反思三十年工商行政管理職能作用

　　剛剛結束的黨的十七大報告明確提出。科學發展觀是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。重新反思改革開放三十年以來工商行政管理的職能作用，把科學發展觀的理念轉化為工商行政管理改革與發展的思路和措施，是我們當前和今后相當長一個歷史時期的中心任務。

　　《吉林工商學院學報》(雙月刊)創刊于1985年，是由吉林工商學院主辦的刊物。本刊以質量選稿,特別歡迎具有前瞻性、創見性、對實踐有指導意義的理論研究成果。

　　一、以科學發展觀指導處理好“四個統一”的內部關系

　　國家工商總局周伯華局長提出了監管與發展、與服務、與維權、與執法“四個統一”的工商行政管理的目標和基本任務。同時提出在貫徹落實“四個統一”過程中要注重解決帶根本性、全局性的重大問題。可以說，這是科學發展觀在工商行政管理上的具體化。貫徹落實科學發展觀。實現“四個統一”首要是弄明白、搞清楚“四個統一”相互之間的關系，才能從思想認識上適應科學發展觀的要求。昨天是今天的歷史。今天是明天的歷史，以史為鑒，才能更好地開創未來。筆者認為。從改革開放以來工商行政管理三十年的歷史經驗看，“四個統一”的定位應該是：從工商行政管理的法定監管職能著眼，“服務是宗旨、執法是手段、維權是責任、發展是目的”。

　　(一)服務是宗旨

　　為人民服務本應是共產黨政府及其組成機構的唯一宗旨。改革開放初期，工商行政管理工作正是適應了服務于市場、服務于人民生活、服務于社會經濟發展，才得到了各級政府的重視，贏得了本身職能作用的加強。

　　十七大要求今后五年“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，各級政府要由傳統管理型向現代服務型轉變，同時明確指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能。形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”工商行政管理部門的基本職能是市場監管，服務要寓于監管之中，監管職能到位，規范好市場秩序就能促進經濟社會又好又快發展，這就是立足法定職能的服務，這一認識無疑是正確的。但是，放在現在新時期建設服務型政府的大背景下來認識，又明顯不夠全面。工商行政管理部門在充分發揮市場監管職能怍用的同時還應該借助自身的優勢資源，為社會提供直接的服務產品，拓展社會服務職能。例如，在信息化社會的大背景下，工商行政管理部門的資源優勢到底是什么?是信息。我們擁有的商事主體、市場行為信息無論是作用的基礎性、內容的廣泛性、數量的豐富性和信息采集的及時性。都是獨一無二的。在信息化社會，信息服務是大服務。無論是社會公眾。還是各級政府對我們信息資源的需求都在不斷提高。將我們多年積累的信息加以整合、分析，并向社會公示，將信息資源優勢轉化為社會服務優勢，不僅可以產生巨大的社會經濟效益。而且還有助于提高我們的監管效能。試想：如果企業信用信息得到廣泛傳播，使市場機制的約束作用得到極大強化，何愁規范市場秩序的治本之策不能起到巨大作用。

　　(二)執法是手段

　　何為執法，顧名思義應該是全面貫徹執行國家法律規范。它應該是工商行政管理法定監管職能的履行手段，既不是目的。更不是宗旨。

　　落實科學發展觀、構建和諧社會。必須圍繞國家建立“行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與”市場監管體系的總體要求，綜合考慮行政執法與其他三方面的統一，形成整體合力。改變以往工商行政管理部門重執法，輕視行業自律、輿論監督、群眾參與以及部分人員在執法中存在的“監管就是執法，執法就是處罰，處罰就是罰款”。以罰代管、重罰輕管的現象。確立執法為民，以人為本的執法理念。

　　國務院《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求。正確理解合理行政的內涵對于貫徹以人為本的執法理念具有重要意義。合理行政不僅要求必須在法律規定的條件、種類、幅度下實施行政行為，而且要求行政行為要體現法律的立法宗旨、目的、內在精神。準確適用法律。合理行政。不僅要正確行使自由裁量權。而且要求實施行政行為的手段和措施要適當。實施行政處罰時，面對多種行政手段、措施和自由裁量權、應按照必要性、適當性的要求。進行合理選擇。

　　對危害市場秩序但無明確法律規定或無相應罰則的行為。決不能熟視無睹，應通過行政指導方式加以糾正。對違法主觀故意性強。社會危害嚴重，屢教屢犯的違法行為，要采取法定幅度內的高檔處罰標準，從重處罰。對主觀惡意小、社會危害小、初犯、偶犯、違法情節輕微的違法行為。則貫徹以教育為主的方針。以警告、限改為主要方式，促使行政相對人自覺糾正不當行為。這樣。有利于使行政相對人體會到工商行政管理部門的人性化管理，化解執法矛盾，也有利于集中執法力量打擊嚴重危害市場經濟秩序的少數害群之馬。當前。在認識上特別要轉變重罰才是加大執法力度的錯誤認識，明確人性化管理不僅有利于和諧社會的發展，而且有利于提高管理效能。對違法者處罰并不是目的。是為了糾正違法狀態，促使當事人引以為戒。維護良好市場秩序。促進社會經濟全面發展才是執法的真正目的。

