國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略:普及、公平與高質(zhì)量

　　摘要：近年來，世界主要國家與地區(qū)注重通過制定和實(shí)施學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略保障并促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的積極健康發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：促進(jìn)學(xué)前教育的全面普及是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向;推進(jìn)學(xué)前教育公平是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的價值追求;促進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo);以政府為主導(dǎo)是實(shí)施國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則;以公共財(cái)政為支撐是實(shí)施國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障。這些經(jīng)驗(yàn)對于我國制定中長期學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的啟示與借鑒價值。

　　關(guān)鍵詞：學(xué)前教育;普及;公平;政府主導(dǎo);公共財(cái)政投入;

　　《重慶高教研究》是經(jīng)國家新聞出版總署批準(zhǔn)(新出審字[2012]1007號)，重慶市教育委員會主管，由重慶市高等教育學(xué)會和重慶文理學(xué)院聯(lián)合主辦的國內(nèi)外公開發(fā)行的教育類學(xué)術(shù)刊物。國際標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)出版物號為ISSN1673-8012，新編國內(nèi)統(tǒng)一連續(xù)出版物號為CN50-1028/G4。

　　近年來，國際社會對學(xué)前教育的國家發(fā)展戰(zhàn)略意義與價值的認(rèn)識日益深化，并將大力發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)作為促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)對教育事業(yè)發(fā)展中困境與問題的重要手段。然而學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，如學(xué)前教育資源供給總量不足、學(xué)前教育不公平問題突出、學(xué)前教育質(zhì)量有待提高等。為更好地應(yīng)對這些問題與挑戰(zhàn)，世界主要國家和地區(qū)在綜合考慮本國或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、人口和教育等發(fā)展現(xiàn)狀與需求的基礎(chǔ)上，先后制定并出臺了專門性的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略，或?qū)W(xué)前教育事業(yè)發(fā)展納入國家教育發(fā)展戰(zhàn)略中，對學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向、目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的方針、途徑、政策和策略等進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌與規(guī)劃，以保障并促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的積極健康發(fā)展。

　　通過對這些學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略與重要政策，以及國際性組織(如聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟(jì)合作組織等)公布的世界教育和學(xué)前教育發(fā)展報告等進(jìn)行研究與分析，可以看出，當(dāng)今國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略主要呈現(xiàn)“普及、公平和高質(zhì)量”的特點(diǎn)與趨勢，且世界主要國家和地區(qū)在實(shí)施學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略時注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用并以公共財(cái)政為重要支撐。這些經(jīng)驗(yàn)對我國制定中長期學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的啟示意義與借鑒價值。

　　一、促進(jìn)學(xué)前教育的全面普及是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向

　　學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)、終身教育的開端，是國家教育體系中不可或缺的重要一環(huán)。普及學(xué)前教育對于個體的身心健康發(fā)展，對于基礎(chǔ)教育階段的順利完成、質(zhì)量提高和整體國民素質(zhì)的提升，對于家庭生活的和諧幸福，對于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至對于一國或地區(qū)綜合實(shí)力與國際競爭力的提高，均具有極其重要的戰(zhàn)略意義與價值?；诖?，世界主要國家和地區(qū)紛紛將提高入園率、全面普及學(xué)前教育作為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向，致力于擴(kuò)大學(xué)前教育的覆蓋面，為有需要的兒童供給學(xué)前教育服務(wù)。

