試論現代歐洲大學自治及相關限度

　　大學自治是大學誕生以來大學治理的首要問題。歐洲大學的自治傳統在其發展過程中因不斷受到來自世俗王權或政府力量的挑戰與干涉而幾經變革。20世紀末期新公共管理理論的興起以及建設歐洲高等教育區的理想圖景又使社會各界疾呼大學回歸自治。現代歐洲大學自治主要體現在組織、財政、人事以及學術四個維度。然而，現代歐洲大學在發展過程中的工具價值、權利規約、資源依賴、公眾服務等方面又規制著其自治的限度。

　　關鍵詞：歐洲大學,大學自治,自治限度,組織自治,學術自治

　　大學自治不但是高等教育最悠久的傳統之一，而且是一所大學學術進步及教育治理的活力之源。“失去了自治，高等教育就失去了精華”[1](P31)。在西方國家，大學自治業已形成廣泛共識。大學自治的根本目的在于保證學術知識的權威性，確保學者活動可以排除外界干擾而僅按真理標準行事。

　　一、現代歐洲大學自治之崛起

　　歐洲是孕育現代大學的腹地，迄今為止擁有四千多所大學。世界上最古老的幾所大學都誕生于此，這些大學也是現代歐洲大學的發展原型。直至二戰以前，歐洲的高等教育與科學發明一直位居世界前列。

　　(一)大學自治與宗教勢力的斗爭

　　眾所周知，大學最初的形式與組織原型是學者行會(University of Scholars)，最初這種學者行會的成員主要是在博洛尼亞城從事法律研究的學生，他們因來自歐洲各地不受城市市民法的保護而成立行會以維護自身在城內的利益，以遷移權(Migratio)為武器從城市當局那里獲取某些自治權利。與同時代博洛尼亞大學學生與城市當局的斗爭不同，巴黎大學更多的是通過教師與教會的司法官相抗衡而取得一些諸如免稅以及免服兵役等特權。中世紀大學正是在這種師生結合的行會性質學校的基礎上發展起來的，并在與教會、國王或是城市當局的斗爭中獲得許多特權，借此獲得一定合法性，從而在一定程度上擁有自己的獨立意志。

　　中世紀大學擁有的自主權主要包括自我管理上的自由以及學術研究的自由，前者是指大學有權決定自己的內部事務，比如進行遷校、選舉校長、設置課程、聘請教師、頒發學位等權力;后者是指大學教授有權選擇自己所認可的真理知識，即便這種自由是受制于宗教教義的自由，但在當時以神學為主導的社會大環境中，大部分人并不覺得自己受到限制，這恰如哈斯金斯(Haskins.C.H.)所言：“籬笆對于那些并不想跳出來的人而言并非障礙，自我感覺自由即是自由。”

　　(二)大學自治與政府控制的博弈

　　實際上，大學作為一個學術機構自其產生之日起就一直在不同社會勢力的夾縫中求生存。大學起初受教會控制，16、17世紀民族國家的崛起則使得大學的各種特權受到外界特別是世俗王權的限制與干涉。這一時期國家對大學的控制表現在高等教育機構的監督管理權從教會轉移至政府手中、神學失去了在教育領域中的統治地位等方面。隨著資產階級革命的勝利與工業革命的興起，大學作為傳播與生產知識的主要機構之社會功用日益顯現，國家以及各級政府對大學直接的管理與控制也隨之增多，大學的自治權愈發受到挑戰。

　　19世紀的大學大體上完成了向現代大學的轉型，且柏林大學是當時的典范。它繼承了中世紀大學自由探索之精神，以全新的教育理念為支撐，將追求純粹的真理與知識作為大學的主要目的，以“大學自治—政府監督”的形式發展，強調大學的自治權，其倡導的“教學與研究相結合”以及“學術自由”的辦學原則更是被確定為現代大學原則的核心。但從根本上而言，這一時期的教育仍是國家主義的，教育被看作是鞏固政治統治的手段、實現政治目標的工具。各個國家或為了加強中央集權、或為了反抗外來侵略、或為了實現國家的政治理想，均牢牢把控教育大權，大學自治從中世紀的高度自治演變為相對自治。

