地方政府債券發行監管機制研究

　　摘要：2014年以來，地方政府債券發行規模穩步擴大，對支持地方經濟穩增長發揮了重要作用。同時，從防風險和增效率的角度出發，對地方政府債券的監管逐步被提上重要日程。其中，發行監管處于監管鏈條的最前端，發揮著源頭把控的作用。通過回顧地方政府債券的發展歷程和現狀，從監管原則、監管目標、監管主體、監管客體和監管手段等方面，對地方政府債券發行監管機制進行解構分析，指出法律位階低且調整頻繁、委托代理發債存在道德風險隱患、預算監督力度不夠、信息公開質量難以滿足需求、信用評級監管有待改進等問題，并提出針對性政策建議。

　　本文源自孫藝; 胡艷芳， 金融理論與實踐 發表時間：2021-05-13《金融理論與實踐》本刊系中國民銀行鄭州中心支行主管的以金融理論經研究和金融業務實踐探索為主要任務的刊物。其宗旨是：探索發展金融理論，服務金融改革實踐，拓展金融業務領域，反映金融運行信息。

　　關鍵詞：地方政府債券;發行;監管

　　地方政府債券，是憑借地方政府信用，以地方政府及地方公共機構為主體，旨在實現經濟社會發展目標而發行，用以籌集社會資金的有價證券。地方政府債券監管是以政府為主導，立法與司法機關、行業組織、第三方機構與社會公眾等多主體廣泛參與，針對地方政府債券發行、使用、償還等進行的監督管理。其中，地方政府債券發行監管屬于源頭管理，處在防范風險和增進績效的最前端。

　　一、地方政府債券發行的演進

　　地方政府債券的發展歷程幾經波折，經過了“允許—禁止—禁而不止—禁止—允許”的否定之否定過程。在此過程中，地方政府債券的功能不斷完善，從基礎性彌補財政收支不足，發展成宏觀經濟調控的政策工具。

　　(一)地方政府債券發行的歷史觀照

　　1.新中國成立初期地方政府債券

　　新中國成立初期，面對百廢待興、百業待舉的局面，各級政府急需建設資金。受限于捉襟見肘的財政收入，舉債融資成為地方謀求發展的需要。1958 年,《關于發行地方公債的決定》提出，1959年起停止發行全國性公債，允許各省級政府結合當地需要發行債券，解決收支矛盾;全國人大常委會批準發布了《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》。在彼時背景下，福建、黑龍江、遼寧、安徽等省份均發行了地方政府債券，“東北生產建設折實公債”“地方經濟建設公債”即是這個時期的產物。

　　在一定程度上講，新中國成立初期的地方政府債券發行是改革嘗試的結果。一方面，1957 年，國務院頒布《關于改進財政管理體制的規定》，提出公債收入可以作為地方財政收入來源，給地方政府舉債提供了政策依據;另一方面，1958 年“大躍進”和人民公社化運動激發了地方政府大力進行經濟建設的熱情。這種局面持續到 1963年，以地方經濟建設公債告停而終止。各類債券全部還本付息后， 1968—1981年，中國進入了既無內債也無外債的時期。

　　2.地方政府債務發行“禁而不止”

　　20 世紀 80 年代至 90 年代初，改革開放的大潮迅速席卷中國大地，政治經濟環境面臨新的變化。彼時，許多地方政府發行了債券，甚至是無息舉債、行政攤派。1993年，國務院對地方政府舉債融資再發禁令。1994 年頒布的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)更是明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　然而地方政府債券發行禁而不止，以融資平臺為主力的融資渠道應勢而起。從內部環境看，1994 年分稅制改革，強化了中央財力，中央占據了調控經濟的制高點和主動權。與此同時，事權逐級逐層下移，與地方政府財力不相稱。改革后劃歸地方的稅種規模小、稅源零散、彈性小、征收難度大。加之轉移支付制度不規范，尤其省級政府對下級政府轉移制度規模小、力度不夠。面對民生發展的剛性支出，地方政府隱性舉債不得已而為之。從外部沖擊看， 1997 年亞洲金融危機給全球經濟帶來消極影響。為應對危機，地方政府按照中央的調控要求大力實施擴張性財政政策，加大基礎設施建設投入、加快城鎮化進程。為緩解項目資金壓力，融資平臺備受地方政府青睞。1998—2003 年在擴張性財政政策周期后，2004 年融資平臺債務占到城市總負債的 48.6%;51.7% 的平臺資產負債率超過警戒線，隱性債務風險逐步露出水面。