　　1.明確規(guī)定以全面普及作為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向

　　考察世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策可見，無論是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，還是發(fā)展中國家，皆旗幟鮮明地提出以全面普及作為學(xué)前教育改革和發(fā)展的基本方向，這使得推進(jìn)學(xué)前教育全面普及成為國際性趨勢。以O(shè)ECD組織為例，為3~4歲起的兒童提供普及教育一直是美國、日本、英國、法國、澳大利亞、新西蘭等成員國發(fā)展學(xué)前教育的核心追求。譬如美國，在《2000年教育戰(zhàn)略》開篇即規(guī)定：“應(yīng)保證所有兒童都能接受高質(zhì)量的適合個體發(fā)展需要的學(xué)前教育”，明確將全面普及學(xué)前教育作為教育改革目標(biāo)之首;又如日本先后制訂了三個《幼稚園教育振興計(jì)劃》，而“要有計(jì)劃地發(fā)展幼稚園，以促進(jìn)幼稚園教育的普及與充實(shí)”是其始終不變的戰(zhàn)略訴求。中國臺灣地區(qū)在《教育改革行動方案》中提出“普及幼稚教育”，同樣將普及作為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家日益認(rèn)識到普及學(xué)前教育的重要性，亦將促進(jìn)普及提上日程。如印度在《國家兒童行動計(jì)劃》中規(guī)定“普及學(xué)前教育，使所有兒童獲得高質(zhì)量教育”是兒童教育領(lǐng)域所必須達(dá)成的重要目標(biāo)之一;九個人口大國除尼日利亞外，其余八國均將提高普及率作為學(xué)前兒童保育與教育事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，墨西哥更是將2010年學(xué)前教育普及目標(biāo)定為100%。綜上，世界主要國家和地區(qū)根據(jù)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展需求將全面普及作為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向，甚至提出了具體的普及目標(biāo)，這為未來學(xué)前教育的改革和發(fā)展指明了前進(jìn)道路。

　　2.以法律政策為保障，以公辦機(jī)構(gòu)為主體，以免費(fèi)、減費(fèi)或補(bǔ)助為主要路徑實(shí)施普及戰(zhàn)略

　　在確定全面普及為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向以后，各國(地區(qū))采取多種戰(zhàn)略措施以保障普及目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。首先，積極推進(jìn)學(xué)前教育法律和政策建設(shè)，為普及提供根本保障。美國、英國、法國、巴西、墨西哥、瑞典、匈牙利、中國臺灣地區(qū)和澳門特區(qū)等或制定了專門的學(xué)前教育法，或在相關(guān)法律中對學(xué)前教育普及作出較有針對性和較為細(xì)致的規(guī)定，并因應(yīng)普及的需要，及時出臺各種學(xué)前教育政策，不僅為普及提供了高位階、強(qiáng)制性與權(quán)威性的基本規(guī)范，也有效解決了普及中遇到的現(xiàn)實(shí)問題。其次，深化辦園體制改革，逐漸建立起以公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為主體的普及模式。例如OECD組織有一半以上國家的公立機(jī)構(gòu)數(shù)比例達(dá)50%以上，有五分之一左右的國家高達(dá)80%以上，其中盧森堡、法國、匈牙利等國甚至逼近100%。墨西哥、俄羅斯、古巴、巴西、朝鮮等國同樣以公立機(jī)構(gòu)為主體供給學(xué)前教育，前三個國家的公立機(jī)構(gòu)比例均高于90%。統(tǒng)計(jì)顯示，北美、拉美/加勒比海、歐洲80%以上的國家其公立機(jī)構(gòu)在園兒童比例超過50%，甚至更高，[1]這表明國際社會主要是依托公立機(jī)構(gòu)來推進(jìn)學(xué)前教育普及的。再次，以免費(fèi)、減費(fèi)或補(bǔ)助為主要路徑實(shí)施普及戰(zhàn)略。為促進(jìn)學(xué)前教育的全面普及，瑞典、比利時、法國、英國、荷蘭、新西蘭、中國澳門特區(qū)等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)以及墨西哥、巴西、古巴等發(fā)展中人口大國將學(xué)前教育納入免費(fèi)教育范疇;與此同時，丹麥、荷蘭、挪威、葡萄牙、英國、美國、日本等國則對符合條件的兒童進(jìn)入收費(fèi)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)實(shí)施學(xué)費(fèi)減免政策;美國、日本、加拿大、新西蘭、中國港澳臺地區(qū)等還對兒童或其家庭提供多種形式的財(cái)政資助，例如現(xiàn)金補(bǔ)助、稅費(fèi)返還和教育券等，支持適齡兒童選擇較正規(guī)或質(zhì)量較好的托幼教育。上述戰(zhàn)略舉措有力地保障了全體幼兒平等接受學(xué)前教育的權(quán)利，極大地促進(jìn)了學(xué)前教育的普及。