　　(三)大學自治與多方力量的制衡

　　大學發展至20世紀，其功能早已實現了從精英教育到大眾教育的轉變，大學成為市場經濟高速運轉的加油站。現代大學不再是與世隔絕的象牙塔，而是日漸成為社會的軸心機構，甚至觸及社會的根本利益，是社會政治文明、經濟發展、科技進步的動力之源。也因此，政府、市場以及科技交互作用于大學發展，使得現代大學的治理呈現出特別的復雜性與矛盾性，削弱了大學應變的活力，抑制了高等教育的發展。20世紀90年代，在西方國家興起一種新社會管理理論，強調多元主體共治。受這一思想的支配，各國政府在高等教育方面紛紛進行改革并通過頒布相關法令條例重構大學與政府的關系，大學借此獲得獨立法人地位。

　　一些國際組織也在這一行動進程中積極發聲。聯合國教科文組織在1988年發表的《利馬宣言》(Lima Declaration)中建議重組高等教育機構，維護其在運行過程中的自主管理權力以及獨立性[3]。同年發表的《歐洲大學憲章》(Magna Charta Universitatum)指出，大學是一個獨立自主的機構，通過研究與教學審慎地創造與傳播文化，為滿足當今世界發展的需要，大學的研究與教學必須在道義以及智力上獨立于整個政治權威、經濟權威以及思想意識權威。1999年，旨在推動共同建設歐洲高等教育區而簽署的《博洛尼亞宣言》(Bologna Declaration)強調，大學的獨立與自治是高等教育與研究系統不斷適應需求之轉變、社會之希望及科技進步之能力。2009年，歐盟組織在發布的《布拉格宣言》(Prague Declaration)中再次強調，只有提高現代大學的自治能力，才能靈活提升現代大學在一系列教學以及學術研究工作中的創新能力，才能使現代大學更加自如地應對社會的劇變[4]。

　　同年恰逢《博洛尼亞宣言》實施十周年，進程報告《魯汶公報》(Leuven Communique)提及了2010～2020年歐洲教育發展的戰略目標，也要求政府充分放權給高校，并予以政策與財政支持，促進高等教育更充分靈活的發展。對此，歐盟委員會給予政府教育職能部門必須提供充足的資金支持以保障高等教育與研究的持續健康發展、鼓勵與吸引社會團體與其它機構對高等教育進行投資與扶持等建議，明確將國家角色定位于高等教育發展的調整者與推動者而非供給者[5]。

　　二、現代歐洲大學自治之表征

　　博洛尼亞進程對知識歐洲的追求強化了現代歐洲大學的地位，在高等教育一體化建設的進程中，自主辦學、學術自治、社會公平的概念已提升至歐洲價值觀的高度，逐漸進入歐洲主流意識形態并影響了許多國家的教育政策。在近些年，部分歐洲國家掀起的拯救大學于危機時刻的改革浪潮中，其高等教育方面的政策均呈現出放松管制、組織自治以及更加關切個體公民的特征，大學逐漸擺脫國家的控制而演化成歐洲舞臺上一支關鍵與獨立的力量。以下我們將根據托馬斯·埃斯特曼(Thomas Estermann)對高等教育自治的研究分類，主要從組織、財政、人事以及學術四個維度審視現代歐洲大學的治理結構。

　　(一)組織自治

　　大學不單純是簡單的高等教育機構，它是一個極其復雜又自成完整體系的有機組織，每一部門根據特定分工執行專門職能，各項任務又以各種方式經人們共同完成。追求大學組織機構良性運作的目的在于通過健全的治理機制分配、制約、協調好利益相關者間的各種權力，以最終實現大學目標。

