改革開放以來(lái)薄弱學(xué)校改造與建設(shè)政策梳理

　　摘 要: 改革開放以來(lái)，面對(duì)不同時(shí)期學(xué)校教育發(fā)展的形勢(shì)與需求，薄弱學(xué)校改造政策在不斷調(diào)整中逐漸成熟，并體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征，有力地促進(jìn)了薄弱學(xué)校改造質(zhì)量的提升。以中國(guó)政府網(wǎng)與薄弱學(xué)校有關(guān)的政策為研究對(duì)象，研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來(lái)薄弱學(xué)校改造政策的演變歷程可以分為探索階段( 1978― 1985 年) 、適應(yīng)調(diào)整階段( 1986― 1999 年) 、規(guī)范建設(shè)階段( 2000― 2007 年) 、穩(wěn)步發(fā)展階段( 2008― 2013 年) 、深化階段( 2014 年至今) 。有關(guān)政策也呈現(xiàn)了薄弱學(xué)校改造的重視程度由弱變強(qiáng)、薄弱學(xué)校改造重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村、薄弱學(xué)校改造由注重硬件設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展和薄弱學(xué)校的發(fā)展模式由一元化走向多元化發(fā)展的特點(diǎn)。薄弱學(xué)校改造是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的過(guò)程，改造貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等的薄弱學(xué)校，加強(qiáng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升教育質(zhì)量并非能一蹴而就的事情，還需要各級(jí)政府不懈努力。

　　本文源自河南科技學(xué)院學(xué)報(bào) 2021年 04期 《河南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》是由河南省教育廳主管、河南科技學(xué)院主辦的國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行的學(xué)術(shù)刊物，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一刊號(hào)為CN41-1382/Z，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)刊號(hào)為ISSN1673-6060。主要刊登政治、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)、法律、德育、文學(xué)、藝術(shù)以及理論研究、高等職教、農(nóng)村職教、教育與經(jīng)濟(jì)、職業(yè)指導(dǎo)、比較職教、教育管理、課程研究、教學(xué)研究、實(shí)踐教學(xué)等方面未曾發(fā)表過(guò)的學(xué)術(shù)論文。主要讀者對(duì)象為高校和科研單位的研究人員、職教管理及研究部門、各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校的廣大師生。曾用刊名：中原職業(yè)技術(shù)教育;教學(xué)研究;河南職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)(職業(yè)教育版);河南職技師院學(xué)報(bào)(職業(yè)教育版);高等職業(yè)技術(shù)教育;高等農(nóng)業(yè)專科教育。

　　關(guān)鍵詞: 薄弱學(xué)校; 義務(wù)教育; 基本辦學(xué)條件; 優(yōu)質(zhì)教育資源; 貧困地區(qū)

　　薄弱學(xué)校改造政策是特定時(shí)期國(guó)家以法律形式頒布的有關(guān)提升薄弱學(xué)校質(zhì)量的指導(dǎo)性文件。改革開放以來(lái)，我國(guó)一直致力于薄弱學(xué)校的改造，從提出減少薄弱學(xué)校數(shù)量為前期目標(biāo)，合理調(diào)整學(xué)校布局，到借助優(yōu)勢(shì)學(xué)校資源，以提升教育質(zhì)量為重點(diǎn)，再到以促進(jìn)公平為導(dǎo)向，進(jìn)入全面改薄階段。薄弱學(xué)校改造關(guān)乎我國(guó)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展的走向，本文通過(guò)梳理改革開放以來(lái)薄弱學(xué)校改造政策的演變歷程，分析其內(nèi)在演變特征，以期為我國(guó)薄弱學(xué)校徹底改善提供建議。

