國家公園可持續旅游發展的戰略選擇

　　摘要: 在國家公園等自然保護地的建立和管理中,游憩或旅游始終是一個重要的話題,也是推動可持續利用的最重要的方式。 國家公園提出堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的自然保護全新理念,將有助于推動旅游從“ 門票經濟” 向全民公益性轉變,一般旅游活動向游憩活動轉變,粗放型旅游活動向可持續生態旅游轉變。 國家公園實現可持續旅游發展,要遵循生態空間的管控要求,體現主體功能區的理念,加快理順國家公園管理體制,完善國家公園資金保障機制,實行特許經營制度,強化旅游活動和服務的管理,構建起設施建設、社區協調、生態補償、訪客管理等一系列保障制度,確保國家公園的游憩功能得到有效發揮。

　　關鍵詞: 國家公園; 旅游; 可持續發展

　　文章編號: 1671-6116(2019) -01-0022-04

　　中圖分類號: TU986. 5文獻標志碼: A

　　《旅游論壇》(雙月刊)創刊于1989年，是由桂林旅游高等?？茖W校主辦的旅游科學綜合性學術刊物，主要面向旅游研究從業人員，本刊是桂林高等?？茖W校主辦的旅游科學綜合性學術期刊。是廣大旅游工作者、旅游科研人員、旅游大專院校師生開展旅游理論研究的論壇，是了解旅游研究動態和最新理論成果的重要窗口。

　　國家公園體制的改革受到廣泛關注,相關學術 立國家公園體制的總體方案。 2017 年 9 月,中央辦討論一直伴隨著中國國家公園體制改革的整個進 公廳、國務院辦公廳印發《 建立國家公園體制總體程。 從十八屆三中全會提出建立國家公園體制以方案》 ,10 月黨的十九大報告中明確提出建立以國來,2014—2017 年我們總共開展了 10 個國家公園 家公園為主體的自然保護地體系,2018 年 3 月十三體制的試點,目的是通過試點總結經驗,提出我國建 屆全國人大一次會議決定重新組建國家林業和草原局,加掛國家公園管理局牌子,對國家公園等自然保護地實行統一管理,這標志著國家公園體制改革進入新階段。

　　一、國家公園體制建設是自然

　　保護體制的重大改革

　　中華人民共和國成立以來,特別是改革開放以來,我國的自然生態系統和自然遺產保護事業快速發展,取得了顯著成績,建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型的保護地。但自然保護地的發展過程中出現了一些問題,一是按照資源要素類型設立,缺乏頂層設計;二是各類保護地缺乏科學完整的技術規范體系,法律法規不健全;三是同一類保護地分屬不同部門管理,同一個保護地多頭管理、碎片化現象嚴重;四是社會公益屬性和中央地方管理職責不夠明確;五是土地及相關資源產權不清晰;六是保護管理效能低下,盲目建設和過度利用現象時有發生,違規采礦開礦、無序開發水電等行為屢禁不止,嚴重威脅我國生態安全。 建立國家公園體制就是堅持問題導向,探討解決上述問題的改革路徑,同時又堅持目標導向,朝著建成統一、規范、高效的中國特色國家公園體制,建立分類科學、保護有力的自然保護地體系而努力。

　　( 一) 國家公園是自然保護的全新理念

　　國家公園由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。 首要功能是自然生態系統完整性、原真性的保護,同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。 國家公園理論提出了 3 大理念,即堅持生態保護第一、堅持國家代表性、堅持全民公益性。國家公園是我國自然保護地體系中最重要的類型,十九大進一步明確了國家公園在自然保護地體系中的主體地位。 把最應該保護的地方保護起來,把壯美的自然景觀和完整的生態系統世代傳承下去。 與一般的自然保護地相比,國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性,面積更大,生態系統更完整,審美價值更高,保護更嚴格,管理層級更高。 與一般的自然保護地相比,國家公園提出全民公益性,堅持全民共享,著眼于提升生態系統服務功能,開展自然環境教育,給子孫后代留下珍貴的自然遺產, 讓我們的后代同樣感受到大自然的原真性。

　　( 二) 國家公園是國家生態安全空間

　　十八屆三中全會提出“ 堅定不移實施主體功能區制度,建立國土空間開發保護制度,嚴格按照主體功能區定位推動發展,建立國家公園體制” 。 建立國家公園體制就是推動建立完善的國土空間開發保護制度,推動主體功能區定位落地實施,推動禁止開發區域能夠真正做到禁止大規模工業化、城鎮化開發建設,還自然以寧靜、和諧、美麗。

　　二是國家公園就是要守護“ 綠水青山” 。 建立國家公園體制并非在已有的保護地體系上疊床架屋,而是以劃分生產、生活、生態空間為基礎,以國家公園為主體去推動保護地體系改革,把屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域,納入全國生態保護紅線區域管控范圍,實行最嚴格的保護。 國家公園是生產、生活、生態空間中的“ 生態” 空間,堅持生態保護第一,不是要在國家公園范圍內再去劃分生產、生活、生態空間。

　　( 三) 國家公園是以自然資源產權為基礎

　　一是國家公園以國有土地為主體,在明確國家公園準入條件時,也特別強調確保全民所有的自然資源資產占主體地位,并強調國家所有,這確定了國家公園必須由國家批準設立并主導管理,這樣才能保證可行性。 按照自然資源統一確權登記辦法,國家公園可作為獨立自然資源登記單元,依法對區域內所有自然生態空間統一進行確權登記。

　　二是國家公園必須由國家批準設立并主導管理,國家公園是中央政府事權,不是一個部門和一個地方就可以隨便設立的。 各地區各部門不得自行設立或批復設立國家公園,主管部門應適時對自行設立的各類國家公園進行清理。

　　三是國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。 其中,部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使,其他的委托省級政府代理行使。 條件成熟時,逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。

　　二、國家公園建制建設促進旅游

　　向可持續轉變

　　世界上很多國家依托國家公園開展游憩活動,發展生態旅游,并取得了顯著成就。 美國國家公園體系被譽為“ 最絕妙的創意”,2017 年接待游客達31 億人次。 美國國家公園在滿足人們游憩體驗的同時,也承載著國家的歷史記憶,成為塑造美國人國家認同的“ 神圣空間” 。

　　一是服務設施建設要受到嚴格的限制。 國家公園旅游不能一味追求游客數量,不能一味追求豪華舒適的接待服務設施,更不能建設賓館、酒店等接待設施,嚴禁以旅游設施的名義開發類似房地產的項目,旅游服務中心、自然教育中心等設施建設不能大而不當,要與周圍的環境相適應。 要強調對生態環境的保護責任,對當地居民的發展責任和對旅游質量的保障責任等。 例如英國發起了“ 綠色旅游業”運動,日本旅游業協會召開多次旨在保護生態的研討會,并發表了“ 游客保護地球宣言” 。 菲律賓通過改變傳統的捕魚方式發展生態旅游,為當地居民提供了替代收入來源, 確保實現對當地居民的發展責任。

　　二是旅游活動范圍要受到嚴格的管控。 更加強調游客規模的小型化,旅游人數嚴格限定在生態環境承載范圍之內,既保證游客的旅游質量,又不對生態環境造成破壞。 許多國家都對進入國家公園生旅游區的游客數量進行嚴格控制,并監測旅游行為對自然生態的影響,利用專業技術對廢棄物做危害最小化處理,節約利用水資源,以加強生態旅游區管理。 澳大利亞旅游部和旅游協會還出臺了一系列有關生態旅游的指導手冊。

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