　　目前歐洲大學內部主要以雙元制與單一制兩種治理架構為主。多數國家秉持前者模式，即治理實體由董事會(委員會/理事會)與評議會構成，董事會通常負責為學校的長遠發展保駕護航，評議會負責決議學校的具體學術事項，各機構間分工明確，共同維護大學的平穩運行。挪威、丹麥、瑞典、匈牙利等少數國家實行單一治理結構，即大學發展的所有事項均由一個決策主體負責。此外，受新公共管理主義的影響，外部利益相關者也開始不斷介入現代歐洲大學的治理過程，且歐洲高等教育區建設之所以能夠按照年度議程不斷向前推進的一個重要原因就是充分發揮了利益相關者的作用。在歐盟機構的協調管理下，各利益主體以“多層治理”理論為指導，遵循尊重差異、協同發展、非強制操作的原則，共同管理大學事務。

　　大學校長構成了現代歐洲大學自治制度的核心，他們是學校的主要執行領導人，其選拔程序大體存在四種模式：一是由群眾選舉出的專門選舉委員會投票選舉，見于比利時、愛沙尼亞等國家;二是由學校評議會投票選舉，在匈牙利、羅馬尼亞等國如此;三是由學校理事會直接任命，在盧森堡、丹麥等國實行這一模式;最后一種是由學校董事會和評議會聯合推舉產生。多數國家的政府機構會介入大學校長的選拔過程，如意大利、冰島、希臘等一些國家的大學校長要由教育部長(或高等教育部長)直接任命;捷克、斯洛伐克等國大學校長由國家或州政府首腦確認;西班牙大學校長由地方政府任命等。

　　關于校長的競選資格，多數國家也都有相關規定。一般而言，校長都在本校或外校的全職教授中產生，也有像丹麥、挪威等少數國家大學校長不受學者身份的限制。每屆校長任期根據法律條款3～4年不等，多數國家可連任一屆。除英國、荷蘭、丹麥、意大利、芬蘭、愛爾蘭、愛沙尼亞、塞浦路斯、瑞士沒有關于校長解聘的法律條款外，其余國家皆有相關條例，多數國家將校長的解聘權交由大學，在大學校長出現嚴重行為不當或違紀的情況下可將其解除。校長與大學治理實體的關系主要有兩種，一是校長獨立但向治理實體負責，二是校長隸屬于治理實體，其中后者要占絕大多數。

　　在歐洲大學協會(European University Association，EUA)追蹤的高等教育系統中，約三分之二的成員允許大學在國家法律規定的框架內自主確定內部學術結構，并主要由教授治校、教授治學，其余國家在確定大學內部學術結構時或多或少會受到外部力量的限制，如盧森堡、塞浦路斯、斯洛伐克三國未經法律許可，大學不得隨意建立或調整院系以及其它管理部門;土耳其和希臘的大學可自行設立一些院系，但要經過國家高等教育委員會的批準。

　　(二)財政自治

　　在治理模式中，財政權力的歸屬具有特別重要的意義，財務獨立是大學自治的先決條件。實際上，當今許多大學最主要的經費仍源于政府撥款，甚至在某些國家幾乎是唯一途徑。高等教育的經費籌措、撥款方式以及財政管理制度直接影響著大學自治權力的實現，尤其是在高校規模日益壯大、從事的活動愈加紛雜、需要的經費投入越來越多和經濟活動產生的影響更為重要時，公眾自然更加關注大學對高等教育資金的“責任感”，更加干涉高等院校在分配和使用這些經費時的自治。

　　在公共經費資助方面，歐洲大學近些年來比較明顯的變化趨向是走向針對知識產權管理、技術革新以及生產服務開發等職能進行“分類撥款”(Block Grants)的模式，大學擁有較多權力自主在內部按需分配。

　　為了防止大學私自挪用優先項目發展基金，一些國家的“分類撥款”會受制于廣域分類。“經費計算基準”(Funding Formula)、“目標資助”(Targeted Funding)、“績效協議”(Performance Agreement)等模式經常被混合使用在“分類撥款”中，且當前比較盛行的分配模式是目標導向與績效指標[6]。在科研經費方面，歐洲多數國家都成立了中介資助機構，通過競爭機制向大學注入科研資金。