　　一、改革開放 40 年薄弱學(xué)校改造的政策演變

　　1986 年 3 月國(guó)家教委頒發(fā)《關(guān)于在普及初中的地方改革初中招生辦法的通知》，首次出現(xiàn)“薄弱學(xué)校”的概念，并強(qiáng)調(diào)要切實(shí)加強(qiáng)薄弱初中建設(shè)[1]，為薄弱學(xué)校界定提供了線索和啟發(fā)。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于“薄弱學(xué)校”的定義都比較模糊，還沒有明確的界定。對(duì)于改革開放 40 年薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的演變階段的劃分，既要考慮薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)發(fā)展的外部大環(huán)境，又要注重薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)演變的內(nèi)在特點(diǎn)。綜合二者，研究將改革開放 40 年薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的演變階段分為探索階段( 1978― 1985 年) 、適應(yīng)調(diào)整階段( 1986― 1999 年) 、規(guī)范建設(shè)階段( 2000― 2007 年) 、穩(wěn)步發(fā)展階段( 2008― 2013 年) 、深化階段( 2014 年至今) 五個(gè)階段。

　　( 一) 以改革開放為肇始: 薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的探索階段( 1978― 1985 年)

　　此階段對(duì)“薄弱學(xué)校”這一概念界定還比較模糊，但與之相關(guān)的說(shuō)法和舉措已經(jīng)出現(xiàn)。1978 年 1 月教育部就發(fā)出了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》的通知，通知指出: “要切實(shí)辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)，以提高中小學(xué)的教育質(zhì)量，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。”[2]雖然這是一個(gè)重點(diǎn)校建設(shè)的通知，但也是對(duì)中小學(xué)改造與建設(shè)的開始，從此拉開了學(xué)?？焖俳ㄔO(shè)的序幕。為了更好落實(shí)這一方案， 1980 年 10 月教育部頒發(fā)的《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》提出: “必須首先集中力量辦好一批條件較好的重點(diǎn)中學(xué)，把約 700 所首批重點(diǎn)中學(xué)辦成全國(guó)、全省、全地區(qū)第一流的、高質(zhì)量的、有特色的、有良好學(xué)風(fēng)的學(xué)校。”[3]《決定》出臺(tái)后，各地通過(guò)改善辦學(xué)條件、調(diào)整充實(shí)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊(duì)伍、整頓校風(fēng)校紀(jì)和校容等措施顯著地改善了學(xué)校面貌。“到 1981 年，全國(guó)共有重點(diǎn)中學(xué) 4 016 所，占當(dāng)時(shí)全部中學(xué)的 3. 8% ; 重點(diǎn)小學(xué)( 不含上海) 5 271 所”[4]。對(duì)重點(diǎn)中小學(xué)的建設(shè)和關(guān)注的同時(shí)，也催生了相對(duì)薄弱學(xué)校的產(chǎn)生，如何對(duì)薄弱學(xué)校改造也開始了起步探索。

　　( 二) 以數(shù)量改善為前提: 薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的適應(yīng)調(diào)整階段( 1986― 1999 年)

