西南地區水電開發移民利益分享研究

　　摘 要: 我國水電開發當前及今后主要集中在西南地區，移民安置面對復雜的自然和人文生態環境。為推進水電開發利益分享工作，運用文獻綜述法與案例分析法等對移民利益分享的理論依據、政策支持及運作機制三個方面進行了系統研究。結果表明，水電移民利益分享的理據充分，政策支持力度不斷增大，但可操作性亟待加強; 在利益分享機制中移民與安置地居民是分享主體，分享方式主要有安置補償、后期扶持、社會責任、生態補償等四種，可以運用入股分紅模型測算分享數額，案例證明該模型的合理性。今后各水電站可以依據移民分享額獨自建立移民共享發展基金以實現移民增收共富的目標。

　　關鍵詞: 西南地區; 水電開發; 移民; 利益共享; 分享機制

　　孫海兵; 梁純 三峽大學學報(人文社會科學版) 2021-12-27

　　水電是清潔低碳可再生能源，繼三峽等重大項目建成后，我國西南地區已逐步成為水電開發的主戰場。該地區集邊遠、貧困、民族、山區于一體，移民安置會面對自然生態、人文環境的特殊性與敏感性，需要關注移民的社會適應與民族團結，還需要倍加重視移民的長遠穩定脫貧致富，這些使得水電移民工作面臨嚴峻挑戰。水電開發涉及多個利益主體，移民問題的實質是利益分配問題[1]。以往相關研究多集中于中東部漢族移民，對西南地區移民關注尚少，且傾向于理念層面的呼吁[2-3]，缺乏利益分配的實證研究，實際應用仍困難重重。本文在總結西南移民利益分享的理論依據與政策依據的基礎上，闡述水電開發移民利益分享的運作機制，并進行案例分析，對既有研究形成補充，也為實踐提供指導。

　　一、移民分享水電利益的依據 1. 理論依據

　　世界銀行是最早關注非自愿移民的國際組織，其提出項目開發過程要尊重少數民族的尊嚴、權力、經濟和文化，實現扶貧和可持續發展，使移民能夠分享項目效益。世界大壩委員會把獲得公眾接受、承認權利與分享利益等列入水電資源開發的戰略重點。世界著名移民專家 Cernea 構建了移民貧困風險與重建模型，倡議移民分享曾經做出貢獻的項目收益來保障長遠生計[4]。Skinner 認為利益分享是水電服務受益地區與移民社區之間形成公正合理的契約關系[5]。 Diana 指出水電資源開發利益共享的動機來自對正義、人權、參與及賦權的關切，其應納入移民安置補償的內容[6]。Ilkhom 總結了水電資源利益分配方法，認為利益共享可以將零和博弈轉化為正和博弈[7]。傳統移民安置模式的缺陷推動了移民分享工程效益的研究。樊啟祥指出移民屬于水電和諧開發的主要利益相關者，承受著項目建設帶來的貧困風險，理應擁有對項目經濟效益的索取權和分享權[8]。劉馳針對少數民族水電移民特點，提出建立移民可持續生存和發展的長效機制應改革水電收益分配體制[9]。吳上認為移民分享水電工程效益旨在促成顯性效益與隱性福利實現跨地域、跨組織、跨主體的公平配置[10]。還有一些學者從其他視角闡述了移民分享水電開發收益的機理依據。

　　2. 政策支持

　　Mokorosi 提出水電資源開發中為確保受影響人群獲益，國家應立法予以支持，明確向受影響居民分配福利的機制，以及地方政府有足夠能力保證實施等[11]。世界銀行、亞洲開發銀行等將移民生活水平不低于搬遷前作為移民安置成功與否的重要標志，這已成為許多國家或地區在非自愿移民工作中致力達到的目標。西南貧困地區水電項目前期規劃和建設周期均較長，“封庫令”等往往限制了庫區發展，導致與其他地區的差距拉大。在低估的安置標準下，作為弱勢群體的移民增收致富難度較大，并可能引發一些社會問題。