　　學生學費也是確保大學財政流通的有效手段，目前歐洲國家存在三種模式確立大學學費標準：一是多見于西歐國家的大學自主確定方式;二是在西班牙、土耳其、法國等少數集權國家實行的權力機構確定模式;三是兩者聯合確定，即大學依據權力機構設定的最高上限自行決定。除此以外，歐洲國家近些年還出現了一種“層級合作模式(Differentiated Cooperative Model)”，即由不同機構確定不同學生群體的學費標準，在實行這一模式的國家中大學對于確定非歐洲國家學生的學費標準擁有很多自主性。

　　在EUA報告中，約三分之二成員的大學可以借債，但在借款銀行與借款數額方面會受法律限制，尤其在北歐國家。絕大多數歐洲國家限制大學參與股市，但不排除個別國家許可大學入股與其相關的公司或是大學衍生公司，而且匈牙利、捷克兩國政府對大學參股予以保護。在歐洲，幾乎所有國家的大學都設立了儲備金體系，除葡萄牙、土耳其、立陶宛、塞浦路斯等少數國家要求大學在年末將財政盈余返還給國家外，其余國家大學可自由處置財政盈余，不過會存在限制條款，如波蘭、土耳其國家的大學財政盈余首先要經由外部權威機構確認，且只得用作學校投資;瑞典規定了財政盈余的上限為10%;挪威、捷克的上限為5%[7]。

　　在不動產所有權上，約三分之二EUA協會成員的大學擁有不動產產權，但法律對大學能否自由出售學校固定資產作出了規定，除捷克、西班牙、斯洛伐克、奧地利等8個國家可自由出售不動產外，其余國家在轉移不動產產權方面都受到某種形式的限制，尤其是希臘的大學不得處置不動產產權。芬蘭國家的大學依照《大學法2009》，自2010年起對學校資產擁有更多控制權，如大學建筑物67%的擁有權就歸屬學校[8]。對于規模較大的學校來說，擁有這些建筑物意味著它們擁有相當規模的不動產，是一筆相當大的財富。

　　(三)人事自治

　　大學人事制度的理想愿景是尊重大學學術組織的特性，人才的發現、引進與培養是建設一流大學不可忽視的工作。一所大學的興盛，有賴于一群以教學、科研為樂趣，在學術上勝人一籌的教職人員。人才問題是大學關鍵問題的重中之重，發現、聘任、培養、保護人才是大學的頭等大事。人事自治是大學自治的重要一環，偏離這一軌跡大學發展就會停滯不前。

　　現代歐洲大學教職人員的招聘程序存在顯著差異，包括拉脫維亞、冰島、愛沙尼亞、立陶宛在內的約三分之二成員的大學在招聘教職人員方面擁有絕對權力，且有部分國家的法律條文明確規定外界不得參與大學高級學術人員尤其是全職教授的聘請過程。還有一些國家雖在原則上要求有外界權威機構介入聘請流程，但在實際執行過程中大多數高校還是擁有相當多的自主權。

　　在聘請高級學術人員的數量上，一些國家的政府機構會作出特別限制，如丹麥政府會限制大學擁有高級別教授的數量;土耳其大學的聘任人數由高等教育委員會分配;愛爾蘭為應對經濟危機在教職人員的招聘數量上也采取了限制措施。對于學術人員的招收標準，歐洲各國也都有相應的規定，如西班牙規定所有進入高校的教師都需經過資格認證;愛沙尼亞的大學遵照和國家簽署的質量協議招收學術人員等。歐洲絕大多數國家的大學可自行招聘高級行政管理人員，僅有少數國家受到限制。對于大學教職員工的解聘事項，許多國家也都有與之相關的法規條例，有個別國家大學的教職員工會因隸屬于公務員范疇而受到特殊保護。在教職員工的薪資待遇方面，現代歐洲大學享有的自治權較低，甚至有的國家會嚴格控制。

