非營(yíng)利組織與政府的合作關(guān)系、背景及影響：文獻(xiàn)綜述

　　摘要：當(dāng)代非營(yíng)利組織與政府之間的合作關(guān)系越來(lái)越受到社會(huì)和學(xué)者們的關(guān)注。市場(chǎng)失靈、政府失靈和志愿失靈，為政府與非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)方面的合作創(chuàng)造了契機(jī)。合作的表現(xiàn)形式主要分為彌補(bǔ)關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系。在彌補(bǔ)政府職能空缺方面，非營(yíng)利組織能發(fā)揮提供服務(wù)、創(chuàng)新和社會(huì)紐帶的作用;而政府能幫助非營(yíng)利組織克服慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長(zhǎng)式作風(fēng)和慈善業(yè)余主義等問(wèn)題。當(dāng)政府和非營(yíng)利組織各自都有難以提供服務(wù)的領(lǐng)域，需要雙方互相發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)提供服務(wù)時(shí)，這種關(guān)系就是互補(bǔ)的，但合作也可能會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織產(chǎn)生各種影響。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，提出后續(xù)有價(jià)值的研究主題。

　　關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織 慈善政策 志愿失靈 政府補(bǔ)助

　　林偉杰; 李宇立 財(cái)會(huì)通訊 2021-12-28

　　一、引言

　　隨著慈善事業(yè)在中國(guó)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注非營(yíng)利組織，研究政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系是文獻(xiàn)中的一個(gè)重要分支。我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的合作仍然面臨許多挑戰(zhàn)。[1]針對(duì)非營(yíng)利組織是否擁有自主權(quán)，學(xué)者們存在普遍的質(zhì)疑與爭(zhēng)論。雖然話題頗具爭(zhēng)議，但大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為：中國(guó)的非營(yíng)利組織正在變化，這種變化跟政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系密切相關(guān)。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)多輪行政改革，中國(guó)政府逐漸從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。與此同時(shí)，各種社會(huì)和家庭問(wèn)題，給政府造成了巨大的服務(wù)缺口，由此產(chǎn)生了對(duì)專業(yè)和有能力的非營(yíng)利合作伙伴的需求，這給政府和非營(yíng)利組織創(chuàng)造了合作的契機(jī)，并推動(dòng)政府對(duì)非營(yíng)利組織的態(tài)度從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)接受[1]。但非營(yíng)利組織自身也存在明顯的局限性，這限制了它們應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的能力。換句話說(shuō)，除了“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，還存在 “志愿失靈”的問(wèn)題。但志愿失靈理論同時(shí)也指出，政府可以有效彌補(bǔ)非營(yíng)利組織的四個(gè)缺陷：慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長(zhǎng)式作風(fēng)和慈善業(yè)余主義。那么，當(dāng)代非營(yíng)利組織與政府之間究竟是怎樣的合作關(guān)系，其背景與表現(xiàn)形式以及合作對(duì)非營(yíng)利組織產(chǎn)生的影響又如何?本文將基于中外文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。需要說(shuō)明的是，西方非營(yíng)利組與我國(guó)非營(yíng)利組織的構(gòu)成略微有些差異，為了方便敘述，下文不做刻意區(qū)分。