　　雖然融資平臺的風險已經顯現，但是 2008年國際金融危機爆發，中國宏觀經濟政策再次進入擴張期，并非實施融資平臺改革的合適時間。為配合宏觀經濟政策實施，地方政府需承擔 4 萬億元刺激計劃中的 2.82 萬億元。2009 年 3 月，中國人民銀行和原中國銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸機構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度”，地方政府融資平臺進入發展 “井噴期”。中國人民銀行統計數據顯示，截至 2009 年年底全國各地融資平臺 8211家，貸款余額 7.38萬億元，集中了當年全國新增貸款的 40%。

　　(二)地方政府債券規范化發展的漸進之路

　　地方政府債券的規范發展是沿著兩條線索展開的：一方面是清理隱性債務，關閉舉債“旁門”;另一方面是允許發行債券，重開舉債“正道”。

　　2010年 1月，國務院提出“盡快制定規范地方政府融資平臺的措施，防范潛在財政風險”，并在 6 月份下發了《關于加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》，對清理工作提出要求。自此之后，國家發改委、財政部和中國人民銀行等部委密集出臺文件，對地方政府融資平臺進行清理整頓。在嚴監管的導向下，各銀行業金融機構加強了對地方政府融資平臺貸款風險管理，嚴控信貸總量及資金投向，采取多種措施緩釋風險。

　　在清理整頓地方政府融資平臺的同時，2009 年，財政部開始“代發代還”地方政府債券。每期債券發行額度，由地方政府與財政部在國務院批準的額度內協商決定。地方政府債券到期后，由中央財政統一代辦償還，地方財政要足額安排還本付息所需資金，及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發行費等資金。2009年至 2014年，由財政部代發地方政府債券的規模，分別為 2000億元、2000億元、2000 億元、2500億元、2848億元和 2900億元[1]。

　　2011 年，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。2013 年，新增江蘇省和山東省成為自行發債試點地區。2014 年，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。2015 年，新《預算法》實施，明確規定地方政府必須以“自發自還”的方式舉債。“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，市縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借。至此，地方政府舉債的“正門”完全打開，融資平臺公司等舉債“后門”逐步關閉，地方政府債券規范化發展進入新時期。

　　目前，地方政府債券已經成為僅次于金融債的第二大債市品種。截至 2020年 11月末，地方政府債券余額達到 25.8 萬億元①。從發行結構看，一是債券品種逐漸豐富。根據舉債資金用途和償債資金來源，地方政府債券分為一般債券和專項債券。截至 2020 年 11 月末，全國地方政府債券中，一般債券 12.85萬億元，占比約 49.8%;專項債券 12.96萬億元，占比約 50.2%。目前，通過財政部試點的項目收益專項債券主要包括土地儲備專項債券、收費公路專項債券、棚戶區改造專項債券等。各地圍繞國家重大發展戰略、農田水利、高校建設、醫療衛生、產業園區建設等不斷推出債券新品種。二是債券期限逐漸優化。2009 年，地方政府債券“代發代還”試點階段，只有 3年期債券。2015年《預算法》實施后，一般債券的期限為 1年、3年、5年、7年和 10年，并且單一期限債券的發行規模不得超過一般債券當年發行規模的 30%;專項債券的期限為 1年、2年、3年、5年、7 年和 10年，并且 7年和 10年債券合計發行規模不得超過當年專項債券發行規模的 50%。2019 年 4 月，財政部發布《關于做好地方政府債券發行工作的意見》,不再限制專項債券期限結構比例。中長期一般債券發行也有明顯提升，2019 年發行的 20 年與 30 年一般債券合計占比達 22%。

　　二、地方政府債券發行監管機制解構

　　作為監管機制，構成要素主要包括監管原則、監管目標、監管主體、監管客體、監管手段等，以此形成監管機制的總體框架。其中，監管原則是行為準則，監管目標是行為方向;監管主體通過運用監管手段作用于監管客體，形成完整的監管過程。具體到發行監管而言，有以下幾方面。

　　(一)監管原則

　　對地方政府債券發行實施監管應以有效性為總原則。為此，應遵循“依法規范、從嚴審慎、合作協商、兼顧服務”的具體要求。

　　一是依法規范。地方政府債券發行監管要在法律法規授權范圍內開展，這是現代法治國家和市場經濟的必然要求。通過法律法規對監管主體、監管權力進行明確設定，清晰界定政府和市場的行為邊界，框定監管主體的活動空間和價值取向，減少對正常市場秩序的干擾。

　　二是從嚴審慎。地方政府債券與財政和金融密切相關，關系經濟社會安全穩定，對其進行監管只能加強而不能放松。同時，“嚴管”不等于“管死”。應以審慎的理念開展監管活動，全面客觀看待地方政府舉債融資行為，既保證必要的發債規模，又杜絕盲目無序發展釀成風險隱患。