　　在EUA的報告中，有12個國家的大學可根據工作表現自由晉升教職員工，其余國家都或多或少存在各種限制，如在盧森堡、拉脫維亞、土耳其等國大學的學術人員只有在高級學術人員因各種原因存在編制空缺的情況下才有可能得到晉升;在塞浦路斯、葡萄牙、西班牙、希臘的大學中，學術人員晉升要經過學校職稱評審委員會的評定;還有一些國家規定了晉升人員在較低一級工作崗位上的工作期限，并通過一些競爭機制來填補空缺。值得注意的是，在德國的黑森州與北威州，大學的教職人員工作滿一定期限就會得到自動晉升的機會。法國大學符合晉升申請條件的教師一半由大學行政委員會審批，一半由大學全國委員會審批，且2010年高等教育與研究部推出了新的教師職稱晉升程序，與以往相比呈現出信息化、可辯駁性、統一性的特征。

　　(四)學術自治

　　學術自治在大學使命中占據著核心地位，它對于教學和研究而言是最根本的東西，一個完善的高等教育系統不能脫離學術自治而存在，人們要求那些受委托在大學從事教學和研究的人員應在所有學術工作中獻身于真理。學術生存取決于與政治保持合適距離的能力，學術應當拒絕與政治糾纏在一起。2003年《柏林公報》(Berlin Communique)也呼吁高校能確保改革滲透到大學核心功能的發揮和運作過程中。

　　學術自治體現在學生入學方面即是大學在自由實施入學機制，并決定各學科領域以及整體招生數額方面的權力。現代歐洲大學主要以三種方式確定招生數額：一是大學自主確定，在拉脫維亞、意大利、瑞典、愛爾蘭等少許國家如此。二是由當局政府確定，比如土耳其由國家直接確定學生入學人數;斯洛伐克、匈牙利、立陶宛、愛沙尼亞的招生數額受政府間接管制。三是由大學與當局政府聯合確定，如西班牙、葡萄牙、冰島、塞浦路斯、芬蘭等國家。還有一些國家在法律許可的范圍內大學可自主決定招生數額，比如意大利政府會嚴格限定大學的師生比，英國政府規定了大學中本國與歐盟學生的最高數量。在具體學科招生人數上，有三分之一國家的大學可自行確定學生人數，但會與相關部門協商一些關鍵領域的具體分配。所有國家都要求學生進入大學前必須接受過完整中學教育并獲得資格認證，還有一些國家要求學生要通過大學的預科考試。學生錄取機制也分大學自行設定、相關機構監管、二者聯合確定三種。在碩士生錄取方面，與本科生不同的是歐洲大多數國家都賦予大學較大權限以全方位考慮學生的特質，在EUA追蹤的高等教育系統中僅有瑞士學校的碩士招生受到國家機構監 管，匈牙利、奧地利、荷蘭、丹麥和瑞典五個國家由學校和當權機構共同抉擇，其余國家均由大學自主確定。

　　多數現代歐洲大學都可在除醫學等受國家管制的專業外自行選擇學科教授內容，僅有拉脫維亞、意大利、波蘭、立陶宛四國大學的學科教授內容受到國家的嚴格監控。拉脫維亞要求大學的教學內容必須符合“高等教育專業標準”和“學術教育標準”[10];意大利的大學在國家課程大綱指導下設計教學內容結構與要求;波蘭的大學有40%的教學內容是預先設定的，此外大學在開設新專業與設計教學內容時也要在國家課程大綱認定的118個學術領域內挑選;而立陶宛的質量保障機構則將學科教學內容視為質量認證體系的構成要素，許多大學反映這一做法妨礙了學校充分發揮主觀能動性與創造性。

　　在學術項目的設置問題上，多數國家可在法律規定的范圍內自主選擇，而要設置法律規定之外的新項目就要經過權威部門的資格認證并予以審批，且要進行財政等相關事項的協商，這是大學自治不同方面之間相互依賴的必然反映。還有一些國家會根據學位類別提出不同的要求，比如土耳其的大學可自行設置碩士學位項目;在法國和西班牙，大學若想設置新的博士學位項目，事先必須經由權威機構的資格審查;匈牙利政府要求大學各學院只有在至少擁有四位全職教授在相關領域有杰出表現時才可增設新的學位項目并申請博士學位授予點。在撤銷專業與學位授予點的問題上，現代歐洲大學顯然具有更多的自主性，僅個別國家需要經過與權威機構的協商，其余國家均可自行廢止。