　　薄弱學(xué)校問(wèn)題在 20 世紀(jì) 80 年代中后期開始凸顯， 1986 年 3 月國(guó)家教委頒發(fā)的《關(guān)于在普及初中的地方改革初中招生辦法的通知》強(qiáng)調(diào)，“切實(shí)加強(qiáng)初中，特別是要加強(qiáng)薄弱初中的建設(shè)，這是順利進(jìn)行初中招生辦法改革的重要條件”[1]，薄弱學(xué)校問(wèn)題在教育部文件中得以體現(xiàn)。1986 年 4 月頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》指出，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”[5]。雖然在《義務(wù)教育法》中沒有明確提出“薄弱學(xué)校”一詞，但從側(cè)面反映出政府對(duì)合理設(shè)置中小學(xué)的重視，增加學(xué)校數(shù)量，就近入學(xué)，由此“薄弱學(xué)校”改造計(jì)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的部分省份率先施行。1987 年廣東省廣州市教育局開始了為期7 年的“薄弱學(xué)校改造工程”課題研究，徹底改變?nèi)?25 所薄弱初中的整體面貌[6]。1993 年 2 月國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，提出“教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”[7]?！毒V要》強(qiáng)調(diào)教育的重要地位，并重點(diǎn)突出提升辦學(xué)的質(zhì)量。1995 年 6 月國(guó)家教委出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)薄弱普通高級(jí)中學(xué)建設(shè)的十項(xiàng)措施( 試行) 的通知》提出，“由于多種原因，各地都程度不同地存在著一些基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的普通高級(jí)中學(xué)”，“要有計(jì)劃、有步驟、分期分批地幫助薄弱高中改善辦學(xué)條件”[8]。由此，國(guó)家和地方各級(jí)政府開始著重改善薄弱學(xué)校的高中階段教育。北京市在 1996 年制定了《加強(qiáng)基礎(chǔ)薄弱學(xué)校建設(shè)工作管理辦法》提出: “力爭(zhēng)用三至五年時(shí)間使基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件得到明顯改善，教育教學(xué)質(zhì)量有較大提高。”[9]至此，各地開始推動(dòng)基礎(chǔ)薄弱學(xué)校建設(shè)的步伐。1997 年天津市在全市開展“治理薄弱學(xué)校”的調(diào)查研究，把薄弱學(xué)校改造和學(xué)校辦學(xué)體制相掛鉤，縮小校級(jí)差距，提升教育質(zhì)量[10]。同年，江蘇省也實(shí)施了 “改造義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校行動(dòng)計(jì)劃”，調(diào)整學(xué)校布局，改革辦學(xué)體制[11]。1998 年 11 月教育部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)大中城市薄弱學(xué)校建設(shè)，辦好義務(wù)教育階段每一所學(xué)校的若干意見》指出，“近年來(lái)，各地在實(shí)施義務(wù)教育的過(guò)程中，加強(qiáng)了薄弱學(xué)校的建設(shè)，采取了許多有效措施，一批薄弱學(xué)校改變了面貌，加強(qiáng)薄弱學(xué)校的建設(shè)已經(jīng)取得階段性的顯著成效”，“但由于多方面的原因，徹底改變薄弱學(xué)校的面貌，仍需艱苦的努力”[12]?！兑庖姟繁砻鲊?guó)家對(duì)薄弱學(xué)校改造很有信心，并已經(jīng)取得了階段性的成效，這對(duì)如何開展下一步工作提供了經(jīng)驗(yàn)。 1999 年 6 月 13 日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出: “各地要從實(shí)際出發(fā)，改造薄弱學(xué)校，提高義務(wù)教育階段的整體辦學(xué)水平。”[13]《決定》出臺(tái)后，國(guó)家加強(qiáng)扶貧工程建設(shè)，加大對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)的教育對(duì)口支援。教育部從軟件和硬件設(shè)施上為薄弱學(xué)校改造提供政策支持并開展布局調(diào)整，同時(shí)也鼓勵(lì)地方政府加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的投入力度，共同為薄弱學(xué)校改造與建設(shè)出力。

　　這一時(shí)期的改造重點(diǎn)是中學(xué)階段的薄弱學(xué)校改造。各發(fā)達(dá)地區(qū)開始進(jìn)行薄弱學(xué)校改造的初探，成效顯著。

　　( 三) 以優(yōu)質(zhì)資源為依托: 薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的規(guī)范建設(shè)階段( 2000― 2007 年)

　　這一階段是薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的規(guī)范階段，為了推進(jìn)薄弱學(xué)校改造，政府不斷出臺(tái)優(yōu)惠政策，并開始大幅度向中西部地區(qū)和民族聚居區(qū)傾斜，從學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)和軟件設(shè)施建設(shè)兩方面加強(qiáng)薄弱學(xué)校改造的力度，提升薄弱學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。教育部成立了專項(xiàng)督導(dǎo)組督導(dǎo)檢查情況，全面啟動(dòng)的中小學(xué)“校校通”工程使得薄弱學(xué)校改造形成了一個(gè)聯(lián)系緊密的網(wǎng)絡(luò)，建立發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)、重點(diǎn)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間“手拉手”扶持制度，以先進(jìn)地區(qū)的教育帶動(dòng)落后地區(qū)的教育，薄弱學(xué)校改造制度走向了規(guī)范化階段，逐漸形成了政策體系。