　　三是合作協商。對地方政府債券發行進行監管，應體現多主體協作。不同監管主體發揮各自專業化優勢，凝聚監管合力。尤其財政需求側和金融供給端兩方應在數據統計、風險監測、應急處置和監管成果多渠道運用等多方面形成共識，把好債券發行這一源頭環節，使風險防范關口前移。

　　四是兼顧服務。政府部門、第三方機構和行業自律組織有培育地方政府債券市場的責任。通過完善托管結算系統、建設數據公開平臺、改進債券交易方式、優化信用評級服務、規范地方政府資產評估等為地方政府債券發行營造良好的生態環境。

　　(二)監管目標

　　對地方政府債券發行實施監管，就要圍繞如何保障好地方政府債券功能釋放展開，監管目標可分為中介目標和最終目標兩個層次。監管機構通過運用監管手段作用于監管對象，首先保證中介目標的實現，在此基礎上實現最終目標。中介目標包括：地方政府債券總量適度、結構合理。

　　地方政府債券發行監管的最終目標，是要破除本領域存在的“市場失靈”問題。通過配置規模適度、結構合理的債券資金，發揮好地方政府債券宏觀調控工具作用，實現經濟收益和社會收益最大化，促進國民經濟持續健康發展。具體包括以下幾方面。

　　一是促進資源優化配置。地方政府債券改變了資金在政府部門與非政府部門之間的配置，改變了一定時期內資金的用途和方向。政府通過債券融通資金，加大公共領域的建設投入，彌補市場機制自發投資對公共物品的提供不足，力求經濟效益和社會效益最優。地方政府債券監管通過對債券規模、品種和利率的規制，提升債券投資價值，培育地方政府債券市場，以較低成本融得社會資金，實現優化資源配置的目標。

　　二是助力經濟穩定增長。地方政府債券具備服務宏觀調控目標的工具性。當經濟處于下行周期時，地方政府可以擴大舉債規模，發揮政府投資的帶動作用，刺激經濟回暖;當經濟處于高漲時期，為防止經濟過熱，地方政府可以控制舉債規模，抑制社會總需求。地方政府債券發行監管應結合國家宏觀調控政策導向，把握舉債節奏。通過債券發行、流通及利率影響市場流動性，引導社會投資走向，實現助力經濟增長的目標。

　　(三)監管主體與客體

　　地方政府債券發行監管主體是依據法律法規授權對地方政府債券發行進行監督管理的機構、組織或者個人的總稱。廣義的監管主體包括國家機構中涉及地方政府債券發行監督管理職能的部門，以及發揮監督約束作用的社會主體、包括行業自律組織在內的市場主體;狹義的地方政府債券發行監管主體指行政序列中的政府部門。

　　一是國家機構主體。根據世界各國地方政府債券發行監管實踐看，涉及的國家機構較多，部門設置和權限劃分標準不一，主要包括立法機關、司法機關，中央政府及其相關職能部門，主要涉及財政部、中央銀行、金融監管部門、審計部門、行政監察部門等，以及中央政府相關職能部門在地方的派出機構。

　　二是社會監督主體。地方政府舉債融資源自于公共受托責任，社會公眾是地方政府公共產品和公共服務的直接受益者，也是還債資金的最終承擔者，還債的主要來源是稅收收入以及公共資產、公共資源性收入。地方政府債券發行環節接受社會監督是必然要求。

　　三是市場約束主體。作為資本市場中的金融產品，地方政府舉債融資是市場行為，要接受公債協會、信用評級機構、證券交易場所等市場主體的監督約束。在信息公開、發行定價、債券托管結算、二級市場交易等方面按照市場規則進行。

　　監管客體是監管主體作用的對象，是監管的指向所在。地方政府債券發行監管的對象是地方政府發債行為。按照安全和效率的原則，在風險可控的前提下，從資金需求和供給兩側發力，保證地方政府合理融資需求得到滿足，超常融資需求得到有效抑制。對地方政府舉債進行余額控制和增量控制，以債務率、負債率、債務依存度等指標設置警戒線進行靜態監控;對資金來源主渠道的金融機構進行限制，遴選出優質的地方政府債券承銷商，管控好地方政府債券資產占比。

　　(四)監管手段

　　監管手段是監管主體作用于監管客體的中介，是在遵守監管原則的基礎上，為達到監管目標采取的方法和措施。就對地方政府債券發行階段的監管而言，目前主要采取的手段包括法律規制、限額管理、預算監督、信息公開和信用評級等，涵蓋了法律、經濟和行政等不同方式。