　　三、現代歐洲大學自治之限度

　　大學作為一種機構，在某種意義上，它的存在是各種情形的偶然結合。經濟上的獨立、文化上的兼容并蓄以及政治上的靈活斡旋均是大學自治不可缺少的條件。大學自治在過去不是絕對的，現在也不是，也許從來都不是。因為大學作為一種不能自給的組織，它只有通過與外界壞境的交換才可獲取自身生存所需的信息與資源。這一事實注定了大學不可能脫離國家與社會的影響或是其它外部力量的介入而成為完全自治、遺世獨立的象牙塔。許多學者在維護大學自治理念的同時也都提出對于大學而言，自治的限度是不可避免且應當存在的。

　　(一)大學自治中的工具價值

　　布魯貝克在探討大學得以合法存在的基礎時，提出了“知識論”與“政治論”高等教育的說法，有人將之解讀為大學“對知識的責任”與“對社會的責任”。大學在不同發展時期都是以滿足各自所屬時期不同程度的需要而獲得合法地位的。在最初階段，大學更多扮演知識生產者的角色，滿足閑逸的好奇精神，后期“知識產業”的出現使得功利驅動成為知識發展的根本動力。“作為知識的生產者、批發商和零售商，現代大學不僅介入社會生活，其邊界已經伸展到能夠擁抱整個社會”[11]。實際上，現代大學成為社會的軸心機構并不全然是“被動迫使”的結果，甚至可以說是大學主動選擇融入了社會，而與之相伴隨的就是國家對大學控制的增強。因為大學之于國家而言是實現功利目的的工具，對任何政權機構而言，功利的尺度勢必要優于真理的尺度。

　　許多人們在談及大學提供現實服務時熱衷于把大學比作“服務站”，非但如此，大學還經常赫然顯現在政府與企業規劃的前列。雖說大學為社會發展提供現實服務十分合理且必要，但無論何時，大學都不應當忘卻其滿足“閑逸好奇”精神的初衷，懈怠其“對知識的責任”。當代思想家德里克·博克(Derek Bok)就指出大學自治應當是“其智力完整性不受政府條例或其它外部責難的侵擾”，大學不是風向標，不能流行什么就迎合什么。大學不應在過度承接政府和工業界的“雜活”中貶低自身學術理論的地位，否則只會在過分迎合取悅社會中丟失自身的內在價值而陷入迷失狀態。

　　學術性是大學組織的根本特征，大學融入社會應以探索與發展新知為前提，最低限度減少對學術事業的損害，始終秉持創造知識與傳承知識的職志，發揮作為一種知識組織在人類歷史發展進程中的獨特價值與功能。Clark Kerr就曾指出：“大學在維護、傳播和研究永恒真理方面的作用簡直是無與倫比的;在探索新知識方面的能力是無與倫比的;縱觀整個高等院校史，它在服務于先進文明社會眾多領域方面所作的貢獻也是無與倫比的。”但這絕不意味著大學要固守“象牙塔”的藩籬而孤芳欣賞，正如國外學者曾尖銳地指出那樣，當教學和科研活動在完全自治或受到嚴格監控時都會受到損害。或許我們生活中的交往原則也是最適合于大學與社會的相守準則——“距離即是美”，只有這樣，大學才不至于淪落成社會的奴隸，從而可以專注于高深之學問。

