地方政府助推中國經濟高速增長機理研究

　　摘要：自我國改革開放以來，全球經濟無論處于繁榮時期還是處于衰退時期，中國經濟的增長速度都居于領先地位。其中的一個重要原因，就是中國政府(包括地方政府)在宏觀、中觀經濟發展中，發揮著極其重要的作用。與市場取向改革相聯系，地方政府由以前的被動執行中央政府指令性計劃的角色轉變為既有獨立經濟管理權、又有獨立經濟利益的市場競爭主體。中國經濟系統的競爭，不僅表現為企業、公司之間的競爭，還表現為地方政府之間的競爭，而且地方政府之間的競爭，很大程度上表現為市場競爭。地方政府競爭助推中國經濟高速增長，是中國特色社會主義政治制度與經濟制度優越性的體現。

　　關鍵詞：中國經濟高速增長;分稅制改革;地方政府競爭

　　現代政府都具有雙重職能，即社會管理職能和經濟管理職能。由此決定了政府在經濟發展中的作用，成為經濟學研究的一個重要課題。圍繞這個問題，經濟學家存在不同的見解，從根本上說，可以劃分為兩大類：一類是主張政府不干預的自由市場經濟，強調充分發揮“看不見的手”的作用;另一類是主張“看不見的手(即市場)”要與“看得見的手(即政府)”有機結合起來。后者重視政府在經濟發展中的作用。改革開放以來的實踐經驗表明，在中國經濟增長中，中央政府領導下的地方政府發揮著極其重要的作用，這是世界上其他國家所無法比擬的。中國的政府(包括地方政府)之所以能夠發揮推動經濟增長的重要作用，在于中國特色社會主義經濟制度和政治制度是以公有制為主體、以人民為中心，代表廣大人民群眾的根本利益，善于調動人民群眾積極性。只要有利于社會生產力發展，政府都會盡其所能去奮斗、去實現。與其他國家不同，中國政府不僅具有行政管理功能和經濟管理功能，而且具有推動經濟發展功能。社會主義市場經濟體制是中國特色社會主義的重要組成部分，在這種制度體系下，中央政府領導下的地方政府發揮著推動經濟增長的重要作用，是推動中國經濟高速度增長的重要力量。

　　一、計劃經濟體制下地方政府僅是上級指令性計劃的被動執行者

　　在傳統的計劃經濟體制下，中央政府是資源配置的主體，絕大多數資源都是由中央政府直接配置的，其主要手段是自上而下的下達指令性計劃指標。20世紀50年代中期，即新中國成立后不久，我國之所以會選擇高度集中的計劃經濟體制，主要有兩個方面的原因，一是模仿當時蘇聯的社會主義模式，即計劃經濟模式;二是服務于“趕超戰略”，優先發展重工業。這使得相當長時間內人們都把計劃經濟和社會主義直接劃等號，對市場經濟采取絕對排斥的態度，這種觀念直至1992年春天鄧小平南方講話后才從根本上改變過來。在我國特定條件下，為了迅速改變貧困落后面貌，盡快縮短與發達國家的差距，被迫選擇優先發展重工業的“趕超戰略”。傳統的高度集中的計劃經濟體制的優越性在于能夠集中力量辦大事，即把極其有限的資源集中起來，重點發展急需的部門，即重工業部門，并在較短的時間內，建立起獨立完整的工業體系，以及迅速增強國防力量。從這個意義上說，計劃經濟體制在歷史上曾經發揮過重要的作用，不能對其采取絕對否定的態度。習近平同志指出：“我們黨領導人民進行社會主義建設，有改革開放前和改革開放后兩個歷史時期，這是兩個相互聯系又有重大區別的時期，但本質上都是我們黨領導人民進行社會主義建設的實踐探索。

