監察法規的法律地位及其規范體系

　　摘要：《監察法》確立了監察制度的基本架構，但并未對國家監察委制定監察法規的問題作出規定。國家監察委作為最高監察機關，應當擁有和國務院相同的立法權，可以就監察領域的相關事項制定監察法規。通過修改《立法法》，授予國家監察委立法權，有助于保障監察工作的規范化和法治化。

　　關鍵詞：監察法;國家監察委員會;監察法規;立法權

　　《民主與法制》(半月刊)創刊于1979年，由中國法學會主辦。雜志伴隨著黨的十一屆三中全會以來我國民主與法制建設的進程成長和發展。

　　一、導論

　　在最近幾十年來我國法律領域的重大變革中，與其他方面的立法相比，監察制度的改革相對要快捷和迅速得多。2016年，全國人大常委會發布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。2018年3月，全國人大修改憲法，隨后通過了《監察法》，監察制度改革在法律層面宣告初步完成。客觀來講，《監察法》的出臺速度較快，有些問題在學術領域討論得還不夠深人和充分，《監察法》對許多重要問題尚未作出規定，其中之一就是監察法規的問題。

　　關于監察法規的制定權及法律地位，是一個重要和迫切的現實命題。在理論層面，法學界尚未有充分討論，只有極少數學者在其論文中簡單提到該主題;在實踐層面，雖然《監察法》對此并未有明確規定，但在監察改革初步完成后，中央紀委和國家監察委就已經開始陸續出臺相關監察法規了”。可以說，在制定監察法規方面，實踐已經比理論先行一步了，而未來一段時期類似的立法活動一定會非常頻繁。在此背景下，關于監察法規的學術討論亟待跟進，以便為實踐提供理論支撐。本文將在當代中國的政治和法律體制之下，結合監察工作的現實情況，對監察法規的包括法律地位、規范體系、立法監督等相關問題進行初步分析，期待此文可以引發法學界更深人更廣泛的討論，從而為監察制度的后期完善提供法理論上的依據和指引。

　　二、監察法規的法律地位

　　在當代中國的政治、法律體制下，我國的最高監察機關即國家監察委員會應當擁有立法權，有權制定監察法規。監察法規是我國監察法律體系中必不可少的組成部分，其在實現國法與黨規的協調、規范監察機關依法行使職權等方面發揮著重要作用。

　　(一)監察法規是監察法律體系的重要組成部分

　　一方面，《監察法》對監察制度的基本框架和主要制度作出了規定，可以將其稱為監察領域的“基本法"和“上位法”，但這部監察基本法的貫徹和實施，還需要相關更詳盡、更具體、更具有操作性的下位法的支持。因而，針對《監察法》的相關重要內容，比如監察工作的辦案程序、具體措施，應該由國家監察委制定相應的監察法規進行細化和落實。需要提及的是，全國人大及其常委會制定的法律，往往是通過最高法院和最高檢察院的司法解釋來落地實施的。在監察領域，由于無法由最高司法機關作出解釋，因此，全國人大《監察法》的細化和落實，就會特別依賴國家監察委制定的下位法即監察法規。

　　另一方面，當前的監察法律體系還不完備，尚有許多立法空白，需要全國人大及其常委會通過后續的立法不斷補充完善，比如監察官法、政務處分法、監察程序法、監察監督法等等。在全國人大及其常委會的后續立法出臺后，這些法律同樣存在一個細化和落實的過程，這就需要國家監察委制定相應的監察法規予以實現。

　　總之，監察法律體系的完善需要從橫向和縱向兩個方面入手，橫向的要求是法律制度完備，不存在漏洞和空白，而縱向的要求則是法律層次合理，既有作為基礎和依據的上位法律，更有作為法律補充和實施細則的下位的監察法規。在全國人大及其常委會比較抽象的監察法律和現實中具體而各異的監察實踐之間，監察法規可以扮演一個橋梁和紐帶的作用，把法律和實踐連接起來。

　　(二)監察法規是國法與黨規協調銜接的重要方式

　　“我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。”[1]黨和國家機構改革之后，國家監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，實現了黨紀和國法的互融互通與全面執行。在此過程中，從規范的角度講，監察領域自然存在著黨的紀律與國家法律之間的協調問題。

　　目前，關于紀檢方面的黨內法規，中國共產黨的相關機構已經制定了較完備的紀律體系，包括《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等等。與紀檢方面較完備的黨內法規相比，監察方面的國家法律還存在大量空白和不足。因而，在推動黨內監督和國家監察相統一的過程中，就需要國家監察委盡快出臺相應監察法規，構建完備的法規體系，并使其與黨內法規呼應、對接、補充，形成兩套規范互聯互通互補的格局。

　　需要澄清的是，監委與紀委合署辦公，并不意味著兩者工作規則及實施程序的完全混同，理想的狀態應當是：紀委辦案受黨內法規約束，監委辦案受法律和監察法規約束，兩類不同性質的規范相互補充相輔相成，共同發揮“懲前毖后，治病救人”的作用，以此規范和保障紀檢監察工作的協調開展。

　　(三).監察法規是監察工作有效開展的制度基礎

　　從憲法地位上講，國家監察委員會與國務院.最高人民法院最高人民檢察院地位平行，其均對全國人大負責并受其監督。最高法和最高檢屬于司法機關，不享有立法權，但可以對審判、檢察領域的法律作出司法解釋，國務院屬于行政機關，可以就行政管理領域的事項制定行政法規，國務院的各部委也可以制定規章。“從機構性質上看，監察委員會既非行政機關，也非司法機關，準確的法律定位應是監督機關。”[2]國家監察委作為監督機關，應當享有與國務院類似的立法權，即制定監察法規的權力，通過行使這一權力，更好地履行其監督職責。事實上，在監察改革之前，國務院下屬的監察部本身就有立法權，可以制定部門規章，因此，地位提升、職權擴大后的國家監察委，當然更應該享有與其職責對應的立法權