　　共享發展是實現共同富裕的必由之路，從以人為本的科學發展觀到“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展新理念，我國的水庫移民政策作出了相應的調整，而政策調整就是一個利益重新分配的過程。2006 年國務院公布了修訂的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》( 471 號令) ，將征地補償標準提高，并規定對補償費用不足以修建基本用房的貧困移民給予適當補助，工程受益地區優先吸收移民就業、采取多種形式對移民安置區給予支持等，這些都體現了利益共享的思想。商艷光指出，471 號令較舊條例有了較大的進步，但仍不能適應發展要求，需要更加全面考慮移民的利益訴求和后續發展問題[12]。 2006 年《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》對納入扶持范圍的移民實行現金直補，這也是讓移民共享利益的體現。2016 年《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》提出的精準幫扶，讓貧困人口更多分享資源開發收益等內容，同樣體現了共享發展的理念。2017 年出臺了《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》，將水庫征地補償費由年產值 16 倍修改為實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照統一年產值或者區片綜合地價補償，這是依法保障移民合法權益的重要舉措。2019 年國家發改委、能源局等六個部門聯合印發了《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》，這是第一部關于水電利益共享的政策性指導意見。該《意見》強調要建立健全移民、地方、企業共享水電開發利益的長效機制、尊重項目所在地民風民俗和宗教文化等，為支持與引導西南水電資源開發利益均衡共享的健康有序發展提供了政策依據，但略顯籠統。“十四五”規劃綱要明確提出更加積極有為地促進共同富裕，這也是水電開發利益共享的初衷，移民利益分享工作必將得到更多政策支持。綜上，移民利益分享的理據充實，且移民政策越來越關注移民的利益訴求，讓移民共享發展成果的趨勢越來越明顯，但仍存在一些不足: 水電開發利益共享工作缺乏具體執行細則。亟需探索建立可操作性強的利益共享機制，推動形成電站收益穩健、移民增收致富、庫區繁榮穩定的互利共贏格局。

　　二、水電移民利益分享機制構建

　　水電移民利益分享機制主要是通過明確“由誰分享、如何分享、分享多少”等幾個核心要素，建構起多元主體間博弈與均衡的利益分享框架，特別是讓移民能夠充分分享發展成果，增強移民的獲得感、幸福感、安全感，共創高品質美好生活。

　　1. 分享主體

　　水電項目的主要利益相關者包括: 政府、開發企業( 項目業主) 、移民與安置區居民等，他們的投入物包括水資源、資本、土地資源等。其中，中央政府與地方政府的主要投入物為水資源; 開發企業的投入物為資本，包括自有資金和銀行貸款等。在水電開發的利益實現過程中，開發企業獲得了可觀的經濟利潤，中央政府與地方政府也分享了部分利益，如法定稅費。移民的投入資源主要是其擁有的土地，移民承擔著失去土地帶來的貧困風險，理應分享土地轉用后的增值收益，但移民往往未完全獲得應有利益。安置區居民在調整土地等方面做出了重要貢獻，也應更多地分享水電開發紅利。

　　2. 分享方式

　　利益共享強調對貨幣或非貨幣形式利益的公平合理分配。我國移民分享水電開發利益的方式主要可歸納為以下四種，見表 1。有效的制度安排能夠促進利益共享方式的良好運轉。

　　3. 分享數額

　　水電工程綜合效益產出多樣化、時間周期長，工程效益量化難度大，由此衍生出移民分享份額界定不清、移民搬遷補償尤其是土地補償往往不充分等問題。即便是長期補償安置模式，一般未改變法定補償標準，與水電開發效益無關，也并非真正的利益共享。當前移民安置補償是最為普遍和最受關注的利益分享方式，土地具有增值性，征地補償標準的高低可以反映移民分享數額的大小。對于尚未建設的水電站，可以通過提高征地補償標準調整利益分配，增加移民收益; 對于已建成的水電站，移民利益分享可視為對原補償標準的深化補充，確保移民能獲得高于原農業安置或長期補償安置的收益，實現利益相對均衡配置。

　　三、案例分析 1. 分配數額測算

　　本文嘗試采用入股分紅模型對水電移民土地合理利益補償進行量化分析，其基本思路是收益分配依投資貢獻程度而定，即假設將移民部分或全部耕園地補償補助費( 政策標準) 作為資本金投入到水電工程中，其它補償費用以解決移民的基本生活需要，并按投入資金所占股份比例求出分紅，再根據征地數量，即可得出土地入股模式下對應的補償價格。在這種模型中，移民土地入股后參與分紅的基礎原則上應是水電工程產生的綜合效益。假設水電項目總投資為 I，移民作為項目資本金的土地補償費為 L，對應的征地面積為 S。工程建設期為 t，運營期為 n。水電項目收益一般隨著社會經濟的發展呈增長趨勢，這契合移民對分紅持續增加的預期，將電站運營初年純收益定為 R，年增長率預測為 g。折現率為 i，土地投入項目形成無形資產的年攤銷費為 F。由此土地作價入股分紅折算的補償價格: P= { ( L /I) ×R×[1-( 1+g) n /( 1+i) n ]/( i-g) +F× [1-1 /( 1+i) n ]/i} /( 1+i) t /S。本文對溪洛渡水電站進行案例分析，檢驗測算模型的適用性。該水電站位于四川和云南交界的金沙江上，總裝機 1386 萬 kW，是世界第三大水電站。庫區 9 個縣( 區) 為多民族聚居區，且均為貧困縣( 區) ，移民于 2004 年開始搬遷。該工程以發電為主，兼有防洪、航運、攔沙等綜合效益，還可能衍生出一些非貨幣形式的隱性福利，如盤活旅游資源、改善基礎設施等[13]。本文只對發電效益進行測算，利益分享范疇包括但不限于發電收益。