　　二、合作的背景

　　對(duì)于在社會(huì)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，人們首先想到的是依靠自身力量或是互相幫助，而較少依賴政府，這種觀念構(gòu)成了美國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的社會(huì)文化基礎(chǔ)。表面上看，政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持似乎是對(duì)非營(yíng)利組織獨(dú)立性的違背。然而，政府對(duì)第三部門的支持深深植根于美國(guó)歷史當(dāng)中。[2] 當(dāng)把歐洲流行的福利國(guó)家理論應(yīng)用于美國(guó)時(shí)，政府作為資金提供者和監(jiān)管者與其作為服務(wù)提供者的界限就變得模糊了。因此Salamon 提出了“第三方治理”的概念，而非營(yíng)利組織參與第三方治理體系是最為合適的。事實(shí)上，非營(yíng)利組織通常被認(rèn)為是公共部門的一部分，因?yàn)樗麄儽举|(zhì)上也服務(wù)于公共目標(biāo)[2]。由此，大致形成了政府資助非營(yíng)利組織，并由其提供公共服務(wù)的合作模式。而且在某些情況下，政府撥給私人非營(yíng)利組織照顧貧民的補(bǔ)助比這一方面的公共支出的增長(zhǎng)還要快，政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持程度如此之高，以至于其替代私人捐贈(zèng)成為組織的主要收入來(lái)源[2]。政府支持非營(yíng)利組織的合作模式強(qiáng)調(diào)了政府部門和非營(yíng)利組織的責(zé)任共享。事實(shí)上，無(wú)論是非營(yíng)利組織代替政府的職責(zé)，還是政府代替非營(yíng)利組織，都沒(méi)有二者之間的合作有意義[2]。

　　三、合作的理論基礎(chǔ)與前提條件

　　針對(duì)非營(yíng)利部門的公共政策取決于政策制定者如何看待非營(yíng)利組織和政府之間的關(guān)系。[3] 對(duì)這種關(guān)系的不準(zhǔn)確或過(guò)于狹隘的看法會(huì)導(dǎo)致公共政策的扭曲。例如在20世紀(jì)80年代的美國(guó)，存在一種認(rèn)為非營(yíng)利組織只是政府提供公共服務(wù)的替代品的觀點(diǎn)，而它忽視了非營(yíng)利組織能夠彌補(bǔ)政府提供的公共服務(wù)不足的問(wèn)題。事實(shí)上，非營(yíng)利組織與政府合作具有很多優(yōu)勢(shì)，例如非營(yíng)利組織可以幫助政府表達(dá)他們的偏好、可以充當(dāng)“公共服務(wù)的資金杠桿”、可以克服雙方存在的固有局限性。

　　(一)合作的理論基礎(chǔ)

　　自從人類社會(huì)開(kāi)始形成以來(lái)，個(gè)人之間就組成了志愿團(tuán)體，提供包括教育、宗教和其他領(lǐng)域在內(nèi)的服務(wù)。非營(yíng)利部門的出現(xiàn)有其歷史原因，社區(qū)往往先于國(guó)家出現(xiàn)。然而，這一歷史因素并不能解釋近幾十年來(lái)非營(yíng)利組織的快速增長(zhǎng)，也無(wú)法解釋政府對(duì)非營(yíng)利組織提供大量支持的現(xiàn)象。學(xué)者們發(fā)展了不同的理論來(lái)解釋合作產(chǎn)生的原因。

　　(1)市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈理論是在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架內(nèi)使非營(yíng)利組織的作用變得概念化的最早成果之一，該理論始于市場(chǎng)失靈的經(jīng)典假設(shè)——市場(chǎng)天生無(wú)力提供某些商品或服務(wù)。市場(chǎng)只為愿意并有能力為其付費(fèi)的客戶生產(chǎn)商品或服務(wù)。[4]公共物品與是否愿意付費(fèi)無(wú)關(guān)，這就產(chǎn)生了“搭便車問(wèn)題”，因?yàn)闉槊赓M(fèi)提供的商品或服務(wù)付費(fèi)是不理性的，因此，僅靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法生產(chǎn)出公民所需的此類物品，從而導(dǎo)致公共物品供應(yīng)不足。與此同時(shí)，以營(yíng)利為目的的企業(yè)之間不受約束的競(jìng)爭(zhēng)將無(wú)法有效地提供特定商品或服務(wù)。由于信息不對(duì)稱，消費(fèi)者感到無(wú)法根據(jù)他們即將獲得的服務(wù)質(zhì)量做出恰當(dāng)?shù)臎Q策時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的一種特殊表現(xiàn)形式——契約失靈。信息不對(duì)稱通常發(fā)生在所提供的服務(wù)或商品的性質(zhì)需要專業(yè)知識(shí)來(lái)做出判斷的領(lǐng)域(例如，醫(yī)療衛(wèi)生)，或者消費(fèi)者不能評(píng)估服務(wù)的情況(例如，精神失常的消費(fèi)者)，或者消費(fèi)者不直接消費(fèi)的服務(wù)(例如，子女為父母購(gòu)買的養(yǎng)老院護(hù)理)的情況。在這些情況下，消費(fèi)者可能會(huì)認(rèn)為非營(yíng)利組織更值得信任，因?yàn)樗鼈兇嬖诜欠峙浼s束。正是市場(chǎng)體系在滿足不同群體的各種需求方面的固有局限性造成了提供商品或服務(wù)的真空，從而為政府和非營(yíng)利組織留下了機(jī)會(huì)。[5]