　　不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期。改革開放前的社會主義實踐探索為改革開放后的社會主義實踐探索積累了條件，改革開放后的社會主義實踐探索是對前一個時期的堅持、改革、發展。”[1]在經濟發展的任何時點，每個經濟體的要素稟賦是相對固定的，其比較優勢和最優產業結構也是由此確定的。如果說發達國家的比較優勢是資本相對比較豐富、劣勢是勞動力比較短缺，那么發展中國家則正好相反，勞動力比較豐富、資本較為短缺。發展中國家如果發展缺乏比較優勢的資本密集型重工業，就只能依靠政府的強制性干預。也就是說，重工業是屬于資金密集型產業，需要投入大量的資金，在一個落后的農業大國，資金是一種極其稀缺的資源，不能依靠市場的調節作用，只能依靠強制性壓低農產品價格、原材料價格和各種生產要素價格等等，始能為超前工業化提供所必須的資本原始積累。

　　也就是說，只能由中央政府直接配置資源，不讓市場供求和價格起調節作用。如果放任市場供求和價格起調節作用，就必須把發展具有比較優勢的勞動密集型的輕工業放在優先位置。一個按照比較優勢發展的經濟體一定是開放的、市場化的。改革開放以前，中國政府優先發展的是違背比較優勢的資本密集型重工業，改革開放以后，中國政府通過漸進式雙軌制改革在轉型期給這類產業提供了保護性的緩沖帶，并逐漸放開符合比較優勢的勞動密集型產業市場準入，因勢利導地促其健康發展，使國民經濟得以保持可持續增長。在高度集中的計劃經濟體制下，地方政府充其量是充當中央指令性計劃的執行者或貫徹者，并把中央下達的計劃指標分解到基層和企業。這種高度集中的計劃經濟體制的弊端，就是束縛了地方政府和企業的主動性和積極性，也不利于城鄉之間、工農業之間的協調發展，不利于改善人民群眾的生活，因而是不可能長期保持下去的。因此，它屬于不可持續的發展戰略，或者說是一種階段性的發展戰略。

　　中國社會主義建設的實踐經驗表明，只有中央的積極性，沒有地方和企業的積極性，是不可能實現國民經濟持續快速增長的。毛澤東早就意識到擴大地方積極性的重要性，1956年在《論十大關系》中指出：“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。”但是，在傳統的高度集中的計劃經濟體制下，不論采取何種分權模式，地方政府從來沒有條件獲得獨立的利益主體地位，缺乏必要的經濟管理權與資源配置權。在傳統的高度集中的計劃經濟體制下，地方政府的政績主要表現在維護和執行中央計劃的精確程度，即不折不扣地完成中央計劃下達的各項指標。在中央計劃與企業生產之間，地方政府扮演著落實中央計劃和幫助企業完成任務的雙重角色。地方經濟發展快慢與地方政府之間并沒有直接的利害關系，地方政府官員的薪金也實行全國統一標準，這就不利于發揮地方政府的主動性和積極性。因而，在傳統的高度集中的計劃經濟體制下，我國國民經濟的增長速度是較為緩慢的。改革開放以后，隨著市場機制的初步引入，建立在利益機制和競爭機制基礎上的市場力量發揮了強大的作用，市場需求引領經濟增長，曾經長期滯后的農業和消費品工業迅速發展起來，加上勞動者因市場取向改革得到物質上的鼓勵和刺激，積極性異常高漲，國民經濟因此呈現空前繁榮的局面。1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8