　　2000 年教育部頒發(fā)的《關(guān)于在中小學(xué)普及信息技術(shù)教育的通知》提出: “要按照教育部提出的目標(biāo)要求，因地制宜地制訂本地區(qū)本校信息技術(shù)教育設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)中小學(xué)‘校校通'的建設(shè)規(guī)劃，設(shè)備的配備要與未來(lái)技術(shù)的發(fā)展相銜接，建設(shè)規(guī)劃要與小城鎮(zhèn)的建設(shè)、學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和薄弱學(xué)校改造相結(jié)合，并充分發(fā)揮現(xiàn)有信息技術(shù)教育設(shè)備的作用。”[14]《通知》頒布后以信息化帶動(dòng)教育的現(xiàn)代化，通過(guò)“校校通”工程改進(jìn)薄弱學(xué)校的設(shè)備配置。2001 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出: “薄弱學(xué)校、國(guó)有企業(yè)所屬中小學(xué)和政府新建的學(xué)校等，在保證國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下，可以進(jìn)行按民辦學(xué)校機(jī)制運(yùn)行的改革試驗(yàn)。”[15]《決定》出臺(tái)后，以公辦學(xué)校體制改革帶動(dòng)薄弱學(xué)校改造是這個(gè)時(shí)期的一個(gè)特點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)行政監(jiān)督，推動(dòng)地方政府和教育行政部門各盡其責(zé)共同加快建設(shè)薄弱學(xué)校，《決定》還強(qiáng)調(diào)了要繼續(xù)推行“校校通”工程，重點(diǎn)支持中西部貧困地區(qū)的信息技術(shù)教育。2005 年，教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》指出: “各縣( 市、區(qū)) 對(duì)本地辦學(xué)條件低于基本要求的薄弱學(xué)校，要制定限期改造計(jì)劃，集中力量加快薄弱學(xué)校改造進(jìn)程，盡快使轄區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校逐年減少。要充分發(fā)揮具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校的輻射、帶動(dòng)作用，采取與薄弱學(xué)校整合、重組、教育資源共享等方式，促進(jìn)薄弱學(xué)校的改造。”[16]此《意見》通過(guò)撤點(diǎn)并校、加大經(jīng)費(fèi)投入等多項(xiàng)措施整合資源向薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校傾斜。在 2006 年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的第四十五條提出: “地方各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列。縣級(jí)人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜外，應(yīng)當(dāng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。”[17]新修訂的《義務(wù)教育法》強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要合理安排經(jīng)費(fèi)支出，在改造薄弱學(xué)校的同時(shí)要保障義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2007 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《教育部國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào): “進(jìn)一步加大薄弱學(xué)校改造力度，努力辦好每一所學(xué)校，使各學(xué)校辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)、投 入 和 校 長(zhǎng)、教師的配備及其待遇 大致均衡。”[18]《綱要》繼續(xù)提出要加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村的政策傾斜，合理配置公共教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

　　此階段國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)法令，要求地方政府和教育行政部門各盡其責(zé)共同加快薄弱學(xué)校建設(shè)，各級(jí)政府督導(dǎo)負(fù)責(zé)，依托優(yōu)勢(shì)資源，加強(qiáng)對(duì)口支援，落實(shí)薄弱學(xué)校改造政策。

　　( 四) 以質(zhì)量提升為重點(diǎn): 薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的穩(wěn)步發(fā)展階段( 2008― 2013 年)

　　這一階段是薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的穩(wěn)步發(fā)展階段，國(guó)家和地方政府采取綜合措施、增強(qiáng)政策合力，加大改造力度，縮小薄弱學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的差距，并努力形成自己的特色。這一階段各地的薄弱學(xué)校改造都得到了質(zhì)的提升，在信息化和科技化的帶動(dòng)下，各地區(qū)薄弱學(xué)校的建設(shè)都取得了顯著成效，國(guó)家財(cái)政部也加大了對(duì)中西部地區(qū)、偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的傾斜力度，提供專項(xiàng)建設(shè)資金，使得薄弱學(xué)校改造在這一階段得到了穩(wěn)步發(fā)展。