　　(2)政府失靈。在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈方面，需要政府出面干預(yù)，并對(duì)公共物品的供應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，這是古典經(jīng)濟(jì)理論的標(biāo)準(zhǔn)處方。然而，政府只生產(chǎn)大多數(shù)公民想要的公共產(chǎn)品，一個(gè)主要原因是政府的政策需要大多數(shù)人的支持。因此，滿足小群體需求的計(jì)劃可能不會(huì)列入政府的行動(dòng)議程。為了贏得選舉，西方的政治家們會(huì)根據(jù)“中間選民”的偏好調(diào)整公共福利條款，確保獲得大多數(shù)人的支持。同樣的，在人口多樣性導(dǎo)致公共物品需求高度異質(zhì)的社會(huì)中，政府不能輕易地滿足所有的公共商品需求。這使得對(duì)此類物品的需求和供給之間的缺口很大。 Eikenberry和Klüver[6]提出，即使是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)也必須承認(rèn)非營(yíng)利組織的必要性，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織的存在就是為了滿足這種需求，而這類組織的資金來(lái)自對(duì)增加特定公共物品的產(chǎn)量感興趣的公民的自愿捐款。因此，非營(yíng)利組織是為了響應(yīng)個(gè)人對(duì)公共物品的需求而出現(xiàn)的，這類物品不由政府提供，也不由市場(chǎng)提供[2]。

　　此外，政府很難對(duì)所有公共問(wèn)題做出迅速的反應(yīng)，即動(dòng)員政府應(yīng)對(duì)公共物品短缺的成本往往比動(dòng)員非營(yíng)利部門的成本高得多。有國(guó)外研究表明，大型政府機(jī)構(gòu)非常低效、過(guò)于繁瑣和反應(yīng)遲鈍，雖然能夠提供公共服務(wù)，但它們?nèi)狈υS多關(guān)鍵的人道服務(wù)所需的靈活性，而這些服務(wù)必須由相對(duì)較為靈活的組織提供。這凸顯了非營(yíng)利組織的獨(dú)特特征：只有在非營(yíng)利部門中，人們才會(huì)為公共利益調(diào)動(dòng)個(gè)人主動(dòng)性。這使它們有別于市場(chǎng)，市場(chǎng)調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性，但只是為了個(gè)人的利益;也有別于政府部門，政府部門追求公共利益，但通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　(3)志愿失靈。政府失靈理論的核心論點(diǎn)是，依靠政府來(lái)處理公共物品不足問(wèn)題的“交易成本”會(huì)比利用非營(yíng)利組織的行動(dòng)高。然而，志愿失靈理論證明了政府行動(dòng)的不可替代性，并使得政府與非營(yíng)利組織的合作有了更充分的理由。Salamon[2]提出，非營(yíng)利組織的固有局限性主要包括四個(gè)方面：(1)慈善不足，非營(yíng)利組織無(wú)法產(chǎn)生足夠的資源來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)代社會(huì)的公共服務(wù)問(wèn)題，再加上由于非營(yíng)利組織存在非分配約束，無(wú)法產(chǎn)生股本，其結(jié)果往往是非營(yíng)利組織無(wú)法擴(kuò)大其業(yè)務(wù)規(guī)模;(2)慈善特殊主義，非營(yíng)利組織和捐贈(zèng)者傾向于關(guān)注特定的受困群體或地理區(qū)域，無(wú)法同時(shí)兼顧大多數(shù)人，這造成了在提供所需援助方面的巨大差距;(3)慈善家長(zhǎng)式作風(fēng)，某些非營(yíng)利組織的創(chuàng)始人屬于社會(huì)精英，在組織內(nèi)擁有很大的話語(yǔ)權(quán)，他們常常插手組織的具體運(yùn)作，因此成員們難以培養(yǎng)真正的自我價(jià)值感[1];(4)慈善業(yè)余主義，主要由志愿者構(gòu)成的非營(yíng)利組織缺乏專業(yè)性，因此很難用真正專業(yè)的方法來(lái)解決復(fù)雜的公共問(wèn)題。