　　1.法律規制

　　健全完善的法律制度是衡量地方政府舉債行為是否合理，防范地方政府債券風險以及檢驗監管質效，落實監管責任的標準和尺度。中國地方政府債券經歷了從“禁而不止”到“有序規制”的不同時期，從禁到放、由隱到顯，相關法律制度建設不斷推進，形成了以《預算法》為總領，以《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》為框架的制度體系。

　　無論是正式法律制度的約束還是非正式制度的約束，法律規制的演進過程循著改革、發展和穩定的主線持續進行，圍繞著財稅體制改革展開。從計劃經濟時期的統收統支和財政包干，到分稅制改革后的央地財政平衡，對地方政府債務的規制，實際上是對央地政府財政權進行建構、重塑的過程。

　　1992年，中共十四大明確經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制;1994年開始分稅制改革;2013 年，黨的十八屆三中全會將建立現代財政制度作為財稅體制改革的總目標;2014 年，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，提出了調整中央和地方政府間財政關系等改革任務;2017 年，黨的十九大報告進一步提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。”財稅體制改革每一次深入推進，都成為地方政府債券發行法律制度建設的重要節點。

　　2.限額管理

　　作為對地方政府債券管理的框架性法規，《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43 號)明確規定，對地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225 號)專門就如何確定地方政府債務總限額，以及逐級下達分地區地方政府債務限額等做出規定。《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》(財預〔2017〕35 號)對新增限額的測算、分配以及風險防范等做出規定。總體看，地方政府債券實行的是雙審批制下的限額管理，即全國人大審批和地方人大審批兩個層面。

　　全國人大審批，是指地方政府債務總限額由國務院確定后報經全國人大批準。年度預算執行過程中，如遇特殊情況需要調整限額的，由國務院提請全國人大常委會審批。全國人大批準總限額后，由財政部根據債務風險、財力狀況等因素，并結合宏觀經濟政策和各地實際需求，提出各省分配限額經國務院批準后下達。

　　地方人大審批，是指省級政府根據財政部下達的發債額度編制預算調整方案報經省級人大常委會批準。由省級財政部門根據債務風險、財力狀況等因素，結合宏觀經濟政策和各地實際需求，提出各市縣分配限額，經省政府批準后下達。市縣政府根據批準的舉債限額提出舉債計劃，編制預算調整方案，報本級人大常委會批準，報省級政府備案并由其代為舉借。

　　從中央與省級政府的關系上看，現行的地方政府舉債規則下，省級政府實際被賦予了有限的自主發債權。省級政府舉債不能突破國務院批準的限額，先行審批后再以預算調整案的形式提交本級人大常委會審議，這種總量控制的形式在一定程度上約束了省級政府的財政自主權。

　　從省級政府與市縣級政府的關系上看，省級政府與市縣級政府圍繞債券發行建立的關系并非嚴格意義上的委托代理關系，而是基于行政管理等級基礎上的內部借貸關系。省級政府以自身信用發行債券，按限額分配給市縣級政府使用，形成借債主體與用債主體分離的局面。

　　3.預算監督

　　預算監督是立法機構對行政機構實施權力制衡的方式，是現代國家立法機關普遍享有的一項重要權力。在中國，各級人大及其常設機構作為立法機關，代表人民對政府預算行使監督權，這也是各級人大代表人民管理國家事務的重要途徑和形式。其主要目的在于使政府預算編制、執行、調整、決算等符合法律規范，維護財政法律的嚴肅性和權威性，促進政府預算決策民主化、科學化。通過“管理政府的錢，實現管理政府的事”，確保政府行為符合公共利益。

　　根據全口徑預算管理原則，一般債務收入通過發行一般債券籌措，納入一般公共預算管理。省級政府在限額內舉借的一般債券收入，以及市縣級政府從省級政府轉貸的一般債務收入列入預算調整方案，由本級人大常委會批準。專項債務收入通過發行專項債券籌措，納入政府性基金預算管理。省級政府在限額內舉借的專項債務收入，以及市縣級政府從省級政府轉貸的專項債務收入列入預算調整方案，由本級人大常委會批準。

　　由此可見，地方政府債券預算監督的實施主體實際是人大常委會，監督的主要方式是對預算調整方案進行表決，這也是法律賦予人大常委會的職責。《預算法》第二十一條規定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行;審查和批準本級預算的調整方案”。第二十二條規定， “省、自治區、直轄市人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見”。

　　4.信息公開

　　財政公開是指除法律規定的保密內容之外，政府及使用財政資金的所有單位都有義務向社會公開其財政資金的收支情況，包括數額、來源、使用方式和結果等，整個財政資金的收支過程都應當受到社會公眾的監督、質詢和約束。地方政府債券信息公開是財政公開的內容之一，是公民行使知情權、參與權和監督權的基本前提。