　　溪洛渡水電站于 2014 年所有機組全部投產發電，被定為運營期初年，運營期取 50 年。將移民搬遷開始時間至 2014 年定為建設期，取 10 年。該工程總投資為 503. 42 億元，生產安置人口 52690 人，移民土地征收費用為 29. 98 億元，其中耕園地征收費用為 19. 81 億元，涉及耕園地 4650. 8 公頃[8]。若移民將耕園地 補 償 費 用 全 部 入 股 到 工 程 中，作 價 比 例 為 3. 94%。該水電站年發電量為 571. 2 億千瓦時，上網電價為 0. 332 元/千瓦時[1]。在發電上網有保障的情況下，按照行業平均水平凈利率取 20%，溪洛渡水電站的發電年凈收益為 37. 93 億元，并以此作為運營初年發電收益。移民投資部分 19. 81 億元計提攤銷，按 50 年平攤，年均攤銷 0. 40 億元。胡鞍鋼教授等依據全球增長模型預測我國 2015- 2050 年 GDP 年均增速為 4. 42%-5. 13%，考慮到新冠疫情令世界不確定性加劇，本文年收益增長率按 2% 保守估計。折現率一般用安全利率加風險調整值確定，本文將 2015 年 10 年期國債利率 3. 34%作為安全利率，同時參考國內外農用地估價經驗，風險調整值取 1%，折現率定為 4. 34%。由此土地補償價格為: P耕園地 = { 37. 93 × 3. 94% ×( 1 - 1. 0250 /1. 043450 ) / ( 0. 0434- 0. 02) + 0. 40 ×( 1 - 1 /1. 043450 ) /0. 0434} × 108 /1. 043410 /4650. 8 = 723125 元/公頃。溪洛渡移民搬遷時實際執行的耕園地補償標準為 425948 元/公 頃，比 入 股 分 紅 模 型 的 測 算 值 低 41. 10%。若在已有補償的基礎上通過追加補償來優化利益分配，可能需要增加移民補償額 13. 82 億元，相當于項目總投資的 2. 75%，人均追加補償 26231 元。這一結果與陳文超等建立基于動態收益的水電開發利益分配模型得出的結果( 溪洛渡移民追加人均補償 24350 元) 相差不大[1]。溪洛渡移民享受每人每年 600 元、長達 20 年的后期扶持現金直補，其折現值為 89661 元/公頃。若將后期補助抵減，則追加補償額 ( 移民分享額) 為 9. 65 億元，處在水電企業或政府可接受范圍之內。這些證明了入股分紅模型的合理性與可行性。

　　2. 利益分享思路

　　綜合上述分析，本文提出以下利益共享思路: 各水電站從實際情況出發，以追加補償額( 土地入股分紅模型測算值扣減前期補償與后期補助) 為基準，從發電效益中提取資金，單獨設立移民共享發展基金，用于支持移民生產生活改善、鞏固提升脫貧攻堅成果，逐步實現增收共富的目標。溪洛渡水電移民利益分享方案見表 2，供其他水電站參考，具體選擇哪種方式可以由電站、地方政府、移民及安置區居民等利益 相關方協商確定。鑒于水電站可能存在棄水、稅負較重等問題，建議從水電消納保障、稅費優惠或返還等方面確保電站獲得穩定的收益，從而推動發展基金可持續運行。

　　四、結語

　　水電開發利益分享彰顯共享的新發展理念，是移民可持續生計的根本保障。本文在對移民利益分享的理論依據、政策支持進行綜述的基礎上，探討了利益分享機制中“分享主體、分享方式、分享數額”等核心要素，特別是對移民利益分享額給出了量化模型和個案分析。測算模型也可能存在不足之處，如電價預測難度較大。本文提出的各水電站依據分享額獨自建立移民共享發展基金這種利益分享機制具有較強的可操作性，在實施細節上值得深入探索，力爭讓高質量發展成果更多更公平惠及西南地區水電移民，滿足移民群眾對美好生活的更高需求，朝著共同富裕不斷邁進。