　　(二)大學自治中的權責統一

　　責任與權利是一對互生的概念，二者相依托而存在，只有履行了責任，才可行使權利。實質上，任何一個正式組織都是由責任與權利構成的有機體，在運行過程中二者互為條件，講求對等與平衡。體現在大學組織中便是大學因其法人地位獲得相應的自治權，對各方事務進行自我控制與管理;但其自治權利的行使是以更好地肩負社會賦予它的責任與使命為前提的，大學只有積極回饋社會之需求，才可獲得社會的支持與認可。“自治并不是一種權利，自治必須不斷地獲得，而且通過負責的行為和對社會有效的服務去獲得。”再者，大學治理過程本身具有無可比擬的復雜性、不可控性以及不確定性，更是需要權力的制約。大學只有在充分協調好責任權利關系的基礎上才能持續健康地發展。

　　許多歐洲國家的政府機構對制定大學的發展規劃有著濃厚的興趣，這是因為有些國家法律明確規定政府有義務保障適齡公民接受高等教育的平等權利，而有些國家是要對納稅人負責。因此，歐洲幾乎所有的大學和學院都處在一個或若干個中央政府部門的監管之下，政府是大學的最高監護人。如英國政府通過財政撥款對大學進行間接干預;德國法律明確規定國家對大學具有監管的權力與責任，由各州政府具體負責高等教育事宜;丹麥政府于2003年通過新的大學法，批準由科技部監督教育以確保高等教育的質量與相關性。法國國民教育行政管理與科研總督導處(IGAENR)負責對教育和研究體系的整體運行情況和效果進行監管與分析，并提出改革建議。法國2007年“大學自治法”還進一步強調了學區長監督大學各項工作的合法性，允許學區長提請國庫財務專家合作開展監督工作，同時將工作情況通過報告的形式對外公布。

　　但目前看來，許多國家往往將對大學的責任異化為對大學的掌控乃至束縛。政府通過引入市場競爭機制而充分放權給大學，讓其在類似市場的自由環境中運作，表面看著似乎是減少了對大學的控制，然而從結果上看，政府機構的工作人員往往出于自身利益的考慮而傾向于集中更多權力，這反而導致了權力的再集中。大學自治改革面臨的絕非單純權力下放抑或權力集中的問題，而是兩種趨勢在不同層次之間發揮影響力，在提高大學辦學自主權的同時不妨礙其教學與科學研究，始終堅守大學自治、學術自由、教授治校的制度基石。

　　(三)大學自治中的經濟收益

　　大學作為一種準公共產品，政府有為其提供經費資助的義務，但眾所周知，高等教育是一項花費巨大的事業。為了提高公共經費的使用效率與保障高等教育質量，在此意義上政府制定相應的辦學標準與考試制度并對大學實施一定程度的監管也是合情合理的。尤其是在像英國這樣自治環境最為寬松的地方，自20世紀80年代以來，也因為面臨財政危機而招致自治空間的縮小，且伴隨高等教育從精英教育向大眾教育的轉變，招生規模的持續擴張以及教育成本的不斷上漲，大學發展日益依賴于政府的大筆經費資助。毋庸置疑，接受資助的代價就是大學至少要接受政府在公共經費使用方面的監督與管理。

　　在博洛尼亞進程中，歐洲國家采取以市場為導向的高等教育改革方式，并形成了多元化的投資體系。

　　現代歐洲大學在尋求其它財源方面都獲得了不同程度的成功，其結果便是大學變得不穩定，更加依賴于收入提供者。赫欽斯將大學愿意承擔外部社會機構付錢的任何任務看作是學術界弊端的根源。他警告說，如果我們認為政府和企業為大學提供經費補助，是毫無私利地追求永恒的而不是一時的真理，那純粹是自欺欺人[1](P20)。實際情況也確實如此，大學在獲得其它收入的同時不得不接受附加條件，并因此而履行一些條款。一個不可回避的社會特征是：大學被要求滿足一些實際上并非其自身發展而是更廣泛的社會利益集團給定的目的，正如帕羅蒂斯(Paradeise)等學者指出的那樣，現代歐洲大學已經偏離了原來的軌道而變得更具行政化與市場化。

