螢石礦項目投資開發(fā)重點法律問題解析

　　螢石作為現(xiàn)代工業(yè)的重要礦物原料，是寶貴的不可再生的稀缺性資源，已被國家列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，屬于礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點對象。筆者根據(jù)螢石礦產(chǎn)開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)政策，從礦業(yè)權(quán)取得、行業(yè)準(zhǔn)入、項目管理、開發(fā)利用要求、出口管理、外商投資等方面進行簡要梳理解析，以期為螢石礦產(chǎn)投資項目的依法依規(guī)開展提供參考。

　　本文源自中國礦業(yè)報發(fā)表時間：2021-03-05

　　一、螢石礦業(yè)權(quán)出讓管理發(fā)生重大變化

　　(一)螢石礦業(yè)權(quán)的出讓權(quán)限

　　探礦權(quán)方面，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》，我國探礦權(quán)實行中央和省級礦產(chǎn)資源主管部門兩級出讓?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》附錄所列的 34 個重要礦種，由國務(wù)院礦產(chǎn)資源主管部門負責(zé)出讓審批;其它礦種由省級礦產(chǎn)資源主管部門負責(zé)出讓審批。螢石不在上述 34 個礦種之列，應(yīng)由省級礦產(chǎn)資源主管部門負責(zé)出讓審批。

　　采礦權(quán)方面，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，螢石礦產(chǎn)采礦權(quán)出讓由省級及以下礦產(chǎn)資源主管部門進行出讓審批。其中，螢石礦產(chǎn)儲量規(guī)模中型以上的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府礦產(chǎn)資源主管部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證;儲量規(guī)模為小型的，按照省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會的規(guī)定，由縣級礦產(chǎn)資源主管部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證。

　　2019 年 12 月 31 日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》，規(guī)定實行同一礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓登記同級管理。自然資源部負責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產(chǎn)等 14 種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記;戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)(包括螢石)通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，由省級自然資源主管部門負責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓、登記。至此，螢石礦業(yè)權(quán)(采礦權(quán)、探礦權(quán))全部由省級自然資源主管部門負責(zé)出讓登記。

　　(二)螢石礦業(yè)權(quán)的出讓方式

　　《礦產(chǎn)資源法》頒布以來，我國礦業(yè)權(quán)在出讓方式上大體經(jīng)歷了從無償行政審批，到以有償行政審批為主、招拍掛市場競爭方式出讓為輔，再到以招拍掛市場競爭方式出讓為主、協(xié)議出讓和行政審批為輔的三個階段的變化。

　　目前，對于螢石采礦權(quán)，可以協(xié)議出讓的情形有兩種：一是國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán);二是基于礦山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)，需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進一步勘查開采礦產(chǎn)資源的，可以協(xié)議方式向同一主體出讓采礦權(quán)。

　　二、螢石行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)隨著監(jiān)管需要不斷調(diào)整

　　2010 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于采取綜合措施對耐火粘土螢石的開采和生產(chǎn)進行控制的通知》要求，工業(yè)和信息化部要會同有關(guān)部門制定出臺耐火粘土、螢石行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)模、技術(shù)、節(jié)能降耗、環(huán)保等方面的要求，淘汰落后生產(chǎn)能力;各地區(qū)要嚴(yán)格按照準(zhǔn)入條件加強準(zhǔn)入管理，防止盲目投資，并按照規(guī)定期限淘汰工藝水平低、污染嚴(yán)重的落后生產(chǎn)能力。2010 年 2 月 24 日，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會等七部門聯(lián)合發(fā)布《螢石行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)公告》，從生產(chǎn)布局、生產(chǎn)規(guī)模、工藝和裝備、資源綜合利用、能源消耗、環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、社會責(zé)任等方面，對螢石采選生產(chǎn)企業(yè)設(shè)定了準(zhǔn)入條件。

　　工業(yè)和信息化部 2011 年 9 月 26 日印發(fā)《耐火粘土(高鋁粘土)螢石行業(yè)準(zhǔn)入公告管理暫行辦法》，2017 年廢止，同時印發(fā)《建材行業(yè)規(guī)范公告管理辦法》?！督ú男袠I(yè)規(guī)范公告管理辦法》規(guī)定，建材工業(yè)中實施規(guī)范管理的水泥、平板玻璃、建筑衛(wèi)生陶瓷、耐火材料、石墨、螢石、石棉、巖棉、防水卷材、玻璃纖維等行業(yè)，符合規(guī)范條件的企業(yè)可以自愿申請建材行業(yè)規(guī)范公告，企業(yè)也可以對照規(guī)范條件，自行核實本單位執(zhí)行規(guī)范條件的情況后，在工業(yè)和信息化部門戶網(wǎng)站 “建材行業(yè)符合規(guī)范條件自我聲明平臺”自我聲明符合規(guī)范條件。

　　三、國家對螢石投資項目實行備案管理

　　我國對企業(yè)投資項目實行核準(zhǔn)和備案管理?！镀髽I(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》規(guī)定，對關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等企業(yè)投資項目，實行核準(zhǔn)管理;對其它企業(yè)投資項目實行備案管理。實行核準(zhǔn)管理的具體項目范圍，由國務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》確定。螢石項目不在《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》范圍內(nèi)，屬于實行備案管理的項目。

　　(一)螢石投資項目備案機關(guān)的確定

　　根據(jù)《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》規(guī)定，實行備案管理的項目按照屬地原則備案，各省級政府負責(zé)制定本行政區(qū)域內(nèi)的項目備案管理辦法。行政管理實踐中，各省對項目備案機關(guān)的規(guī)定不盡一致。

