基于生態文明視角下的空間規劃基礎評價

　　摘要：資源環境承載力評價(簡稱“承載力評價”)和國土開發適宜性評價(簡稱“適宜性評價”)是國土空間規劃編制的科學基礎支撐。本文是基于《青島市“多規合一”空間規劃(2016—2035年)》評價工作，從要素分析、因子選取、指標計算、閾值確定、權重確定、等級劃分等方面構建了青島市基礎評價的技術框架，著重解決基礎評價的交互關系、陸海統籌，提出功能適用性的初步建議，為國土空間規劃編制奠定堅實基礎。

　　關鍵詞：國土空間規劃;多規合一;環境資源承載力評價;國土開發適宜性評價;陸海統籌;青島市

　　《黑龍江生態工程職業學院學報》(雙月刊)是由黑龍江生態工程職業學院主辦的綜合性期刊。素質教育研究、高職教育研究、高教研究、心理健康教育、語文園地、數學園地、政 史 地、體 音 美、理科教學研究、外語教學研究、信息技術廣場、班主任之友、圖書館建設等。

　　引言

　　習總書記始終高度重視生態文明建設，黨的十八大以來，總書記站在中華民族永續發展的戰略高度，深刻指出生態文明建設“關系人民福祉，關乎民族未來”[1] ，強調“保護生態環境就是保護生產力”[2]。十九大更是明確了“建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境”[3]的要求，美麗中國實現“遵循國土開發與承載能力相匹配”的理念，“加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設。”[4] 開展陸海全覆蓋的承載力和適宜性兩項基礎評價，對于“健全國土空間管制制度，優化空間組織和結構布局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間”[5]具有重要意義。

　　1基礎評價應用現狀

　　1.1基礎評價的發展脈絡梳理

　　對國土空間進行精細評價慣而有之，城鄉規劃法第十七條明確規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍。”[6]也同樣是在2008年，《省級主體功能區技術規程》明確了可利用土地資源、可利用水資源、環境等十項評價指標，旨在全面摸清空間本底條件，隨后，發改、住建、國土、環保等部門陸續出臺評價規程，不斷嘗試對國土空間資源全面、精細和科學地評價。2018年《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》(以下簡稱“三定”方案)明確“開展基礎評價，建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系”[7]。由此，基礎評價成為后續國土空間規劃的必然支撐，探索在全國推廣，符合行政邏輯的評價方法研究推上了議程(見表1)。

　　1.2案例實踐

　　1.2.1寧夏回族自治區

　　(1)資源環境承載能力評價

　　參照《資源環境承載能力監測預警技術方法》，結合寧夏實際，以市縣為基本單元，對全區土地資源壓力、水資源開發利用、生態系統健康度、生態系統功能等方面進行評價，給出各個單元的自然資源承載壓力狀況。

　　(2)國土空間開發適宜性評價

　　對各市縣地形地勢、交通干線影響、區位優勢等7項指標進行基礎評價和集成評價，確定國土空間開發的生態、農業、城鎮功能適宜性。

　　1.2.2四川省國土空間開發適宜性評價

　　以“自然生態約束+發展基礎”為重點評價方向，制定了地形地貌適宜性、區位優勢等5項適宜性指標和自然災害影響、可利用水資源等5項約束性指標[13]。

　　1.3目前基礎評價存在的問題

　　(1)對于資源環境承載力和國土開發適宜性評價之間的耦合關系不明晰。從各地實踐來看，承載力對于開發適宜性的約束關系、支撐作用不明晰，造成兩類評價在實際應用上相互脫節。

　　(2)國內目前缺乏海陸統籌交互評價的實踐案例。對于海陸統籌的問題，評價的難點在于海陸邊界不清晰，陸海割裂評價，后期難以統籌等問題。

　　(3)研究成果的可比性和科學性有待加強。評價理論和指標繁多，偏技術口徑，缺乏行政邏輯。指標選擇和部分指標適宜性分級標準的設定缺乏嚴密的理論推演，有較強的主觀隨意性。

　　(4)適宜性等級劃分各地差異較大，劃分結果往往因劃分而劃分，或者與現行空間管制政策銜接不夠，對應關系不清晰。

　　(5)在評價中村鎮空間往往呈現“散布量大”的特點，尤其是村莊建設空間雖對生態本底干預較為輕微，但總量往往驚人，如何在三區劃定中確保鄉村振興的空間載體，也是基礎評價要解決的難題。

　　基于以上，青島市空間規劃從明晰評價內涵、探索交互關系、統籌海陸評價、多點支撐規劃等幾個方面進行了探索。

　　2基礎評價技術方法在青島的應用

　　2.1明晰評價內涵

　　2.1.1資源環境承載力評價

　　資源環境承載能力是承載人類活動的環境容量極限、自然資源上限和生活服務功能底線的總和。

　　承載能力評價就是在自然環境不受危害或維系良好生態系統的前提下，確定一定地域空間可以承載的最大環境污染物排放量、資源開發強度，以及可以提供的生態系統服務能力[14]，旨在確定資源利用上限、環境質量底線和生態保護基線。

　　2.1.2國土空間開發適宜性評價

　　適宜性評價是在社會經濟發展各單項指標和資源環境約束性評價的基礎上，面向空間規劃對生態、農業和城鎮等各類開發與保護功能的類型、適宜程度進行的綜合評價[15] ，旨在判斷是否適宜開發、何種方式開發和開發強度控制。