　　從公開主體看，縣級以上財政部門均應按要求公開政府債券信息。即地方政府債券信息公開的義務不是局限在省級政府，只要發生債務事實，就應如實公開信息。但需要注意的是，按照《政府信息公開條例》關于“誰制作、誰負責、誰公開”的原則，省級財政部門作為“打包發債”主體，負責公開域內債券發行安排、新增一般債券、新增專項債券、再融資債券等信息;而相關債券存續期信息，以及隨同預決算公開的債務信息由各級財政部門按對應職責履行。

　　從公開內容看，一般債券和專項債券均需在發行前公開地方經濟社會發展情況、財政收入情況、擬發行債券的基本信息以及信用評級報告等信息。除此之外，專項債券還需公開擬發行債券對應的項目信息，包括項目資金來源、預期收益和融資平衡方案以及風險評估等。債券存續期內，要定期公開上年末債券資金余額、利率、期限，以及資金使用情況、項目建設進度和運營情況等。

　　從公開渠道看，財政部研發了“中國地方政府債券信息公開平臺”，用于公開地方政府債券限額、余額以及債券發行、存續期管理、財政經濟狀態等信息。中央國債登記結算有限責任公司、中國國債協會網站專門設置了地方政府債券信息公開的專欄，主要內容包括：各地方政府債券招投標書、發行公告、發行結果公告等。各省級地方政府財政部門網站一般在政府信息公開欄目中，按規定時間點公開有關債券發行的信息;在年度預算草案等文件中公開債券限額、債券管理、財政經濟數據等信息。

　　5.信用評級

　　地方政府信用評級是評級機構對地方政府按時、足額償付債務的能力和意愿的綜合評價[2]。信用評級有助于減少債權債務雙方的信息不對稱，不僅有利于投資者做出決策，而且有利于地方政府降低融資成本。從監管角度講，信用評級機構的介入，能夠促使地方政府加強信息披露，提高財政透明度。

　　制度建設方面。財政部頒布了《關于 2014年地方政府債券自發自還試點信用評級工作的指導意見》，對相關工作做出了框架性規定。2015 年 3 月，財政部發布了《關于做好 2015年地方政府一般債券發行工作的通知》(財庫〔2015〕68 號)，規定了地方政府債券信用評級的等級劃分為三等九級，明確了符號表示。2020年 3月，中國國債協會發布《地方政府債券信用評級業務自律規范指引》，對地方政府債券信用評級機構及人員的行為規范、評級程序、業務規則、信息披露等做出自律性規定。

　　評級實踐方面。國內信用評級機構如中誠信國際資信評估公司、上海遠東資信評估有限公司、聯合資信評估有限公司、上海新世紀資信評估投資服務有限公司以及大公國際資信評估有限公司等相繼制定了各自的地方政府債券評級辦法，并主要按照發行人付費模式承接評級業務。

　　三、地方政府債券發行監管中的主要問題

　　(一)法律位階較低且調整頻繁

　　根據《中華人民共和國立法法》的法律保留原則，第8條第8項規定：“下列事項只能指定法律：?? (八)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。”地方政府債券涉及國家與公民之間的分配關系，顯然作為法律保留的范疇，而目前地方政府債券方面的立法還處于“空白”狀態。

　　將《預算法》視為地方政府債券的基本法存在不足。《預算法》通過規定人民代表大會對地方政府債券的審議機制，實現財政民主的價值功能，主要目的在于控制地方政府債券規模，加強預算的剛性約束。地方政府債券“借、用、還”各個環節法律關系復雜，諸如信息公開、風險預警和責任追究等很多問題不屬于《預算法》的立法框架。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等法規以及其他規范性文件的效力等級明顯不夠。

　　同時，地方政府債券法律制度體系以規范性文件為主體，縮短了制度的認識時滯、組織時滯和啟動時滯，提高了制度效率。但頻繁調整的規范性文件，影響了地方政府債券法治化進程。監管部門頻頻對地方政府債券相關規則進行調整，采取一系列政策手段影響監管的密度和力度。

　　(二)委托代理發債存在道德風險隱患

　　就中央政府與省級政府關系而言，雖然法律法規明確了中央政府對地方政府債券“不兜底”的原則，由省級政府自擔舉債風險，但省級政府不享有完整的獨立舉債權，其舉債需在經國務院批準的限額內進行。中央政府無形中發揮了信用背書的作用，市場主體認為經過中央政府風險防控后的舉債規模是安全的。《地方政府性債務風險應急處置預案》(國辦函〔2016〕88 號)中提到，對發生特大債務風險的地區，國務院可調度國庫資金周轉，并給予指導和協調。審批限額、許可發債在先，調度資金、組織化解風險在后，強化了地方政府對中央救助的僥幸心理。