　　(三)維權是責任

　　維護消費者合法權益是工商行政管理機關基于法定市場監管職能的重要責任。何謂“消費者”?消費者實質上是人民群眾經濟學意義上的代名詞。換句話說，維護消費者合法權益就是維護人民群眾市場交易的權益。我們現在需要搞清的是，工商行政管理機關應如何“履責”?這是作為個體消費者的個別的、具體的合法權益與消費者整體的合法權益，在我們履責時，如何擺正關系的問題。作為運用公權力，維護市場公共秩序的政府機關，工商行政管理部門首位的責任應該是維護好涉及消費者整體權益的普遍性問題，其次才是在可能的情況下，去做好個別消費者的具體、特定的消費糾紛的調解。而不應該本末倒置，在轄區市場秩序混亂的狀態下。將主要精力放在后者。同時。以公共的行政權力去解決個體的民事糾紛，這不僅會帶來行政資源的極大浪費。而且也難免會造成行政法律關系侵權民事裁判權，造成法律救濟渠道的紊亂，也是目前我國以市場體制為導向的法律體系所無法支持的。但是，這并不等于說。工商行政管理機關對個體消費者的投訴就可以置之不理。除在可能的情況下予以調解外。更為重要的是。我們可以通過12315投訴舉報系統將個別、零星、分散的消費者投訴匯總、整合、分析、研究。排列出實施監管的輕重緩急，及時向社會發布消費提示、警報，對違法違規的經營者予以告誡、懲處。只有這樣，才能最大限度地維護消費者整體和長遠利益。

　　(四)發展是目的

　　胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出：“科學發展觀。第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”近年來，工商行政管理部門進行了許多卓有成效的監管方式的改革，也收到了巨大效果。但一定要認清的是：監管方式的改革一定不能替代監管目的的實現。我們改革監管方式，提高隊伍素質，是為了更好地履行監管職能。但更好地履行監管職能又是為了什么?只能是為了社會經濟更好更快的發展。

　　回顧國家工商行政管理三十年的發展歷程，改革開放初期為什么我們的工作在人員素質不那么高、管理方式不那么科學的情況下受到重視?就是因為順應了“以經濟建設為中心”，把促進以市場為導向的社會經濟發展作為管理的目的。圍繞社會經濟發展中的熱點、難點，如：面對農村聯產承包責任制后的富余農產品的出路問題、城市居民生活“幾難”和知青就業等問題，大力發展、培育了被稱之為“中國市場經濟萌芽和胚胎”的集市貿易和個體經濟，順應了“以市場為導向”的經濟體制改革方向，同時也在實踐中了解、熟悉、學習、提高了對市場機制的把握，成為中國改革開放中最早熟悉市場調節規律的先行者，并錘煉、鍛造了今天這支隊伍。中國的市場經濟改革是史無前例的。同樣。今天、以至未來中國的工商行政管理也只能是以社會經濟科學、發展為目的，在服務于中國改革開放的實踐探索中發展。

　　二、斯的歷史時期，有針對性地解決社會經濟發展的熱點、難點問題。是落實科學發展觀的具體措施

　　工商行政管理在落實科學發展觀的新的歷史征程中，一定要圍繞履行法定監管職能，有針對性地解決社會經濟發展的熱點、難點問題，為政府解憂、為群眾解難，才會在今后的行政管理體制改革中找到自己的恰當位置。政府機構改革中工商行政管理機關職能定位誰說了算?當然是黨和政府領導說了算。但上海交大仰書綱教授認為，實際上最終是市場說了算。縱觀新中國工商行政管理幾起幾落的歷史。凡是國家放開搞活市場，就本能地需要對市場監督管理。特別是改革開放三十年來，在發展社會主義市場經濟的新的歷史時期，政府把全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能作為行政管理體制改革的重點，從我國基本國情和實際情況出發，是把行政管理體制改革放在特定時代的政治、經濟和社會大背景下來整體把握和整體推動的。

　　北京市有位領導說過：不“總攬全局、審時度勢”。寬嚴皆誤。周伯華局長在提出“四個統一”的工商行政管理改革與發展指導思想時，也要求注重解決帶根本性、全局性的重大問題。工商行政管理機關在總結改革開放三十年歷史經驗，落實科學發展觀的新的歷史轉折關頭。從大局出發。立足法定市場監管職能。到底工作重點應放在哪里?筆者認為還是應該立足于解決社會經濟發展中突出的“熱點、難點”問題，“有為才能有位”。這是為工商行政管理在改革開放三十年歷史中的經驗所印證了的真理。