　　現代歐洲大學的商業化傾向已廣泛見于教學活動、科研活動、體育競賽甚至是學生的培養目標當中，嚴重抵觸了大學學術自由的精神。加之商業化過程中的利益關系和短視效應，大學變得“整個事情都是做買賣，而不是教育”，以致弗萊克斯納驚嘆：“大學是怎樣被環境的適應者們引入歧途的，它們需要如何去‘發現自己是否有大腦和軀體。這就是說大學最好能找到它過去實際上所從事的行為。”[17]作為大學中的關鍵力量，許多教學與科研人員在變化的外界環境中也傾向于將所有邊際的努力都致力于發展與維護同潛在資助者的關系，從這個意義上說，教學科研人員成了大學變革的犧牲品。Clark Kerr對此的表述似乎非常恰當：“知識不僅是力量，也是金錢——知識既是力量又是金錢，這是以前從沒有的;教授群體擁有的知識高于其他一切群體。”[18]我們不可否認金錢和世俗欲望對大學學術研究的影響，但為了維護大學以及社會的正當利益，必須避免學術研究的市場化傾向。

　　(四)大學自治中的社會服務

　　大學作為提供公共服務的社會機構，不能也不應該處于社會的邊緣，它必須介入社會，關注現實人生。國家作為社會的代理人，運用政治權威對大學實施干預與影響不可避免。此外，政府作為公共利益的代言人及實現機構，為了防止公共利益的弱化與漠視，也應對大學實施監控。因為大學作為研究高深學問之場所，如果過分專注于遺世獨立的知識探索，就會忽略其作為社會組織所應承擔的責任，這時就極為需要國家的關注與引導，以免大學走向自我放縱的邊緣。大學發展是社會進步的重要推力，尤其是在高等教育受利伯維爾場巨大沖擊的今天，現代大學更是需要始終恪守它的公益性，以推動社會的進步。建設歐洲高等教育區的終極目標是增強歐洲高等教育的核心競爭力，因而提升高等教育質量自然是行動中的應有之義。可以說，質量是博洛尼亞改革進程的核心，歐洲高等教育質量保障體系的建立和完善也是在該進程的推動下進行的。

　　評估是大學自治和改善高等教育質量的基本工具，隨著政府職能的轉變以及大學自治改革的推進，評估督導愈發成為政府實現宏觀管理，保障國家高等教育質量及目標的重要途徑。歐洲國家通常授權給專門的教育評價機構即所謂的第三方，讓其通過認證、評估或審計等方式來保障大學的教學科研質量。如英國政府通過獨立的中介機構——高等教育質量保障署(QAA)間接參與大學質量評估，從而實現對大學的監督與管理;法國政府也于2007年成立高等教育與研究評估中心(AERES)，對高等教育研究機構的各項“文憑”和“資格”的頒發以及高校和研究機構人員的評估標準和程序進行評估，為中央的科學決策提供信息并為學生、企業等群體以一種公開的可信賴的方式呈現國家高等教育與研究的發展現狀。

　　實際上，高等教育質量保障主要應通過機構內部的自我評估教學與研究質量來完成，外部評估最重要的功能是為大學的自我改進與提高提供持續穩定的支持，使大學及其成員得以在一個良好的制度環境中關注專業活動的質量。有學者認為一切監控質量行動的基礎必須是院校的自我評價，有時來自外界的監督并不奏效[19]。此外，不論國家抑或大學都要慎重對待評估結果。就目前來看，大學績效評估與政府撥款間最好不要存在一種明確的、呆板的直接因果關系，否則大學可能就會為了獲得經費而一味迎合政府的目標要求，并在評估中弄虛作假，這顯然歪曲了評估行動的最終目的——維持和改進高等教育質量。

　　總之，大學不能遺世獨立，但卻應該有它的獨立與自主。自治是大學作為知識組織不可或缺的基本條件，是其得以最大限度完成社會責任的根本前提。現代大學理應在政府以“掌舵者”的身份對其實施適度而又富有成效的管控下以“劃船者”的身份實行積極有限的自治，不斷提升辦學水準、積極承擔社會責任，并燭照社會之方向。

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