　　就省級政府與市縣級政府關系而言，市縣級政府確需舉債的需委托省級政府代為發行，由此產生了二者之間的委托代理關系。與一般法律意義上的委托代理不同，省級政府與市縣級政府之間屬于“借貸”關系。轉貸資金雖由市縣級政府使用，也納入市縣級政府預算，但這一定位基于內部上下級關系。對于外部債權人而言，舉債主體為省級政府，省級政府信用代替了市縣級政府信用。作為市縣級地方政府，對轄內公共產品需求更為了解，是否確需借債、項目預期收益如何，以及項目運維期間現金流狀況如何等，省級政府無法做到逐一精準核實。一旦發生違約風險，省級政府與市縣級政府之間的借貸關系約束頗顯無力。

　　(三)預算監督力度不夠

　　根據《預算法》及《地方政府一般債務預算管理辦法》《地方政府專項債務管理辦法》等法律法規有關規定，增加舉借地方政府債券列入預算調整方案。

　　首先，從地方政府舉債行為的性質看，不應屬于預算調整的范疇。預算調整的本意，是應對預算執行過程中的意外情況。地方政府發行債券應當具有充足的科學性和前瞻性，尤其專項債券與項目一一對應，更應在發行債券前做好項目規劃和可行性論證等工作。地方政府發行債券不應作為突發性、應急性預算調整范圍。

　　其次，從預算調整方案的審查主體看，局限性比較明顯。根據法律規定，預算調整方案由各級人大常委會審議通過。與預算草案由人民代表大會審議相比，預算調整方案的審議主體范圍偏窄，監督力度會受到影響和制約。此外，在地方政府債券預算編制過程中，社會公眾參與度明顯較低。

　　(四)信息公開質量難以滿足需求

　　雖然《地方政府債務信息公開辦法(試行)》(財預〔2018〕209號)規定了所需公開的內容，但并未明確具體標準和統一格式。地方政府在具體落實信息公開要求方面具有靈活的選擇空間，導致各地方政府債券信息公開水平參差不齊，“選擇性”披露，不能很好地滿足監督管理需要。

　　首先，從信息公開“質”的角度說。一方面，信息易讀性不強。對社會公眾來說，政府信息不一定“通俗”，但要易懂。從目前公開的地方政府債券信息看，基本是按照法規制度的要求，或是通篇專業術語和名詞，或是簡單枯燥指標羅列，缺少專業解讀，弱化了社會公眾的信息汲取效果。另一方面，信息可讀性不強。公開信息重點不突出，不同債券之間區分度不高。比如法律意見書格式不規范，結論表述自由發揮空間較大，形式化、同質化問題嚴重，不利于項目之間橫向比較。

　　其次，從信息公開“量”的角度說。一方面，信息內容完整性不夠。公開信息過于簡練，甚至缺少制度規定的內容，導致信息參考價值不高。比如，同樣在“中國地方政府債券信息公開平臺”，不同省份之間信息公開內容和格式標準把握均不一致。隨機抽取發現，南方某省 2020年第四十五期至第五十八期的專項債券發行公開了“一案兩書”(項目收益與融資平衡方案、法律意見書、財務評估報告)等文件，而北方某省在 2020 年新增專項債券發行前信息公開中就未公布“一案兩書”等文件。

　　(五)信用評級監管有待改進

　　評級機構獨立性不強。目前，地方政府債券評級采用的是發行人付費模式。在利益驅動下，信用評級機構為在市場競爭中獲取更大份額，積累更好的聲譽影響力，很容易迎合地方政府追求債券高信用等級的需求，評級機構的專業性判斷獨立性不強，由此影響到評級結果區分度。從引入評級至今，各地方政府的信用級別均為 AAA 級，且未發生過調整。經濟發達省份與經濟欠發達省份的評級結果同樣無差別，在一定程度上與現實情況不符。

　　評級機構選擇面不寬。首先，沒有建立雙評級制度。地方政府債券評級工作從搜集數據到發布結果，一期債券選用一家評級機構完成，無法為市場提供更多參考。其次，初次評級和跟蹤評級單一化選擇。一些省市在初次評級和后期跟蹤評級選擇同一個評級機構，雖然在一定程度上能夠節省更換評級機構的成本，但會引發對評級結果科學性的質疑。

　　評級機構監管尚須加強。一方面，行政監管多頭分散。根據《信用評級業管理暫行辦法》，中國人民銀行是信用評級行業主管部門，國家發改委、財政部和證監會等信用評級業務管理部門按照不同的監管思路和標準，對評級機構提出要求，或會因監管領域重疊，增加了監管和協調成本，或監管缺位導致出現監管盲區。另一方面，自律監管力量薄弱。交易商協會內部組建了信用評級專業委員會，統計通報銀行間債券市場信用評級機構的業務運行和合規情況。證券業協會對證監會認可的信用評級機構進行自律管理。但總體看，沒有形成完善的自律機制，難以與行政監管形成有效配合。