　　二、分權化改革使地方政府充滿了生機與活力

　　始于1978年的經濟體制改革，總體上說，是沿著市場取向的目標推進的。20世紀80年代采取相對分權的“分級包干”的財政體制，1994年后采取收入集權、支出分權的分稅制改革，即“交完國家的、剩下都是地方的”，并把企業上繳利潤的大部分改為征收所得稅。與之配套的是建立“國稅”與“地稅”兩套稅收系統，為的是提高中央稅收占GDP比重和中央稅收占全國稅收比重。分稅制改革的導火線是在這之前，中央財政困難，先后兩次向地方借錢。分稅制改革后，中央財力明顯增強，地方財力明顯削弱，地方政府財權與事權不相匹配，財政入不敷出，部分缺口只能依靠中央財政轉移支付。盡管分稅制改革至今還沒有完全到位，但給中央與地方的關系帶來了深刻變化，即從事實上承認中央財政和地方財政各自的相對獨立的地位和利益，這就有利于激發地方政府發展本土經濟、增加本級財政收入的積極性。[3]在實行中央和地方分級管理中，國家還先后對14個大中城市實行計劃單列，賦予其省級管理權。

　　這些計劃單列市在不改變省轄市的行政隸屬關系條件下，享有省級的投資審批權以及技術引進和外貿進出口等經濟管理權限。通過中央政府和地方政府的分權化改革，地方政府的地位和作用發生了根本性變化。[4]由于傳統的高度集中的計劃經濟體制，權力基本上集中在中央，分權化改革意味著中央政府把一部分權力向地方政府轉移，而權力的背后則是財富，權力轉移意味著財富的轉移，意味著中央政府可支配財富的減少，地方政府可支配財富的增加。

　　這是市場取向改革的客觀要求。在高度集中的計劃經濟體制下，大部分權力和財富都集中在中央政府，與其相適應的財政體制是“統收統支”，即地方政府把大部分收入上繳中央政府，所需要的支出再由中央政府下撥，實行收支兩條線。地方政府沒有獨立的自主權和經濟利益。由于大部分資源是按中央指令性計劃配置的，與此相聯系，中央政府對產品和要素價格實行嚴格的管制，價格對產品和要素不起調節作用。中央政府還對初級產品和原材料制定歧視性價格，并通過“價格剪刀差”把資金轉移到工業部門，為優先發展重工業提供資本原始積累。[5]

　　隨著市場取向改革的逐步推進，初級產品價格和原材料價格以及生產要素價格的市場化，工業部門通過“價格剪刀差”途徑獲取的利潤明顯縮減，導致中央財政收入相應減少。與此同時，雖然通過分權化改革，地方政府權力擴大，獲得相應的財力，但是分權化改革之后，地方政府的支出責任也明顯擴大，并出現財權和事權(支出責任)的不相匹配，即地方政府擁有的財力不敷支出，迫使地方政府自謀出路，把壓力轉化為動力，積極招商引資，加快發展地方經濟，千方百計增加地方財政收入，以及在預算外開辟新的財源。恰逢當時全國土地和房產市場化改革步伐加快，允許土地使用權轉讓，其收入(包括稅收)歸地方政府支配，“土地財政”便應運而生。由于土地批租收益留歸地方政府，成為地方政府財政收入的重要來源。與市場取向改革相聯系的是工業化、城市化的快速推進，對建設用地的需求迅猛增加，加上建設用地供給是由地方政府壟斷，必然導致建設用地價格不斷攀升。迅速擴大的“土地財政”有效緩解了地方政府財政支出的壓力，促進了地方經濟的發展。