　　綜合上述理論，非營(yíng)利部門的弱點(diǎn)與政府的優(yōu)勢(shì)非常吻合，反之亦然。因此，對(duì)于政府和第三部門來(lái)說(shuō)，政府和非營(yíng)利組織之間的合作不是毫無(wú)根據(jù)的失常現(xiàn)象，而是邏輯上和理論上都很明智的折中方案。

　　(二)合作的前提條件

　　政府通常遵從大多數(shù)人的偏好，但少數(shù)群體可以有效地促進(jìn)公共問(wèn)題的解決[2]。例如，慈善項(xiàng)目的新提案起初只會(huì)得到少數(shù)選民的支持，往往不會(huì)立即被政府采納，但他們可以通過(guò)宣傳來(lái)推廣這一理念，并通過(guò)自愿捐款來(lái)證明其有效性。非營(yíng)利組織可以在這種推廣中發(fā)揮“智囊團(tuán)”的作用，[7]這種宣傳努力可能會(huì)從政府處獲得實(shí)驗(yàn)資金。一旦這一理念得到推廣，并獲得大多數(shù)人的支持，政府就可能會(huì)制定相應(yīng)的政策。在這一過(guò)程中，有幾個(gè)關(guān)鍵因素會(huì)影響政府與非營(yíng)利組織的合作結(jié)果。

　　(1)支持性因素。在很大程度上，非營(yíng)利組織的存在和繁榮發(fā)展取決于各種文化、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)。正如所說(shuō)的，自由派將非營(yíng)利組織視為政府的盟友有三個(gè)主要原因：進(jìn)步政策的潛在支持者、促進(jìn)“自下而上”的政策實(shí)施方法的有效渠道、部門靈活性以及對(duì)社會(huì)變革和正義的倡導(dǎo)。[8]另一方面，F(xiàn)rumkin認(rèn)為，保守派被非營(yíng)利組織所吸引的原因完全不同：非營(yíng)利組織在提高道德或精神價(jià)值方面發(fā)揮了重要作用，以及它在政策創(chuàng)新方面具有潛力。因此，不論是基于自由還是保守理念，非營(yíng)利組織都能與政府產(chǎn)生良好的合作關(guān)系。

　　(2)異質(zhì)性。就文化、宗教、生活方式、種族、年齡和經(jīng)濟(jì)階層而言，社會(huì)的異質(zhì)性越強(qiáng)，政府對(duì)非營(yíng)利組織的需求就越迫切，產(chǎn)生合作的可能性也更大。由于老年人口的快速增長(zhǎng)、移民、風(fēng)格迥異的生活方式等多種因素，人口結(jié)構(gòu)越來(lái)越多樣化，因此對(duì)于不同公共服務(wù)的需求也越來(lái)越多樣化。在一個(gè)異質(zhì)性較高的社會(huì)中，不同的群體有不同的需求，政府無(wú)法滿足所有這些不同群體的需求。不斷變化的社會(huì)和人口總量也對(duì)新型服務(wù)和擴(kuò)大現(xiàn)有服務(wù)類型提出了新的要求。由于政府在提供這些新興需求或需求增長(zhǎng)方面受到政治和經(jīng)濟(jì)方面的限制，因此越來(lái)越多的非營(yíng)利組織與政府展開(kāi)合作，來(lái)填補(bǔ)這些需求缺口[2]。