　　四、政策建議

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中提出，要健全政府債務管理制度。2020年 12月召開的中央經濟工作會議強調，積極的財政政策要提質增效、更可持續，抓實化解地方政府隱性債務風險工作。以上為做好地方政府債券發行監管工作指明了方向。總體看，一方面要規范地方政府發債行為，保證合理適度舉債融資，減少地方政府隱性舉債的動機;另一方面要持續加強監管，從制度建設和制度執行等方面發力，促進地方政府債券健康可持續發展。

　　(一)以統一立法模式出臺公債法

　　鑒于目前財政權力集中在中央政府的現實國情，可結合其他國家立法經驗制定公債法，統籌管理中央政府與地方政府舉債，加強國債與地方債的協調，使得公債管理有法可依，實現“良法之治”。

　　從理論邏輯講，統一立法具有比較優勢。首先，統一立法能夠節約立法成本。在公債法未出臺前，要經過醞釀、起草、審議、通過、公布等不同環節，每個環節均需投入大量的人力物力，產生立法的直接成本。在公債法出臺后，根據法律實施情況和經濟社會發展對地方政府債券提出的新需求，在組織法律修訂階段仍然會占用立法資源。其次，統一立法能增進政策協調。國債券與地方政府債券分別承擔著為不同層級政府融資的職能，在社會資金總量一定的情況下，存在著事實上的競爭關系。國債券與地方政府債券的規模、利率甚至發行時間、發行方式、流動性等因素，影響著投資者的理性選擇。使用公債法進行統一規制，有利于減少制度沖突，優化資源配置。

　　從現實邏輯講，統一立法具有實踐基礎。除去其他統一立法國家的實踐經驗可資借鑒外，在國內政府債券發展過程中，尤其是地方政府債券快速發展的近些年，大量的部門規章和規范性文件發揮了對法律的補充作用。這些規章和文件經過實踐檢驗，行之有效的可以直接充實到公債法中，上升到法律層次;實踐中發現的與市場規律不符、操作性約束性不強等內容，可以在公債法中予以改進提升。這種先實踐、后立法的路徑為公債法高起點、高質量出臺提供了基礎。

　　(二)豐富地方政府債券發行主體層級

　　1.賦予市級政府獨立舉債權

　　在中國現行的行政管理體制下，市級政府在整個行政層級體制中處于承上啟下的位置，是城市建設的主要推進者。本著發債主體和用債主體、償還主體一致的原則，應賦予市級政府獨立舉債權，以市級政府信用向市場融資。況且類似江蘇蘇州、無錫，廣東佛山、東莞，浙江溫州、紹興等地級市經濟發展水平已經相當高，經濟實力甚至超過中西部一些省會城市，在資源優勢和管理能力上完全可以駕馭地方政府債券。在具體實施上可以采取“分級分層、東西有別、逐步推開”的思路，按照先東部、后中西部的順序，先將獨立舉債權擴圍至副省級城市，再延伸至全部地級市。

　　2.探索實施跨地域聯合舉債

　　按照公共產品理論，以公共產品的覆蓋面為標準，分為全國性公共產品和地區性公共產品。按照受益范圍和成本負擔一致的原則，全國性公共產品由中央政府提供，地區性公共產品由地方政府提供。就地區性公共產品而言，類似交通水利、生態環境等公共產品具有外部性省際溢出的特點。因此，跨地域聯合舉債不僅具有增進債券信用的作用，而且從公平公正分擔成本上講，也具有必要性和合理性。

　　比如雄安新區的規劃建設，定位為疏解北京非首都功能。按照總體規劃，央屬高校、醫院等向雄安新區疏解搬遷，部分京屬行政事業單位、總部企業、金融機構、科研院所等也將向雄安新區轉移。如此一來，雄安新區首先要將基礎設施建設好、完善好。大規模的基礎設施建設，需要大規模的政府投資和社會投資。雄安新區基礎設施建設的受益者不僅局限在河北省域，而是輻射到京津冀整個區域。2018— 2020 年，河北省為雄安新區建設發行一般債券 300 億元，專項債券 655 億元。類似雄安新區建設用地方政府債券，可以探索采用京津冀三地政府聯合舉債的模式，共同舉債、責任連帶，收益共享、成本共擔。