　　中央政府與地方政府的分權化改革，使地方經濟逐步演變成為國民經濟大系統中具有相對獨立性的子系統，在本區域內擁有一定的資源配置權和經濟控制權，具有一定數量的可供自主安排的人力、物力、財力，保證了地方經濟能夠獨立自主地發展。地方政府在發展經濟、改善民生、財政支出壓力和實現政績目標的多重力量驅動下，激發了前所未有的積極性和主動性，地方經濟發展由此邁入快車道。如果說在傳統體制下，地方政府領導人的政績是與執行中央計劃的完美程度聯系在一起，那么，隨著分權化改革的推進，地方政府獲得越來越大的經濟控制權，同時承擔著獨立發展地方經濟的重任，地方政府領導人的政績與地方經濟的發展狀況越來越密切地聯系在一起。以經濟建設為中心的總方針也促使地方政府必須加快經濟發展的步伐。地方政府角色的這一根本性轉換，使之成為地方經濟發展的重要推動者，這是世界上其他國家所不可比擬的。如果說其他國家經濟增長的動力源主要依靠市場的力量，那么，中國經濟增長的動力源則來自兩方面，即市場和政府。改革開放以來，我國經濟體制改革經歷了計劃經濟為主市場調節為輔、發揮市場在資源配置中的基礎性作用和發揮市場在資源配置中的決定性作用等階段，與此相聯系，總的趨勢是市場的力量逐步加大，政府的力量逐步縮小。通過不斷實踐和調整，實現有效的市場和有為的政府的最佳結合，并通過二者形成強大的合力，從而推動經濟高速增長。分權化改革過程中，伴隨著地方政府行為方式的轉變，逐漸形成了獨立化、明晰化的地方利益，使地方政府不同于傳統體制下作為高度集中計劃經濟的附屬物存在。地方經濟作為相對獨立的經濟系統，獲得了自主發展的可能和機會。地方政府在追求政績最大化和消解財政壓力的雙重驅動下，發揮了前所未有的發展經濟的積極性、主動性。地方經濟發展建立在充分利用挖掘本地區發展潛力的基礎上，揚長避短、趨利避害，形成各具特色的發展模式，如“蘇南模式”“溫州模式”“珠三角模式”“晉江模式”等等。同時，地區經濟的迅速發展在很大程度上是依靠中央政府改革開放政策來推進的。為推動地區經濟迅速發展，中央先后出臺了創建經濟特區、綜合配套改革試驗區以及自由貿易試驗區，一步步地從重點突破轉到全面推進，從點上的試驗到面上的推廣，推動著全國全面深化改革開放向縱深發展。[6]

　　三、把有為的政府和有效的市場結合起來

　　在中國社會主義制度條件下，政府的性質與職能是雙重的。一種是政治權力，也就是國家權力;另一種是財產權力，也就是所有者權力。也可以說，政府既有社會管理職能和經濟管理職能，還有促進財產增值和推動經濟增長職能。上述幾種職能又是相互交織在一起的。在中國的所有制結構中，公有制經濟是主體、國有經濟是主導，政府代表全體人民行使國有資產的管理與投資職能。在錯綜復雜的關系中，如何正確處理政府與市場關系，是值得深入探討的問題。在中國傳統體制下，也就是公有制一統天下情況下，城市全民所有制企業是采取“政企合一”的形式，農村人民公社是采取“政社合一”的形式，各級政府之間的關系遵循下級服從上級的基本原則。

　　在這種政治經濟制度下，政府是資源配置的唯一主體，市場不起任何形式的調節作用。隨著市場取向改革的逐步推進，越來越多的資源配置由市場來調節。按照當前流行的觀點，政府和市場的分工是很明確的，即市場主要是提供私人產品，政府主要是提供公共物品和公共服務，消除外部性。凡是市場管得了的由市場管，凡是市場管不了的由政府管，政府起著彌補市場失靈的作用。這樣認識問題并沒有錯。但如果因此認為政府的功能和市場的功能是對立的，這種觀點則是站不住腳的。須知，純粹的市場機制或完全的市場機制是理論上的假設，必須同時符合以下幾個條件：一是眾多經濟活動當事人之間的信息是對稱的，即彼此都能夠充分了解市場供求和價格變化;二是沒有任何一個經濟活動當事人可以獨自控制和壟斷市場價格，即不存在著壟斷和不正當競爭現象;三是經濟活動當事人的活動不會產生外部效應，包括正面效應和負面效應。