　　此期我國(guó)出臺(tái)一系列政策，旨在縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校的發(fā)展差距，以提升質(zhì)量為重點(diǎn)。2008 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》指出: “要進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，逐步解決班額過(guò)大問(wèn)題，加大城市義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造力度，縮小校際間差距。”[19]《通知》的出臺(tái)，是為了進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)義務(wù)教育的保障責(zé)任，加快推進(jìn)各地薄弱學(xué)校改造力度。《2009 年教育部工作要點(diǎn)》也強(qiáng)調(diào): “均衡配置公共義務(wù)教育資源，加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，努力辦好每一所學(xué)校; 均衡配置教師資源，逐步推進(jìn)校長(zhǎng)和教師定期交流。”[20]教育部更加注重義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2010 年教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出: “要制定具體措施和辦法盡快提高農(nóng)村和薄弱學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。要探索建立學(xué)校教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度、教育質(zhì)量目標(biāo)管理制度和提高教育質(zhì)量的保障機(jī)制。”[21]《意見》頒布后，國(guó)家將薄弱學(xué)校改造的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了農(nóng)村和少數(shù)民族等偏遠(yuǎn)地區(qū)，更加注重教育資源的合理均衡配置。2012 年財(cái)政部、教育部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃的通知》提出: “薄弱學(xué)校改造計(jì)劃資金實(shí)行‘誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)'的責(zé)任追究機(jī)制，確保資金使用安全有效。”[22]《通知》的出臺(tái)，促使薄弱學(xué)校改造計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)信息的公開透明，并通過(guò)建立督導(dǎo)責(zé)任制度落實(shí)改造政策。同年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，文件也提出，“深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，著力提升農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校辦學(xué)水平，全面提高義務(wù)教育質(zhì)量，努力實(shí)現(xiàn)所有適齡兒童少年‘上好學(xué)'”， “繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程，積極推進(jìn)節(jié)約型校園建設(shè)”[23]?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要意義，推動(dòng)薄弱學(xué)校改造向質(zhì)的提升方面發(fā)展。2013 年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》強(qiáng)調(diào)，“覆蓋貧困地區(qū)，聚焦薄弱學(xué)校。從困難地方做起，從薄弱環(huán)節(jié)入手，主要面向農(nóng)村，立足改善薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，不得將教育資金資源向少數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中”，“中央通過(guò)完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、適當(dāng)調(diào)整薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、繼續(xù)實(shí)施初中改造工程等措施，加大項(xiàng)目統(tǒng)籌與經(jīng)費(fèi)投入力度，按照‘總量控制、突出重點(diǎn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、包干使用'的原則，對(duì)中西部貧困地區(qū)和東部部分困難地區(qū)改善薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件予以傾斜支持”[24]?！兑庖姟敷w現(xiàn)出自國(guó)家提出薄弱學(xué)校計(jì)劃之后，取得了成效，但依舊不能松懈，主要面向農(nóng)村地區(qū)，加大政策傾斜力度。

　　這一階段我國(guó)的政策旨在縮小不同地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，以質(zhì)量提升為重點(diǎn); 由注重硬件設(shè)施向注重軟硬件設(shè)施相結(jié)合，深入改進(jìn)薄弱學(xué)校。

　　( 五) 以促進(jìn)公平為導(dǎo)向: 薄弱學(xué)校改造政策法規(guī)的深化階段( 2014 年至今)