　　(三)強化預算監督約束作用

　　1.參與式債券預算編制

　　參與式預算是近年來日漸興起的一種模式，將政府、社會組織和公民等不同主體納入預算決策過程中，使公民獲得資源分配的決定權，蘊含協商、共治、民主的理念，改變預算形成過程中行政主導的地位，實現治理主體多元化，是政府治理在預算領域的具體表現。

　　地方政府債券用于基礎設施建設和公共服務提升，與公眾利益緊密相關。地方政府在分配債券資金的過程中履行受托責任，代民理財。地方政府在謀劃舉債項目，編制債券預算前，理應擴大公眾參與度，以參與式預算理念，保障公眾的知情權和參與權，進而為公眾監督打下基礎。通過互聯網平臺發布基礎設施建設規劃，將項目庫按近期、遠期進行分類公示，采取網絡投票、現場聽證、專家咨詢等方式征求民意，為債券資金分配提供決策參考。如此一來，既充分調動了公眾參與政府治理的積極性，又增強了項目存續期公眾監督債券績效的主動性。

　　2.強化人大預算監督

　　應主要以預算草案的形式對地方政府債券進行規制，而不是大量采用預算調整方案。目前各級人大對預算草案只有全盤肯定或全盤否定的表決權，而沒有對具體細節的修正權。應賦予人大對預算草案的修正權，有針對性地對異議部分提出修改意見。比如《廣東省預算審批監督條例》規定，大會主席團、人民代表大會常務委員會、人民代表大會專門委員會、人民代表大會代表十人以上聯名，可以書面提出預算草案修正案;并就所提議事項進行詳細說明，提出具體修改建議等。作為地方性法規，在修正預算草案方面做出了探索。作為上位法的《預算法》應適時總結地方實踐經驗，將合理有效的做法上升到法律層面。

　　(四)進一步提升債券信息透明度

　　加大市縣級政府信息公開力度。市縣級政府對用債項目的進展情況掌握最全面，應及時全面公開有關信息，保證信息公開的時效性，而不是只在預決算報告中對債券資金總額簡單做一次性披露。2019 年，財政部制發了“新增專項債券項目信息披露模板”，以表格的形式將資金使用情況精煉展示，滿足債權人信息需求。后續可以結合模板運用和系統建設情況，研發一般債券的信息披露模板，對公開要素、指標和釋義做出具體框定，減少地方政府債券信息的選擇性公開行為，保證信息的可讀性和可比性，使社會公眾看得懂、能比較。

　　拓寬信息傳播渠道。除互聯網站外，還可以利用政府新媒體手段，在官方微信、微博等平臺同步公開信息，也可由財政部組織開發手機 APP程序，及時公布債券發行前、存續期及償還情況，對負債率、債務率、逾期債務率等主要指標做出同步披露，降低信息搜集成本。此外，地方政府債券信息應作為公共產品由政府部門提供，可通過政府采購服務的方式與商業性數據服務機構合作，提高信息傳播效率。

　　強化激勵約束機制建設。可將信息公開情況與債券額度分配掛鉤，開展年度檢查，對未按要求公開信息的，扣減次年新增債券額度;對在底線要求之上，自主細化信息公開內容，比如對債務率、負債率、債券承銷團組建辦法、信用評級招標程序及費用收取情況、利益沖突應對措施等詳細公開的，應適度核增債券額度。

　　(五)進一步完善信用評級管理

　　致力于補強機構獨立性。對發行人付費模式進行外部約束，最大程度實現評級機構利益與地方政府利益的“解綁”。行業組織或可在此過程中發揮中立作用。一是由信用評級行業協會接受地方政府開展信用評級的招標申請，并統一組織招投標;二是地方政府按照招標結果將評級費用繳納給信用評級行業協會;三是由信用評級行業協會按照行業自律規則對評級機構服務質量和公信力進行評估，對達到協議標準和監管要求的評級服務行為支付費用。

　　實施雙評級和持續評級。當前階段，應以國內評級機構為主體，推進實施對地方政府債券的雙評級制度，對擬發行地方政府債券由兩家評級機構給予評級結果。以此為市場提供多種參考，并促進機構間公平競爭。另外，在債券存續期內，應以固定年限為周期重新開展評級，持續跟蹤債券運行狀況，動態更新風險因素，保持評級結果的時效性。對發生重大外部沖擊的，應臨時啟動評級程序，以加強債券的審慎管理。

　　提升行政監管與自律監管效能。一是在相關部委內部，組建專門的信用評級管理機構，做實協調主體，提升協調層級。二是成立信用評級協會，作為國家級行業自律組織對機構從業資質、從業規范、技術研發及違規行為懲戒等加強自律監管。三是由國務院制定出臺信用評級管理條例，對行政監管和自律監管的職能進行確定。以信用評級管理條例為依據，制定具體的地方政府債券信用評級辦法。