　　(二)螢石投資項目備案程序

　　《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》規(guī)定，螢石投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前通過在線平臺將下列信息告知備案機關(guān)：(一)企業(yè)基本情況;(二)項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容;(三)項目總投資額;(四)項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。備案機關(guān)收到上述全部信息即為備案;企業(yè)告知的信息不齊全的，備案機關(guān)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)企業(yè)補正。企業(yè)需要備案證明的，可以要求備案機關(guān)出具或者通過在線平臺自行打印。

　　已備案項目信息發(fā)生較大變更的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時告知備案機關(guān)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過在線平臺如實報送項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息。

　　四、國家對螢石礦產(chǎn)的開發(fā)利用設(shè)定了有關(guān)要求

　　(一)國家對螢石開采設(shè)定最低規(guī)模要求

　　《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020 年)》要求，堅持礦山設(shè)計開采規(guī)模與礦區(qū)資源儲量規(guī)模相適應(yīng)的原則，嚴(yán)格執(zhí)行礦山最低開采規(guī)模設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁大礦小開、一礦多開。對于螢石礦，大型礦山最低開采規(guī)模為 10 萬噸/年，中型礦山最低開采規(guī)模為 8 萬噸/年，小型礦山最低開采規(guī)模為 3 萬噸/年。

　　(二)國家對螢石開發(fā)利用設(shè)定“三率”最低指標(biāo)要求

　　為強化螢石礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的監(jiān)督管理，促進礦山企業(yè)節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)資源， 2013 年，原國土資源部發(fā)布《螢石資源合理開發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求(試行)》，作為編制和審查螢石礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山設(shè)計的依據(jù)，也是礦產(chǎn)資源主管部門監(jiān)督管理螢石礦山企業(yè)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的重要依據(jù)。達不到本指標(biāo)要求的，省級礦產(chǎn)資源主管部門應(yīng)組織督促其限期整改，整改后仍未達標(biāo)的礦山企業(yè)，不予通過礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度檢查。

　　五、螢石出口經(jīng)歷了由配額招標(biāo)到許可證管理的變化過程

　　(一)出口配額招標(biāo)管理階段

　　1992 年，原對外經(jīng)濟貿(mào)易部制定《出口商品管理暫行辦法》，規(guī)定從 1993 年 1 月 1 日起，國家實行配額許可證管理的出口商品品種共 138 種，并公布《國家實行配額許可證管理的出口商品目錄》，氟石(螢石)被列入上述商品目錄。1994 年，原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部印發(fā)《出口商品配額招標(biāo)辦法(試行)》及《外貿(mào)部關(guān)于出口商品配額招標(biāo)有關(guān)事項的公告》，決定對部分出口商品配額試行有償招標(biāo)分配，并將氟石(粉)列入第一批試行出口配額招標(biāo)的商品。同年出臺的《氟石塊(粉)出口配額招標(biāo)實施細則(試行)》，詳細規(guī)定了氟石塊(粉)出口配額招標(biāo)的具體操作事宜。

　　2001 年，國務(wù)院制定了《貨物進出口管理條例》，原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部據(jù)此制定了《2002 年出口許可證管理商品目錄》，將實行出口許可證管理的商品劃分為實行出口配額許可證、出口配額招標(biāo)、出口配額有償使用、出口配額無償招標(biāo)和出口許可證管理五種類型，氟石塊(粉)被列入實行出口配額招標(biāo)的商品。

　　根據(jù)《貨物出口許可證管理辦法》規(guī)定，螢石作為實行配額招標(biāo)的出口貨物，需憑商務(wù)部發(fā)布的中標(biāo)經(jīng)營者名單、中標(biāo)數(shù)量、《申領(lǐng)配額招標(biāo)貨物出口許可證證明書》或者《配額招標(biāo)貨物轉(zhuǎn)受讓證明書》，以及中標(biāo)經(jīng)營者的出口合同，申請簽發(fā)出口許可證。

　　(二)出口許可證管理階段

　　2012 年 12 月 31 日，商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布 2012 年第 97 號公告，規(guī)定 2013 年實行出口許可證管理的 48 種貨物，分別實行出口配額許可證、出口配額招標(biāo)和出口許可證管理，氟石被列入實行出口許可證管理的貨物范圍。根據(jù)《貨物出口許可證管理辦法》規(guī)定，需憑商務(wù)部批準(zhǔn)文件及經(jīng)營者的出口合同簽發(fā)出口許可證。該項螢石出口管理政策一直延續(xù)至今，2020 年 12 月 30 日商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布的 2020 年第 71 號公告顯示，國家對螢石出口繼續(xù)實行出口許可證管理。

　　六、螢石勘查開采的外商投資政策經(jīng)歷了多次調(diào)整

　　1995 年，原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部首次發(fā)布《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，將外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，并將鼓勵類、限制類和禁止類的外商投資項目列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。螢石作為允許類外商投資項目，未列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。之后，1997 年修改的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》延續(xù)了這一政策。

　　2002 年，原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布了修訂后的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將螢石礦產(chǎn)勘查、開采列入限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，僅允許中外合資經(jīng)營、中外合作經(jīng)營。之后，2004 年修改的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》延續(xù)了這一政策。

　　2007 年，國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007 年修訂)》，將螢石的勘查、開采由限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄轉(zhuǎn)入禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，從而禁止了外商投資螢石勘查、開采。之后，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011 年修訂)》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015 年修訂)》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2017 年修訂)》及《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)(2018 年版)》都延續(xù)了這一禁止性規(guī)定。

　　2019 年，國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)(2019 年版)》，取消實施十余年的禁止外商投資螢石勘查開采的規(guī)定。