　　2.2評價指標確定

　　2.2.1資源環境承載力評價

　　指標確定綜合考慮到尊重自然規律、把握整體、突出重點等原則，最終確定海陸土地可利用度、自然地理條件、水資源豐度、生態敏感度、環境納污能力、建設用海空間承載力、海洋生物資源承載力、海洋生態環境承載力、無居民海島承載力9項指標24項因子，對全域陸海資源環境承載力進行評價(見圖1、表2)。

　　2.2.2國土空間開發適宜性評價

　　堅持發展和保護相協調，將保護作為發展的基本前提，選取后備適宜用地潛力、人均水資源開發利用潛力、災害風險度、環境脅迫度、人口集聚水平、城鎮建成區發展狀態指數、經濟綜合發展水平、交通優勢度評價、能源保障度、建設用海空間適宜性評價、海洋生物資源利用適宜性評價、海洋生態空間適宜性評價12項指標40項因子，對國土開發適宜性進行評價(見圖2、表3)。

　　2.3三區初步劃定

　　針對陸域生態、農業、城鎮不同功能需求對空間資源的訴求，精心選取指標進行綜合集成，通過承載能力評價指標的修正，最終確定各類功能適宜性綜合等級。海域基礎評價耦合則是通過調整海域開發適宜性評價的閾值方法來實現。

　　2.3.1陸域評價集成

　　(1)陸域生態功能適宜性集成

　　陸域選取資源環境承載能力評價中的土地可利用度、生態敏感度、自然地理條件，以及國土空間開發適宜性評價中的災害風險度評價指標，結合局域生態問題，采用判別矩陣進行生態功能適宜性的綜合集成(見圖3)。

　　(2)陸域農業功能適宜性集成

　　選取資源環境承載能力評價中土地可利用度和水資源豐度評價指標，引入農業發展基礎條件、永久基本農田分布、耕地質量等因素，采用判別矩陣進行農業功能適宜性的綜合集成(見圖4)。

　　(3)陸域城鎮功能適宜性集成

　　選取國土空間開發適宜性九項評價指標，采用多維矢量距離的方法進行綜合集成，使用自然斷裂、專家知識等方法進行適宜性等級初步劃分，引入資源環境承載能力五項評價指標，對等級初步劃分結果進行修正，完成城鎮功能適宜性的綜合集成(見圖5)。

　　基于陸海生態、農業(漁業)、城鎮建設功能適宜性評價結果，通過陸域矩陣判斷、陸海重疊區域的評價矛盾消除，初步劃定青島市三類空間適宜范圍，綜合反映青島市國土空間開發保護格局和優化調整方向(見圖8)。

　　3青島市基礎評價探索啟示

　　3.1三類空間的海陸統籌

　　(1)針對陸海生態環境問題，充分考慮了海洋的生態作用，將海洋生態功能區作為特級生態源，從生態系統角度構建陸海一體化的生態安全格局，實現對區域生態環境問題有效控制。

　　(2)評價之初，陸域評價向海一側的邊界為行政界線，海域評價向陸一側的邊界為省政府批準確定的海岸線，范圍重疊的面積約544平方公里，其中空間分類一致的區域面積約463平方公里，空間分類沖突區域約81平方公里。在對海岸線現狀進行現場踏勘基礎上，形成了陸海統籌的工作岸線，同時對于陸海評價結果進行一致性審查，較好解決了陸海功能定位矛盾沖突問題。

　　(3)在評價指標的選取中考慮到海陸交互作用，在環境、自然災害、交通方面選取了交互指標。

　　3.2明確了兩個評價的關系

　　兩個評價具有耦合聯系，并不是兩個獨立的評價。盡管資源承載力評價關心的是資源利用上線，從定量到定性的評價結果，是可以為后續的空間開發適應性評價進行矯正和完善的[16]。兩個評價之間耦合的結果，可以為空間規劃提供用地的適宜性分區，開發的限制性分類，以及風險的警示性分級。

　　3.3對空間規劃形成有效的支撐

　　對空間規劃支撐的出口有三個方面。首先基于空間開發適宜性評價，可以獲得核心成果——三類空間的初步判定。還有三類衍生成果，即監測預警、適宜規模和生態修復重點。

　　3.4農業空間的彈性處理

　　將農村建設空間、耕地及農業相關空間劃為農業空間，為后續鄉村振興留有相對充裕的空間用地和足夠的彈性。

　　4結語

　　青島市基礎評價在實踐中注重兼顧剛性限制和彈性約束，既有高程、坡度等剛性限制條件，又有評價區域內橫向比較的彈性閾值設置，使得評價結果更為客觀，符合地方實際;注重明確環境短板和比較優勢，不但能夠準確判斷出區域的限制性因素和短板問題，以及由此產生的量與區位的關系，而且能在評價區域內部形成差異化比較，可為不同功能分區相關管控措施制定提供基礎支撐;針對性和可操作性并重，評價指標既有普適性，又有針對性，方法簡單、可操作性強，尤其是三類空間初劃成果，為三線劃定奠定基礎，同時在生態環境保護修復和適宜規模容量等方面提供支撐。