　　二、推進(jìn)學(xué)前教育公平是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的價值追求

　　學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的起始階段，學(xué)前教育公平是教育起點(diǎn)的公平，公平而高質(zhì)量的學(xué)前教育能夠有效地打破貧困的代際循環(huán)，促進(jìn)社會公平與穩(wěn)定。因此，世界上越來越多的國家和地區(qū)高度重視作為起點(diǎn)公平的學(xué)前教育公平，特別關(guān)注因城鄉(xiāng)與地域差異、經(jīng)濟(jì)條件落后、少數(shù)種族或民族，以及殘疾等所造成的各類弱勢幼兒群體的學(xué)前教育機(jī)會與公平問題。與此同時，全民教育運(yùn)動在普及學(xué)前教育時，也明確將工作重點(diǎn)放在保障最困難兒童的學(xué)前教育機(jī)會和質(zhì)量上?？梢哉f，保障弱勢群體兒童平等接受學(xué)前教育的權(quán)利、促進(jìn)學(xué)前教育公平是當(dāng)今世界學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的價值追求。

　　1.明確要求保障弱勢兒童享有平等的學(xué)前教育權(quán)利

　　許多國家和地區(qū)重視在學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略中對弱勢群體兒童的平等受教育權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定。首先，傳統(tǒng)的歐美福利國家希望通過促進(jìn)弱勢群體幼兒平等接受學(xué)前教育而減少兒童貧困，打破代際循環(huán)，維護(hù)并促進(jìn)社會的和諧和穩(wěn)定。美國將“保障每個美國兒童都能夠獲得學(xué)前教育”作為全美教育目標(biāo)之首[2]。法國明確規(guī)定弱勢幼兒群體具有優(yōu)先受教育權(quán)利，即“優(yōu)先照顧那些處于不利文化、社會地位的兒童，他們的教育可自2歲起開始”。英國更是在其學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略中提出要“幫助弱勢群體家庭的2歲兒童接受每周15小時的免費(fèi)學(xué)前教育”[3]。其次，一些發(fā)展中國家的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略中也對學(xué)前兒童受教育權(quán)平等原則作出了明確規(guī)定，反映出發(fā)展中國家在普及學(xué)前教育的過程中將弱勢群體幼兒作為關(guān)注重點(diǎn)，將促進(jìn)學(xué)前教育公平均衡發(fā)展作為普及學(xué)前教育的重要手段。如巴西《憲法》和《教育指導(dǎo)方針和基礎(chǔ)法》均對學(xué)前教育的基本原則做出規(guī)定“入學(xué)與受教育機(jī)會人人平等”。印度的《第十一個五年教育發(fā)展規(guī)劃》更是明確提出學(xué)前教育“全納性增長”的發(fā)展理念，即“推進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展，縮小區(qū)域、群體和性別間的差距”。可見，保障兒童平等的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)已成為世界學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的核心目標(biāo)與價值追求。