　　(3)有能力的領(lǐng)導(dǎo)者。非營(yíng)利組織和政府的合作要想成功，第一個(gè)必要但不充分的條件是組織擁有完整的戰(zhàn)略規(guī)劃和有能力的領(lǐng)導(dǎo)者。[9] 如果合作旨在增強(qiáng)其對(duì)社會(huì)的影響，那么非營(yíng)利組織應(yīng)該具備明確和正式的使命陳述、戰(zhàn)略計(jì)劃、治理體系以及與合作者理性談判的領(lǐng)導(dǎo)能力。此外，非營(yíng)利組織必須擁有良好的內(nèi)部管理才能參與成功的合作。一個(gè)同時(shí)具備卓越的領(lǐng)導(dǎo)者和合理的組織結(jié)構(gòu)的非營(yíng)利組織，有更多的合作成功機(jī)會(huì)。

　　(4)資源。在其他條件相同的情況下，一個(gè)獲得資源保障的非營(yíng)利組織在與政府合作的過(guò)程中有更多的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的社會(huì)影響。資源指的是非營(yíng)利組織開(kāi)展行動(dòng)所需的資金，以及專業(yè)的工作人員、適當(dāng)?shù)脑O(shè)備和人力資本。Frumkin提出，最理想的情況是保持組織資金來(lái)源的多樣化，但如果難以達(dá)成，不時(shí)切換資金的主要來(lái)源可能有助于避免造成對(duì)某一資源提供者根深蒂固的依賴。資源對(duì)于解釋非營(yíng)利組織與政府合作的成敗至關(guān)重要，這涉及到合作雙方的權(quán)力分配。此前的研究表明，資金來(lái)源越多樣化，非營(yíng)利組織對(duì)特定資助者的依賴程度就越低[2]。擁有穩(wěn)定且多樣化的資源獲取渠道，可以避免合作方過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而對(duì)非營(yíng)利組織自主性的侵蝕。

　　(5)規(guī)模。當(dāng)規(guī)模較小、實(shí)力較弱的非營(yíng)利組織決定與政府合作時(shí)，他們不得不適應(yīng)政府的時(shí)間、項(xiàng)目進(jìn)程和要求。這方面的例子包括根據(jù)政府預(yù)算實(shí)施計(jì)劃，并以復(fù)雜的文書形式向政府匯報(bào)。Alexander等人提出，需要政府支持來(lái)維系組織運(yùn)營(yíng)的非營(yíng)利組織會(huì)調(diào)整他們的方案，以保證獲得穩(wěn)定的資金來(lái)源，但代價(jià)是執(zhí)行那些并不是組織優(yōu)先考慮的項(xiàng)目。規(guī)模較小的非營(yíng)利組織與政府部門訂立契約，往往會(huì)失去如何實(shí)施項(xiàng)目的自主權(quán)，因?yàn)楸仨氉裱块T的某些要求，而這一合作伙伴并不一定非常了解這個(gè)慈善項(xiàng)目。

　　(6)以往的合作關(guān)系。以往的合作關(guān)系為雙方帶來(lái)了信任，非營(yíng)利組織和政府之間的以往合作關(guān)系有助于保證成功合作的連續(xù)性[9]。研究表明，如果非營(yíng)利組織認(rèn)為政府合作伙伴將社會(huì)事業(yè)置于高度優(yōu)先地位，它們更有可能與政府部門合作。非營(yíng)利組織與政府之間存在巨大的權(quán)力差異，因?yàn)檎軌蝌?qū)使非營(yíng)利組織根據(jù)政府的優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施某些計(jì)劃，缺乏平等的對(duì)話可能導(dǎo)致政策創(chuàng)新的機(jī)會(huì)減少。如果非營(yíng)利組織和政府先前有過(guò)積極的合作經(jīng)歷，政府機(jī)構(gòu)可能會(huì)對(duì)分享權(quán)力持更加開(kāi)放的態(tài)度，對(duì)非營(yíng)利組織的行動(dòng)、工作流程和原則施加的影響較小。[10]