　　(一)面對政府憂慮、百姓難以承受的房價過高、醫療和教育費用飛漲，工商行政管理部門應該充分發揮職能作用強化市場監管

　　近年來，面對房價過高、醫療和教育費用飛漲帶來的三大“民生”問題，工商行政管理機關整頓投資公司、房地產公司，查處醫藥商業賄賂、治理出國留學中介，不能說沒有發揮作用。但是，在落實科學發展觀中。反思一下。與改革開放初期整頓市場物價、清整公司相比，是否力度小了點?當然，時過境遷有些政策法規存在爭議。不那么好用了。有人開玩笑說。歷史上工商局用放大鏡找“投機倒把”，把尋找商業機會的長途販運當成“投機倒把”處理，而今天真正的“投機倒把”明目張膽地在房地產市場上興風作浪。又說沒有“投機倒把”了。僅以人稱新三座大山之一的“住房”問題為例，上世紀九十年代初，北京市就曾出現過以“倒賣公房使用權”為特征的投機風潮，工商局通過查市場主體資格、嚴打交易行為。在有關部門密切配合下，及時地制止了這次投機風潮。世界上沒有哪個真正競爭有序的市場，會聽任操縱市場、過度投機等嚴重擾亂市場經濟秩序的行為存在。當前我國房地產市場。囤積土地、房源，操縱市場價格的開發商有之;發布虛假信息，坐地倒買倒賣二手房產權的不法中介有之：為新開盤的商品房當“房托”，造成房價虛高的黑經紀有之;為國際“熱錢”違規流入，當掮客、開地下黑錢莊炒房的也不在少數……。所有這樁樁件件，哪個不是市場監管失靈的表現?當社會經濟發展障礙、百姓危難之際，需要我們的時候，我們的市場監管職能真正到位了嗎?

　　近年來，北京市工商局克服重重困難，在流通領域商品質量監管職權范圍內，以奧運食品安全為突破口，改革監管方式、創新食品市場監管模式，收到了成效，得到了北京市政府和老百姓的認可，職能得到加強、裝備得到改善、地位隨之也有所提高。因此，履行市場監管職能。迎著困難。發揮“甘當主力、甘當苦力”的奮進精神。有針對性地解決社會經濟發展中的熱點、難點問題。既是落實十七大科學發展觀的具體措施，也是面對工商行政管理恢復三十年，處于新的轉折時期工商行政管理部門重振雄風的重大機遇。

　　(二)面對新一輪新農村建謾、城鄉一體化改革。工商行政管理部門應該象改革開放初期對待農村聯產承包責任制那樣具有大局意識和政治敏感性，有所作為

　　在建設和諧社會、落實科學發展觀中。目前最大的不和諧在于貧富差距擴大、城鄉差距擴大。貧富差距擴大，工商行政管理的著力點應是防止市場過度投機助長的財富向少數市場操縱者聚集;城鄉差距擴大。工商行政管理的著力點應是我國農業經濟組織化程度過低問題。不能設想，在一個分散的、以小農經濟為主體的國度里。能順利建成現代化農業。實現現代市場經濟。因此，不解決以農村聯產承包責任制為基本制度的“三農”問題，我國的現代市場經濟改革就難以為繼。要提高我國農業經濟組織化程度，采取墨西哥式的土地向少數農場主集中，絕大部分失地農民涌向大城市，形成圍繞首都墨西哥城的蔚為壯觀的貧民區，那將是中國社會的災難。

　　改革開放初期，國家工商總局簡報中曾經介紹過北歐的合作社;1998年筆者參加《海峽兩岸農產品批發市場學術交流會》時，順便考察了臺灣支撐現代化批發市場的農產品專業合作社。反思我國五十年代的農業合作化運動。應該承認其方向是正確的。問題出在從初級社向高級社，以至后來的人民公社的冒進式強迫過渡。幾十年后的今天，《合作社法》的頒布，為解決農業組織化程度過低與現代市場經濟無法銜接的矛盾提供了契機。因此，無論是重慶、成都的國家“城鄉統籌”綜合配套改革試驗區，還是普遍開展的新農村建設，工商行政管理部門都應該將支持農村合作組織的健康發展作為落實科學發展觀的著力點來重點突破。并且在此基礎上運用登記、商標、廣告、合同、市場管理等等諸多職能資源。從整體上為解決“三農”問題再展當年發展集貿市場的雄風。為八億農民奔小康服務。為全面推進國家經濟建設作出貢獻。