　　2.堅(jiān)持優(yōu)先原則，多途徑扶助弱勢兒童以促進(jìn)學(xué)前教育公平與均衡發(fā)展

　　在推進(jìn)學(xué)前教育公平價值追求的引導(dǎo)下，許多國家和地區(qū)堅(jiān)持優(yōu)先原則，對弱勢兒童進(jìn)行傾斜性的扶助，主要表現(xiàn)為以下四個方面。第一，將財(cái)政優(yōu)先投向弱勢兒童群體，不斷加大投入力度，從而為發(fā)展弱勢兒童學(xué)前教育奠定了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。代表性的國家和地區(qū)有美國、英國、印度和中國臺灣地區(qū)等。第二，興辦公立機(jī)構(gòu)并優(yōu)先向弱勢兒童開放。鑒于公立機(jī)構(gòu)在保障弱勢兒童受教育機(jī)會方面具有突出的作用，韓國、印度和中國臺灣地區(qū)等在弱勢地區(qū)普設(shè)公立園，確保有需要的弱勢兒童獲得學(xué)前教育。不僅如此，約旦和中國臺灣地區(qū)等還實(shí)行弱勢兒童優(yōu)先入讀公立園制度，公立園弱勢扶助性質(zhì)更加凸顯。第三，優(yōu)先為弱勢兒童提供免費(fèi)、減費(fèi)和有資助的學(xué)前教育。在推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育的進(jìn)程中，弱勢兒童通常享有優(yōu)先權(quán)，譬如韓國弱勢兒童可優(yōu)先獲得免費(fèi)一年教育;中國臺灣地區(qū)規(guī)定符合條件的低收入和中低收入家庭子女等可優(yōu)先免費(fèi)進(jìn)入公立園。與社會強(qiáng)勢兒童相比，弱勢兒童進(jìn)入收費(fèi)機(jī)構(gòu)還可優(yōu)先獲得減、免學(xué)費(fèi)待遇，享有額外或更高金額的學(xué)前教育財(cái)政資助。第四，依托國家或地區(qū)專項(xiàng)行動計(jì)劃優(yōu)先發(fā)展弱勢兒童學(xué)前教育，譬如美國的佩里計(jì)劃與開端計(jì)劃、英國的確保開端計(jì)劃、印度的兒童發(fā)展綜合服務(wù)計(jì)劃和中國臺灣地區(qū)的扶持5歲弱勢幼兒及早教育計(jì)劃等均屬于以弱勢兒童為主要受益人群的扶助計(jì)劃。傾斜性學(xué)前教育弱勢扶助措施的實(shí)施，在很大程度上保障了弱勢群體幼兒的平等受教育權(quán)利，有效地推動了學(xué)前教育的公平均衡發(fā)展。

　　三、促進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)

　　如果說普及學(xué)前教育和扶助弱勢群體是為了給全體幼兒提供公平的學(xué)前教育機(jī)會，那么提高學(xué)前教育質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展則能夠保障學(xué)前兒童接受具有公平質(zhì)量的學(xué)前教育，確保學(xué)前教育的重要戰(zhàn)略價值得以最終實(shí)現(xiàn)。因此，世界主要國家和地區(qū)注重將學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展作為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，并通過加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、督導(dǎo)評估等多種方式予以保障。

　　1.在學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略與政策中重視對學(xué)前教育質(zhì)量進(jìn)行規(guī)定

　　促進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展這一重要目標(biāo)在許多國家和地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略或政策中得到了充分體現(xiàn)。如德國在《日托擴(kuò)展法》、《兒童及青少年福利法》等學(xué)前教育法律中規(guī)定“保證并提高學(xué)前教育質(zhì)量是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)”，以剛性的形式對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量和教育主管部門的督導(dǎo)職責(zé)等進(jìn)行了規(guī)定。美國素來關(guān)注學(xué)前教育質(zhì)量，其《2001—2005戰(zhàn)略規(guī)劃》明確指出，“所有兒童通過接受高質(zhì)量的和恰當(dāng)發(fā)展的學(xué)前教育為進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)做準(zhǔn)備”，奧巴馬政府也提出要為兒童提供所需的“高質(zhì)量的早期教育經(jīng)驗(yàn)”。印度在《國家兒童行動計(jì)劃》中亦對普及中的學(xué)前教育質(zhì)量作出要求，明確提出在普及學(xué)前教育的同時“使所有兒童獲得高質(zhì)量教育”。巴西的《國家教育計(jì)劃》和《國家學(xué)前教育政策》中也專門針對學(xué)前教育質(zhì)量作出明確規(guī)定，如“學(xué)前教育應(yīng)在保證質(zhì)量的前提下使所有孩子都受益。要進(jìn)一步完善所提供的學(xué)前教育服務(wù)的質(zhì)量”，“制定長期的普及學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以此作為學(xué)前教育監(jiān)督、控制和評價的參照，同時也作為提高學(xué)前教育質(zhì)量的重要手段”等。上述規(guī)定可謂彰顯了國際社會對學(xué)前教育質(zhì)量的高度重視與不懈追求。