　　(7)環(huán)境。在政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期間，非營(yíng)利組織可以定期開(kāi)展行動(dòng)，并根據(jù)受助者群體的特征有條不紊地提供定制服務(wù)，而在政局動(dòng)蕩的情況下，政府可能就無(wú)暇顧及與非營(yíng)利組織的合作。政治環(huán)境變化和不穩(wěn)定性損害了非營(yíng)利組織與政府合作的成果，危及項(xiàng)目的連續(xù)性。當(dāng)環(huán)境穩(wěn)定時(shí)，政府和非營(yíng)利組織的合作可以更加容易的實(shí)現(xiàn)他們預(yù)期的慈善項(xiàng)目，非營(yíng)利組織也因此能夠參與決策過(guò)程。不穩(wěn)定的環(huán)境通常導(dǎo)致政策創(chuàng)新減少，政府目標(biāo)優(yōu)先于非營(yíng)利組織目標(biāo)，從而導(dǎo)致不同程度的合作失敗[9]。

　　四、政府和非營(yíng)利組織之間關(guān)系的表現(xiàn)形式及合作方式

　　(一)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的表現(xiàn)形式

　　許多學(xué)者對(duì)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的范圍、支持程度、二者的爭(zhēng)議與摩擦等方面進(jìn)行了探討。Young[3]還對(duì)美國(guó)、英國(guó)、以色列和日本這四個(gè)國(guó)家的政府與非營(yíng)利組織關(guān)系進(jìn)行了考察和比較，得出了美國(guó)的政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系模式最為多樣和復(fù)雜的結(jié)論。具體而言，政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系可以分為彌補(bǔ)關(guān)系、互補(bǔ)關(guān)系和對(duì)抗關(guān)系。這種分類類似于Najam[11]對(duì)政府和非政府組織之間關(guān)系的假設(shè)。歸納起來(lái)，政府與非營(yíng)利組織間的彌補(bǔ)關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系是合作關(guān)系的表現(xiàn)形式。

　　(1)非營(yíng)利組織發(fā)揮的政府職能的彌補(bǔ)性作用。雖然政府能夠提供公共服務(wù)，但只能面向大部分群體，而無(wú)法滿足少數(shù)受困群體的特別需求[1]。非營(yíng)利組織通常是滿足政府目前無(wú)法滿足的需求的服務(wù)提供者，這類服務(wù)在很多時(shí)候與政府提供的服務(wù)非常相似，但擴(kuò)大了所服務(wù)的人口類型和范圍;也可能與政府提供的服務(wù)大相徑庭，專注于社會(huì)創(chuàng)新、積累專業(yè)知識(shí)和促進(jìn)公民參與。[12]具體來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織發(fā)揮的彌補(bǔ)性作用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　第一，提供服務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，非營(yíng)利組織現(xiàn)在已經(jīng)成為不同類型服務(wù)的重要提供者，無(wú)論是為無(wú)家可歸者提供庇護(hù)所，還是提供不同類型的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)[9]。這些工作的艱巨性和規(guī)模無(wú)法估量。在某些情況下，他們可能是急需服務(wù)的唯一提供者，或作為政府的合作伙伴提供一些特定的授權(quán)服務(wù)，例如職業(yè)培訓(xùn)[8]。

　　第二，創(chuàng)新。非營(yíng)利組織的主要作用之一在于實(shí)驗(yàn)。它具有靈活性，無(wú)須追求利潤(rùn)最大化，以及迎合大多數(shù)人的共識(shí)給了非營(yíng)利組織從事研究和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。目前各級(jí)政府履行的幾乎每一項(xiàng)職能都曾是一種新的社會(huì)理念，是一些正式或非正式的非營(yíng)利組織的實(shí)驗(yàn)。

　　第三，社會(huì)紐帶。非營(yíng)利組織就像是一個(gè)開(kāi)放場(chǎng)所，讓個(gè)人組成團(tuán)體，并將他們聯(lián)系起來(lái)，從而在社會(huì)中發(fā)揮重要作用。[13]它有助于減少孤立和疏遠(yuǎn)，這對(duì)于那些由于各種個(gè)人、環(huán)境和社會(huì)因素而感覺(jué)無(wú)法融入社會(huì)的群體來(lái)說(shuō)尤其重要，例如不同的新移民群體、感染艾滋病的兒童的父母等[9]。一些學(xué)者稱之為“社會(huì)資本構(gòu)建功能”[8]。