　　2014 年以后，薄弱學(xué)校改造基本進(jìn)入了全面改薄階段。此期我國(guó)出臺(tái)了一系列政策，目標(biāo)是縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校的發(fā)展差距，促進(jìn)教育公平。2014 年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于制定《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件實(shí)施方案的通知》提出，“只有根據(jù)實(shí)際制定出科學(xué)可行的‘全面改薄'實(shí)施方案，才能使‘全面改薄'有案可查，有章可循，才能做好各項(xiàng)工作的總體部署和合理安排，才能實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用，真正做到可操作、可落實(shí)、可檢查”[25]。 “針對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的缺口，‘缺什么補(bǔ)什么'，實(shí)事求是地提出‘全面改薄'的總體和年度工作目標(biāo)，?；?，補(bǔ)短板，改善基本辦學(xué)條件，保證辦學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，縮小校際差距，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”[25]。《通知》的出臺(tái)體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)“全面改薄” 的高度重視，由此拉開了“全面改薄”的序幕，也是切實(shí)落實(shí)教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》的保障，由此制定具體的實(shí)施方案，推進(jìn)改薄的進(jìn)展。2016 年 5 月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出: “兜住底線。堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，著力從中西部最困難的地方和最薄弱的環(huán)節(jié)做起，把提升最貧困地區(qū)教育供給能力、提高最困難人群受教育水平作為優(yōu)先任務(wù)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障每個(gè)孩子受教育的權(quán)利。”[26] 此《意見》是根據(jù)國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要，深入實(shí)施西部大開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略，積極服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，全面提升中西部教育發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。同年 7 月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》提出: “科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件。”[27]此《意見》體現(xiàn)出國(guó)家改薄工作的不斷深化，在國(guó)家政策的指導(dǎo)下，逐步達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)目標(biāo)。2017 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十 三 五”規(guī) 劃 的 通知》提出: “統(tǒng)籌利用好、布局好各類教育資源，突出保基本、補(bǔ)短 板、促 公 平，公 共 教 育 資 源 配 置 向 薄 弱 地區(qū)、薄弱學(xué)校、薄弱環(huán)節(jié)和困難人群傾斜，推動(dòng)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高基本公共教育服務(wù)的覆蓋面和質(zhì)量水平。”[28]《通知》強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性，注重均衡配置教育資源。2018 年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃( 2018 ― 2022 年) 》，該《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)推進(jìn)義務(wù)教育公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件”，“推動(dòng)優(yōu)質(zhì)學(xué)校輻射農(nóng)村薄弱學(xué)校常態(tài)化，加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師交流輪崗”[29]。《規(guī)劃》開始強(qiáng)調(diào)對(duì)教師質(zhì)量需要提升，通過(guò)城鄉(xiāng)教師的交流輪崗，交換經(jīng)驗(yàn)，提升教學(xué)質(zhì)量。同年 12 月國(guó)家新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第四十五條強(qiáng)調(diào): “地方各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列?？h級(jí)人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜外，應(yīng)當(dāng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。”[30]《義務(wù)教育法》也強(qiáng)調(diào)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校的輻射力度，加強(qiáng)對(duì)師資的培訓(xùn)。2018 年在中共中央國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出: “全面推進(jìn)貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造工作，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)，確保所有義務(wù)教育學(xué)校達(dá)到基本辦學(xué)條件。實(shí)施好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。在貧困地區(qū)優(yōu)先實(shí)施教育信息化 2. 0 行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教學(xué)環(huán)境建設(shè)，共享優(yōu)質(zhì)教育資源。”[31]《指導(dǎo)意見》從扶貧角度要求全面推進(jìn)貧困地區(qū)的薄弱學(xué)校改造，由每個(gè)學(xué)校上升到國(guó)家政府層面。

　　這一系列文件的出臺(tái)，旨在加快薄弱學(xué)校建設(shè)，更加重視農(nóng)村、少數(shù)民族等偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距，從而促進(jìn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。在薄弱學(xué)校改造過(guò)程中，國(guó)家和各地方政府重視對(duì)教師工資的分配，考慮每位教師的待遇及生活問(wèn)題，增強(qiáng)教師的責(zé)任感，鞏固落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資制度。這一階段，在國(guó)家政策的引領(lǐng)下，各地根據(jù)政府政策法規(guī)開啟了全面改薄的進(jìn)程，使得部分薄弱學(xué)校在辦學(xué)的硬件和軟件設(shè)施上都得到了提升，進(jìn)一步向教育公平邁進(jìn)。

　　二、薄弱學(xué)校改造政策演變的特征分析

　　我國(guó)薄弱學(xué)校的改革與發(fā)展，在不同的歷史發(fā)展階段有著不同的特點(diǎn)和動(dòng)因。不同時(shí)期的政策和制度，大致呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

　　( 一) 薄弱學(xué)校改造的重視程度由弱變強(qiáng)