　　2.通過多種方式促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量的提升

　　在對學(xué)前教育質(zhì)量進(jìn)行規(guī)定的同時，國際社會也采用了多種策略提高學(xué)前教育質(zhì)量，確保實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　首先也是最為重要的一點(diǎn)即通過明確幼兒教師的身份，保障幼兒教師的基本工資待遇和在職培訓(xùn)，以建設(shè)一支穩(wěn)定和高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，進(jìn)而提升教育質(zhì)量。相當(dāng)一部分國家對幼兒教師的身份作出了較為明確和高位的規(guī)定，主要有國家公務(wù)員(如法國)、國家或地方教育公務(wù)員(如日本)、公務(wù)雇員(如英美)三類。明確的身份為保障幼兒教師社會地位、教師依據(jù)合法身份獲得法定權(quán)利和工資待遇提供了重要的依據(jù)。許多國家和地區(qū)政府努力保障并提高幼兒教師的工資待遇，這對保證幼兒教師安心工作、穩(wěn)定教師隊(duì)伍起到了至關(guān)重要的作用。有的國家由政府保障給予公立幼兒園教師較高水平的工資待遇，譬如日本、法國、古巴等國;美國、德國、巴西、印度等國注重規(guī)范幼兒教師的工資標(biāo)準(zhǔn)，努力提高其工資水平。英國、德國、巴西、古巴和中國臺灣地區(qū)采取多種措施保障幼兒教師的福利、退休、保險等各項(xiàng)基本待遇，較好地維護(hù)了其合法權(quán)益。許多國家和地區(qū)政府還對幼兒教師在職培訓(xùn)作出規(guī)范，建立了幼兒教師培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展的相關(guān)制度。以日本為例，日本明確指出，教師既有在職培訓(xùn)的義務(wù)，又有接受在職培訓(xùn)的權(quán)利，并進(jìn)一步對包括幼兒教師在內(nèi)的不同教齡教師的進(jìn)修事宜與教育部門、教育機(jī)構(gòu)等在教師進(jìn)修中的相關(guān)責(zé)任做出了細(xì)致的規(guī)定。這使得日本在職培訓(xùn)制度化、規(guī)范化，切實(shí)保障了幼兒教師專業(yè)素養(yǎng)和水平的提高，也使得有質(zhì)量的學(xué)前教育普及成為現(xiàn)實(shí)。

　　其次，將規(guī)范并統(tǒng)一學(xué)前教育內(nèi)容作為提高學(xué)前教育質(zhì)量的重要手段并將其納入學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略與政策。如，英國在《2006年兒童保育法》中對“早期奠基階段”的國家課程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定;法國在《教育法典》中對中央政府具有確定包括學(xué)前教育階段在內(nèi)的基礎(chǔ)教育教學(xué)內(nèi)容職責(zé)進(jìn)行規(guī)定;中國香港特區(qū)制定《學(xué)前教育課程指引》，對學(xué)前教育的課程目標(biāo)、內(nèi)容選擇、課程實(shí)施原則進(jìn)行統(tǒng)一與規(guī)定等。