　　(2)非營(yíng)利組織發(fā)揮的政府職能的互補(bǔ)性作用。在這種關(guān)系模式中，合作不涉及分享權(quán)力，僅是純粹的契約關(guān)系。由于政府和非營(yíng)利組織各自都有難以提供服務(wù)的領(lǐng)域，需要互相補(bǔ)充才能滿足大眾和小部分受助群體的各自需求[2]。當(dāng)政府認(rèn)為無(wú)法提供足夠的公共服務(wù)時(shí)，或是政府認(rèn)為直接提供公共服務(wù)不如與非營(yíng)利組織訂立契約，讓他們提供服務(wù)來(lái)得高效時(shí)，非營(yíng)利組織與政府的作用就是互補(bǔ)的。

　　(3)政府與非營(yíng)利組織的對(duì)抗關(guān)系。當(dāng)非營(yíng)利組織擴(kuò)張時(shí)，政府會(huì)損失收入，這種影響在地方政府一級(jí)尤為明顯，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅是地方政府的主要收入來(lái)源。因此，非營(yíng)利組織與地方政府之間的沖突并不少見(jiàn)。[14]2008年美國(guó)明尼蘇達(dá)州最高法院做出裁決，拒絕向當(dāng)?shù)氐膬和o(hù)理中心授予免稅地位，因?yàn)榉ㄔ嘿|(zhì)疑兒童護(hù)理中心沒(méi)有向貧困家庭提供任何免費(fèi)或低價(jià)的服務(wù)，因此不值得免除財(cái)產(chǎn)稅。2002年的薩班斯-奧克斯利法案則使得政府加強(qiáng)了對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督，要求非營(yíng)利組織遵守嚴(yán)格的會(huì)計(jì)和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，并使用更客觀的衡量指標(biāo)。

　　需要注意的是，非營(yíng)利組織與政府的對(duì)抗關(guān)系在我國(guó)并不適用。在我國(guó)，各種非營(yíng)利組織在人道服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域與政府有著多層次的合作，并在促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。[15] 我國(guó)政府和非營(yíng)利組織之間形成了一種合理的生產(chǎn)性合作關(guān)系[1]。此外，在分析以上這三種關(guān)系模式時(shí)，Young[3]認(rèn)為，這三種觀點(diǎn)絕不是相互排斥的。非營(yíng)利組織可以同時(shí)資助和提供政府不資助和提供的服務(wù)，提供由政府資助或以其他方式協(xié)助的服務(wù)，向政府倡導(dǎo)政策和做法的變革，并可能受到政府施壓和監(jiān)督的影響。