　　改革開放后，城市和鄉(xiāng)村都出現(xiàn)了與“重點(diǎn)學(xué)校” 相對(duì)應(yīng)的“薄弱學(xué)校”，薄弱學(xué)校的出現(xiàn)與民眾渴望上好學(xué)的愿望相違背，為了發(fā)展和建設(shè)人才，縮小城鄉(xiāng)、校際差距，“薄弱學(xué)校”開始引起了社會(huì)各界的重視和關(guān)注，政府的主體責(zé)任逐漸確立。正如 1999 年 6 月 13 日教育部頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》將“薄弱學(xué)校”改造這一項(xiàng)目納入素質(zhì)教育，強(qiáng)調(diào)要深化教育改革，并成立專項(xiàng)督導(dǎo)組和評(píng)委會(huì)針對(duì)各地區(qū)的薄弱學(xué)校進(jìn)行評(píng)估、審議，從中央政府到地方政府都一以貫之，發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，使得各地加以重視[13]。自“薄弱學(xué)校”這一概念提出之后，國(guó)家圍繞“薄弱學(xué)校”出臺(tái)各種政策，國(guó)內(nèi)各專家學(xué)者也對(duì)“薄弱學(xué)校”進(jìn)行了大量的研究，使“薄弱學(xué)校”成為大家關(guān)注的重點(diǎn)。

　　( 二) 薄弱學(xué)校改造重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村

　　在 20 世紀(jì) 90 年代末，隨著我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地區(qū)的教育水平差異顯著，由此產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題對(duì)義務(wù)教育的均衡發(fā)展產(chǎn)生了阻礙。進(jìn)入 21 世紀(jì)后，教育資源開始向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，各級(jí)政府在國(guó)家教育政策的指引下，使每一所學(xué)校達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的水準(zhǔn)，加大對(duì)薄弱學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入和政策傾斜，薄弱學(xué)校的改造重心向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。正如 2007 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《教育部國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》的通知中強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)行對(duì)口扶貧，充分發(fā)揮公立學(xué)校的優(yōu)勢(shì)，將公立學(xué)校的體制優(yōu)勢(shì)與薄弱學(xué)校相結(jié)合，以優(yōu)質(zhì)資源為依托，大幅度向中西部地區(qū)和民族聚居區(qū)傾斜，并實(shí)施“校校通”“村村通”工程，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源的輻射和帶動(dòng)作用，在優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間架構(gòu)了橋梁，在相互交流和幫扶中不斷改進(jìn)，政策中強(qiáng)調(diào)合理配置資源，農(nóng)村各學(xué)校要因地制宜，不同的學(xué)校有不同的幫扶方案，各級(jí)政府督導(dǎo)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)口支援，落實(shí)薄弱學(xué)校改造政策[18]。這一時(shí)期的政策由之前的國(guó)家統(tǒng)一管理模式，將權(quán)力下放到各級(jí)行政管理部門，簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，共同努力，從而使得管理模式更加合理化、規(guī)范化。將之前在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題在農(nóng)村“改薄”過(guò)程中加以避免，以求縮小差距，學(xué)校改造重心的轉(zhuǎn)移為偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生接受良好的教育提供了保障。通過(guò)鄉(xiāng)土文化的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，從已有的優(yōu)質(zhì)學(xué)校中汲取經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)薄弱學(xué)校自主發(fā)展的潛力。

　　( 三) 薄弱學(xué)校改造由注重硬件設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展

　　隨著一系列改造活動(dòng)，部分薄弱學(xué)校建設(shè)取得了成效，硬件設(shè)施日益完善，辦學(xué)的規(guī)模也逐步擴(kuò)大。但是教育理念和觀念滯后、課堂模式偏舊、教學(xué)效率較低等問(wèn)題成為薄弱學(xué)校改造中急待解決的難題。加強(qiáng)薄弱學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)成為這一時(shí)期追求的目標(biāo)，在薄弱學(xué)校改造過(guò)程中，文化的薄弱是薄弱學(xué)校的根本問(wèn)題所在，所以在改造過(guò)程中要因地制宜，發(fā)掘?qū)W校特色，構(gòu)筑具有個(gè)性化的文化，不僅要關(guān)注顯性的文化，也要關(guān)心隱性文化建設(shè)，潛移默化地影響學(xué)生的全面發(fā)展。要提高教學(xué)的效率，建設(shè)高效課堂成了薄弱學(xué)校追求的目標(biāo)，由內(nèi)而外地推動(dòng)薄弱學(xué)校的改造，使得薄弱學(xué)校改造向內(nèi)涵式深入發(fā)展。正如 2010 年教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中所提到的，在對(duì)薄弱學(xué)校進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的內(nèi)涵式建設(shè)，加強(qiáng)校園文化、校園精神對(duì)學(xué)生潛移默化的作用[21]。“‘薄弱學(xué)校'的出現(xiàn)是我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不平衡、不充分的產(chǎn)物，這決定了我國(guó)的‘改薄'工作需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間”[4]。只有進(jìn)行城鄉(xiāng)改革，加強(qiáng)外部“硬件”投入和優(yōu)質(zhì)“軟件”資源的內(nèi)生發(fā)展，才能真正擺脫薄弱的境地[4]。促進(jìn)薄弱學(xué)校的改進(jìn)應(yīng)從“內(nèi)在”到“內(nèi)為”，推動(dòng)薄弱學(xué)校的全面脫貧，實(shí)現(xiàn)薄弱學(xué)校的更好發(fā)展。