　　最后，注重加強(qiáng)對學(xué)前教育的評估和督導(dǎo)。如英國規(guī)定對學(xué)前教育質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)是總督學(xué)的重要職責(zé)[4];韓國規(guī)定國家教育與人力資源開發(fā)部應(yīng)對幼兒園的教育教學(xué)進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，且幼兒園有接受督導(dǎo)的義務(wù);中國臺灣地區(qū)則對相關(guān)政府部門的學(xué)前教育督導(dǎo)與評價職責(zé)、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)依法接受評價的義務(wù)等作出了明確規(guī)定[5]。這些規(guī)定對明確相關(guān)部門對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量的監(jiān)督與評價職責(zé)，保證并提高學(xué)前教育質(zhì)量提供了重要的法律和政策保障。中國香港特區(qū)將政府對于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評價緊密相連，規(guī)定只有達(dá)到指定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的非牟利幼稚園或幼兒園暨幼兒中心才可繼續(xù)獲取政府學(xué)券支持，這一政策有助于激勵學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不斷努力提高自身的辦園條件、教師素質(zhì)和管理水平，從而有效提升了學(xué)前教育的整體質(zhì)量。

　　四、以政府為主導(dǎo)是實(shí)施國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則

　　學(xué)前教育所具有的國家發(fā)展戰(zhàn)略價值和其公益性本質(zhì)要求作為公共服務(wù)供給主體的各國或各地區(qū)政府成為發(fā)展學(xué)前教育、擴(kuò)大學(xué)前教育公共服務(wù)覆蓋面的主導(dǎo)者。因此，以政府為主導(dǎo)也是國際社會實(shí)施“普及、公平和高質(zhì)量”學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的源頭和核心。

　　世界主要國家和地區(qū)深刻意識到為所有學(xué)前兒童提供普及、公平與高質(zhì)量的學(xué)前教育是政府必須承擔(dān)的重要職責(zé)，并在相關(guān)戰(zhàn)略政策中明確政府是發(fā)展學(xué)前教育的首要責(zé)任主體。法國規(guī)定“學(xué)前教育是國家公共事業(yè)，其組織和執(zhí)行由國家予以保障”。印度規(guī)定國家要“確保向所有3歲以下的兒童提供保育、保護(hù)和發(fā)展機(jī)會，確保向所有3~6歲兒童提供整合的保育與發(fā)展以及幼兒園學(xué)習(xí)的機(jī)會，通過兒童發(fā)展綜合服務(wù)國家行動計(jì)劃擴(kuò)展并改進(jìn)偏遠(yuǎn)和社會經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的學(xué)前保育”[6]，這表明印度政府擔(dān)負(fù)普及學(xué)前教育、推進(jìn)學(xué)前教育公平均衡發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任。此外，英國、巴西等國還明確規(guī)定政府“為所有幼兒提供良好的學(xué)前教育，以確保所有幼兒都有良好開端”[7]，“免費(fèi)接收0~6歲兒童進(jìn)入托兒所和學(xué)前學(xué)校”。通過剛化的形式對明確政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)職能是政府履職的首要前提。

　　同時，許多國家和地區(qū)政府為了推動學(xué)前教育的普及、公平和高質(zhì)量發(fā)展，積極發(fā)揮其在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)責(zé)任，包括制定規(guī)劃、財(cái)政投入、扶助弱勢、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)等。第一，世界主要國家與地區(qū)政府注重將學(xué)前教育發(fā)展納入教育事業(yè)規(guī)劃中予以專門的統(tǒng)籌與部署，包括日本、俄羅斯、美國、巴西等;還有許多國家和地區(qū)制定了專門的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略和專項(xiàng)規(guī)劃，以更好地指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一國或地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展和普及，如澳大利亞、新西蘭、印度、約旦等。第二，越來越多的國家和地區(qū)注重強(qiáng)化政府的財(cái)政投入職責(zé)，保障和不斷加大學(xué)前教育投入，建立了各級政府學(xué)前教育投入分擔(dān)制度，有力地促進(jìn)了學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，如美國、英國、法國、印度、中國臺灣地區(qū)和中國澳門特區(qū)等。第三，諸多國家和地區(qū)普遍意識到，弱勢兒童學(xué)前教育機(jī)會的獲得和權(quán)利的維護(hù)不可能依賴社會、市場或?qū)W前教育自身實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)成為扶助各類弱勢兒童學(xué)前教育的主導(dǎo)力量，并通過采取多種措施予以特別扶持以確保其獲得平等的學(xué)前教育，如英國、印度、中國臺灣地區(qū)等。第四，世界許多國家和地區(qū)政府在積極為幼兒供給學(xué)前教育機(jī)會的同時，也高度重視履行在幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)中的基本職責(zé)，以不斷提升其社會地位和專業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的學(xué)前教育普及，如美國、法國、中國臺灣地區(qū)等。