　　但是在現實生活中并不存在純粹的市場機制或完全的市場機制。換句話說，在現實生活中仍然存在著“市場失靈”。這就注定了必要的政府干預是消解“市場失靈”的理性選擇。目前我國在某些領域(如房地產市場領域)存在炒買炒賣，在某些領域(如互聯網等領域)存在不正當競爭以及壟斷現象，影響了國民經濟的正常運行，這就需要政府借助法律法規和其他措施及時加以矯正，以利于發揮市場機制正常的調節功能，提高資源配置效率。過度競爭也是“市場失靈”的一種表現。由于現實生活中客觀上存在信息不對稱，如果進入門檻很低，退出成本很高，過度競爭便是不可避免的。過度競爭的結果，不僅不能提高資源配置效率，還會浪費資源，降低資源配置效率。

　　如何避免過度競爭，也是政府宏觀調控必須考慮的重要問題。總之，僅僅依靠自發的市場力量，是不可能形成市場機制正常運行的充分條件的。因為市場機制正常運行是需要一定規則、制度的，以此來協調市場主體之間的關系，這是政府必須承擔的功能。為保障市場機制的正常運轉，為眾多市場主體創造公平競爭、公開競爭、公正競爭的市場環境，政府必須承擔以下重要職能，即提供公共物品，消除外部性，反對任何形式壟斷和不正當競爭，矯正市場失靈。因此，只有把有效的市場與有為的政府結合起來，才能實現市場經濟的健康、持續發展。1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8

　　我們可以想一想，如果政府的功能與市場的功能是完全對立的，那么，中國的經濟體制改革就無從談起，更談不上順利地向前深入推進。社會主義市場經濟體制就不可能建立并逐步完善起來，更談不上建立高水準的市場經濟體制?；仡櫢母镩_放以來的制度變遷，既有自下而上的誘致性制度變遷，也有自上而下的強制性制度變遷。自下而上的誘致性制度變遷，在相當程度上帶有自發性，但是這種制度變遷要能順利實現并不斷完善，必須得到政府的認可和引導。例如，中國農村第一步改革，是農民自己發動的，在包產到戶初始階段，農民的自發行為違背了政府一貫的政策，政府和改革者處在對立狀態，鄧小平的貢獻在于傾聽了來自農民群眾的呼聲，改變了政府的立場，實行家庭承包責任制，連續下發幾個中央一號文件，把局部的經驗推向全國，家庭承包制因此迅速覆蓋全國農村，政府起了主導作用。又如，鄉鎮企業的“異軍突起”，也是因為得到政府的認可和大力支持。鄧小平對此給予很高的評價，感慨地說：“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出搞多種行業，搞商品經濟，搞多種小型企業，異軍突起，這不是我們中央的功績。”[7]在中國經濟體制改革進程中，人們都把家庭承包和鄉鎮企業稱為中國農民的兩項偉大創造，不僅使中國農村面貌發生深刻的變化，還對中國的全面改革產生了深遠的影響。

　　自上而下的強制性制度變遷，則是政府(尤其是中央政府)指導下的制度變遷。這兩種性質的制度變遷，其改革目標都是一致的，即建立和完善社會主義市場經濟體制。自上而下的強制性制度變遷之所以必要，是因為傳統體制是由政府構建的，并有一整套法律法規維護著它，要對它進行改革，只有政府才有可能承擔這項任務，“解鈴還須系鈴人”。如城鄉二元制度的改革、土地制度的改革、勞動力制度的改革等等，都是政府(尤其是中央政府)指導下的制度變遷，即強制性制度變遷。強制性制度變遷比誘致性制度變遷難度更大，因為它涉及各個利益集團的利益重新調整和分配。如果說自下而上的誘致性制度變遷，改革成本較低，社會震蕩較小，那么，自上而下的強制性制度變遷，則成本較高，風險較大，政府責任較重。目前階段中國的制度變遷，更多地表現為強制性制度變遷，難度較大，標志著中國的制度變遷進入攻堅階段。政府(尤其是中央政府)之所以要推進這類改革，是為了實現自己的目標，即建立完善的社會主義市場經濟體制，進一步解放和發展生產力。

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