　　( 四) 薄弱學(xué)校的發(fā)展模式由一元化走向多元化發(fā)展

　　各地區(qū)在薄弱學(xué)校的實(shí)踐探索過(guò)程中，因地制宜，形成了一些具有影響力的模式。上海市以“淞滬模式” 為典型，采用“集團(tuán)化辦學(xué)”的方式，合理配置和共享優(yōu)質(zhì)資源，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。北京市形成的“北京模式”是立足北京的地理位置優(yōu)勢(shì)、整體規(guī)劃和發(fā)展，借助政府政策的主導(dǎo)作用改造薄弱學(xué)校，通過(guò)以名校辦分校形式擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，促進(jìn)薄弱學(xué)校從小學(xué)、初中到高中的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。湖北省形成的“湖北模式” 是在政府主導(dǎo)下，通過(guò)提升農(nóng)村的師資隊(duì)伍建設(shè)，從軟件設(shè)施方面改造薄弱學(xué)校，主要解決農(nóng)村師資力量不足、教學(xué)水平較低的問(wèn)題，從而提升教學(xué)質(zhì)量，改造薄弱學(xué)校。浙江省形成的“浙江模式”是利用雄厚的民間資本，通過(guò)“一校兩區(qū)”“中心校戰(zhàn)略”治理薄弱學(xué)校，從而達(dá)到優(yōu)質(zhì)資源共享和優(yōu)質(zhì)教育的普及化。這是我國(guó)現(xiàn)階段薄弱學(xué)校改造過(guò)程中形成的一些發(fā)展較完善的模式，因此這一時(shí)期的政策已經(jīng)呈現(xiàn)個(gè)性化的特點(diǎn)。在 2018 年國(guó)家新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中強(qiáng)調(diào)各地都應(yīng)借助國(guó)家政策的福利和地區(qū)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)各地薄弱學(xué)校改造的進(jìn)程[30]。在既能保持本地區(qū)文化特色，又可以增強(qiáng)自身實(shí)力的情況下，借鑒各地區(qū)的優(yōu)秀發(fā)展模式，提高薄弱學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，發(fā)揮獨(dú)特的社會(huì)文化影響，實(shí)現(xiàn)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　薄弱學(xué)校改造是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的過(guò)程，改造貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等的薄弱學(xué)校，加強(qiáng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升教育質(zhì)量并非一蹴而就的事情。薄弱學(xué)校改造的相關(guān)政策是薄弱學(xué)校改革發(fā)展的方向和保障。改革開放以來(lái)，在相關(guān)政策的指導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)下，在各級(jí)政府的實(shí)施下，薄弱學(xué)校無(wú)論在硬件設(shè)施還是在軟件設(shè)施上都得到了很大的提升。黨和國(guó)家對(duì)薄弱學(xué)校改造的重視也達(dá)到了一個(gè)新的歷史高度?？傊诋?dāng)前的改革過(guò)程中，社會(huì)各界在薄弱學(xué)校的實(shí)踐探索和理論研究方面都取得了一定的成果，但距促進(jìn)義務(wù)教育的公平發(fā)展仍有一定的差距，需要我們不斷進(jìn)行總結(jié)、反思和完善。