　　值得注意的是，許多國家政府還通過建立健全學(xué)前教育管理體制，發(fā)揮其在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)責(zé)任。首先，部分國家建立了由高層領(lǐng)導(dǎo)人直接負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)的高級別機(jī)構(gòu)來統(tǒng)領(lǐng)本國學(xué)前教育事業(yè)。如美國2000年設(shè)立專門的學(xué)前教育發(fā)展全國領(lǐng)導(dǎo)小組，以對全美學(xué)前教育改革與發(fā)展進(jìn)行總體領(lǐng)導(dǎo)和全程監(jiān)督。[8]奧巴馬政府成立后又成立了由奧巴馬總統(tǒng)本人直接領(lǐng)導(dǎo)的“總統(tǒng)早期教育委員會”，以推進(jìn)學(xué)前教育的普及，加強(qiáng)政府及社會對學(xué)前教育的投資[9]。此外，還有韓國總理領(lǐng)導(dǎo)的“學(xué)前教育和保育委員會”和埃及的“兒童與母親國家委員會”等。其次，學(xué)前教育事業(yè)的管理大多涉及多個部門的分工與合作，大多數(shù)國家均逐漸將教育部作為學(xué)前教育管理的核心管理機(jī)構(gòu)，如比利時、意大利等。一些國家甚至將從出生至入小學(xué)前兒童的教育和保育皆納入教育部主管，如瑞典。

　　由上可見，學(xué)前教育的重要性與戰(zhàn)略地位已經(jīng)成為國際社會的普遍共識，以政府主導(dǎo)也成為保障并實(shí)施學(xué)前教育“普及、公平與高質(zhì)量”發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則和必然趨勢。

　　五、以公共財(cái)政為支撐是實(shí)施國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障

　　學(xué)前教育的公共財(cái)政投入是衡量一國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r特別是政府重視程度的重要內(nèi)容。促進(jìn)學(xué)前教育普及，提高學(xué)前教育質(zhì)量，尤其是保障弱勢兒童享有平等的學(xué)前教育權(quán)利，需要有大量的財(cái)政投入予以支撐。同時，大多數(shù)國家的學(xué)前教育成本—效益研究，如佩里學(xué)前教育計(jì)劃、提前開端計(jì)劃、啟蒙教育實(shí)驗(yàn)等都得出較為一致的結(jié)論即公共財(cái)政支持學(xué)前教育是在各項(xiàng)投資中是最有益、投資回報率最高的財(cái)政性投資。因此，世界上許多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家重視通過加大公共財(cái)政投入行使其在教育和學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的職能，并將公共財(cái)政作為實(shí)施國際學(xué)前教育“普及、公平與高質(zhì)量”發(fā)展戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障與重要支撐。

