機關(guān)刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察職能，形成了新的法律監(jiān)督體系。檢察公益訴訟制度成為新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的業(yè)務(wù)增長極，充實了法律監(jiān)督的范圍，豐富了法律監(jiān)督的手段。

　　檢察民事公益訴訟作為檢察公益訴訟制度的重要組成部分，來源于法律監(jiān)督，是法律監(jiān)督在部分民事法律領(lǐng)域的具體展開。2017 年 6 月全國人大通過修改《民事訴訟法》正式賦予檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域享有民事公益訴權(quán)，是一種訴訟式法律監(jiān)督樣態(tài)。對于需要追究損害公益民事責(zé)任的，檢察機關(guān)可以督促起訴，也可以支持起訴，必要時可以提起訴訟，還可以對民事公益訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督。因此，檢察民事公益訴訟是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種方式，是法律監(jiān)督在民事法律領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的首要目的是代表國家啟動民事訴訟程序，通過司法手段強制有關(guān)民事責(zé)任主體履行法律義務(wù)，最終目的在于維護(hù)國家和社會公共利益，代表國家對于破壞國家法律所保護(hù)的社會關(guān)系的行為進(jìn)行追究，維護(hù)民事法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，保障法律的統(tǒng)一正確實施。所以檢察民事公益訴訟制度與法律監(jiān)督是統(tǒng)一的，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是法律監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了法律監(jiān)督維護(hù)國家法制統(tǒng)一的基本功能與價值。