　　首先，世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入水平較高，基本形成了以公共投入為主要支撐發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)格局。一個典型例子即OECD組織成員國。以用于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的支出占GDP比例來考察學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入水平，OECD成員國用于三歲以上兒童學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的支出占GDP比例最高達(dá)0.9%，最低為0.1%，平均水平為0.4%，絕大部分成員國都達(dá)到甚至超過了該比例。[10]由此可見，OECD國家學(xué)前教育政府投入呈現(xiàn)較高水平。正是在較高財(cái)政投入的保障下，世界主要國家和地區(qū)基本形成了以公共投入為主的經(jīng)費(fèi)格局。統(tǒng)計(jì)顯示，OECD國家三歲以上兒童的學(xué)前教育支出大多來源于政府財(cái)政，占學(xué)前教育支出的比例平均高達(dá)80.2%。發(fā)展中國家這一趨勢也日益顯著，以九個人口大國為例，部分國家公共資源在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)所占比例不僅不低于OECD國家，還超過許多發(fā)達(dá)國家水平。如古巴早期兒童保育與教育計(jì)劃的資金73.8%來自于公共資源;印度學(xué)前教育支出中95.3%來自于公共資源;巴西主張實(shí)行全民免費(fèi)教育制度，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)基本由政府負(fù)擔(dān)。由此可見，政府財(cái)政投入已經(jīng)成為國際社會發(fā)展學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要支撐。

　　其次，世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入力度不斷加大，水平持續(xù)提升。在以財(cái)政投入為主的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)格局下，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的OECD國家，還是巴西、印度和古巴等發(fā)展中國家，均呈現(xiàn)出財(cái)政投入力度不斷加大、投入水平逐步提高的總體態(tài)勢。以英國、新西蘭和巴西為例，英國《撥款法》中規(guī)定的2007—2008年度“確保開端”預(yù)算金額已達(dá)17.6億英鎊，是2001年的9倍之多;新西蘭學(xué)前教育財(cái)政投入總量則從2002年的4.09億美元升至2007年的7.71億美元，五年間增長了88.5%;巴西學(xué)前教育財(cái)政投入總額也由1999年的38.5億雷亞爾迅猛增至2004年的68.4億雷亞爾，增幅相當(dāng)可觀。在學(xué)前教育財(cái)政投入總量攀升的同時，學(xué)前教育經(jīng)常性公共支出占國民生產(chǎn)總值(GNP)的比例亦不斷提高，如北美與西歐國家總體水平在5年間(1999—2004年)提高了0.1個百分點(diǎn);匈牙利、以色列分別在已有較高投入水平基礎(chǔ)上，即在1999年的0.7%、0.6%基礎(chǔ)上分別提高了一個百分點(diǎn);波蘭則從1999年的0.4%提高到2004年的0.5%。學(xué)前教育財(cái)政投入水平的持續(xù)提升為發(fā)展一國(區(qū))學(xué)前教育事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也使得學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略從藍(lán)圖逐步走向現(xiàn)實(shí)。

　　學(xué)前教育財(cái)政投入水平較高，投入持續(xù)增加，基本形成了以公共投入為主發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)格局，這充分說明了以公共財(cái)政為支撐是實(shí)施國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障，且是國際學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展必然趨勢與選擇。

　　從我國學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀來看，目前國家已經(jīng)明確了中長期學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向，并且提出了學(xué)前教育發(fā)展的基本原則和發(fā)展思路，如“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉”、“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，著力破除制約學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙”等，對推動學(xué)前教育的發(fā)展與普及具有積極作用。因此，我們更應(yīng)抓住這一難得的歷史契機(jī)，充分把握我國學(xué)前教育事業(yè)的現(xiàn)狀、需求與發(fā)展趨勢，制定我國的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)將“普及、公平和高質(zhì)量”作為學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向和目標(biāo)，以促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的公平、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。具體來講，在提出我國學(xué)前教育的普及總目標(biāo)后應(yīng)該針對不同的地區(qū)、人群提出不同的普及目標(biāo)，并據(jù)此制定具體的普及方針與策略;在促進(jìn)學(xué)前教育的全面普及的同時，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注弱勢地區(qū)和弱勢人群的學(xué)前教育情況，出臺具體的扶弱政策，促進(jìn)學(xué)前教育公平;應(yīng)制定學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與要求，并出臺相應(yīng)政策加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)前教育的督導(dǎo)評價等，以提高學(xué)前教育質(zhì)量，推進(jìn)學(xué)前教育向高質(zhì)量發(fā)展;還應(yīng)明確政府是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的保障主體，并建立以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。