　　(二)政府與非營(yíng)利組織的合作方式

　　政府與非營(yíng)利組織的合作不僅覆蓋范圍廣，而且形式不一，以多種途徑達(dá)到合作的目的[2]。在國(guó)際援助領(lǐng)域，政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持形式更加多元，包括發(fā)展項(xiàng)目基金、剩余食品配給、海運(yùn)運(yùn)費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。但總的?lái)說(shuō)，政府對(duì)非營(yíng)利組織的合作方式體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　(1)政府購(gòu)買服務(wù)。盡管政府購(gòu)買服務(wù)在公共服務(wù)領(lǐng)域似乎是一個(gè)很有前景的工具，但在中國(guó)的政府采購(gòu)項(xiàng)目中，它仍然是一個(gè)很邊緣的問(wèn)題，同時(shí)購(gòu)買服務(wù)的主要資金來(lái)源是財(cái)政專項(xiàng)資金和福利彩票，而不是公共財(cái)政預(yù)算體系[1]。競(jìng)爭(zhēng)可以在控制成本的同時(shí)提高服務(wù)績(jī)效。[16]而且契約將使政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系變得更加正式、透明和客觀，這種關(guān)系使用強(qiáng)有力的激勵(lì)、嚴(yán)格的監(jiān)控和正式的績(jī)效指標(biāo)來(lái)最大限度地提高績(jī)效。但大多數(shù)購(gòu)買服務(wù)并不基于競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)流程，因?yàn)樵谥袊?guó)，許多非營(yíng)利組織發(fā)展還不成熟，缺乏合格的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手[1]。在某些情況下，購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格甚至高于政府直接提供服務(wù)的價(jià)格。由于在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方面的競(jìng)爭(zhēng)有限，政府并沒(méi)有節(jié)省多少費(fèi)用。承擔(dān)提供服務(wù)的組織大多是地方政府的公共部門或群眾組織，只有少部分提供者是草根非營(yíng)利組織。更重要的是，非營(yíng)利組織通常更偏好撥款而不是契約，因?yàn)閾芸顬榻M織提供了更多的回旋余地，而契約則涉及更高級(jí)別的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　越來(lái)越多的政府采購(gòu)服務(wù)使非營(yíng)利組織成為焦點(diǎn)。然而，Jing提出，依靠非營(yíng)利組織提供服務(wù)并不一定會(huì)帶來(lái)更好的結(jié)果。有時(shí)，由于腐敗、缺乏透明度以及所謂的志愿失靈，情況會(huì)變得更糟。作為服務(wù)需求者和政策制定者，政府還需承擔(dān)非營(yíng)利組織的制度建設(shè)工作。供給方的制度不健全也導(dǎo)致了直接和間接的行政干預(yù)。例如，地方政府需要努力使非營(yíng)利組織適應(yīng)會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、人事管理以及文書工作方面的新要求。

　　(2)稅收優(yōu)惠政策。非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠包括組織的免稅地位和捐贈(zèng)者獲得的稅收優(yōu)惠。組織的稅收優(yōu)惠包括所得稅、增值稅、關(guān)稅等，捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠主要是所得稅減免。2007年以來(lái)，中國(guó)出臺(tái)了許多與稅收優(yōu)惠相關(guān)的法律法規(guī)，這是中國(guó)非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠政策發(fā)展的一個(gè)分水嶺[1]。事實(shí)上，由于稅收優(yōu)惠政策分散、各行政部門之間缺乏協(xié)調(diào)以及申請(qǐng)程序復(fù)雜，稅收優(yōu)惠政策并沒(méi)有得到有效執(zhí)行。[17] 享受稅收優(yōu)惠的資格必須得到財(cái)政、稅務(wù)和民政部門的批準(zhǔn)。由于缺乏明確便捷的程序，很少有捐贈(zèng)人真正申請(qǐng)并享受捐贈(zèng)所得稅抵扣[1]。

　　(3)政府補(bǔ)助。由于環(huán)境的不確定性和慈善捐贈(zèng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，非營(yíng)利組織需要利用身邊的一切關(guān)系以獲得足夠的資源維系組織的生存和發(fā)展，[18]獲得政府補(bǔ)助有助于組織解決賴以生存的資源問(wèn)題，并促使非營(yíng)利組織將精力集中于提供公共服務(wù)和開(kāi)展慈善活動(dòng)。但政府補(bǔ)助總是伴隨著對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)作的繁瑣規(guī)定和要求。對(duì)于非營(yíng)利組織而言，接受政府補(bǔ)助可能會(huì)面臨失去自主權(quán)、過(guò)于依賴政府補(bǔ)助獲取收入、染上官僚主義氣息和喪失身份的危險(xiǎn)。雖然一些政府官員認(rèn)為向非營(yíng)利組織提供補(bǔ)助有助于改善其為社區(qū)提供的服務(wù)質(zhì)量，但接受政府資助的非營(yíng)利組織失去了對(duì)組織使命的關(guān)注，并開(kāi)始優(yōu)先考慮這種資助關(guān)系的連續(xù)性。

　　在談到政府和非營(yíng)利伙伴的資助關(guān)系時(shí)，Salamon[2] 還提示說(shuō)，它們的關(guān)系越密切，非營(yíng)利組織越可能會(huì)受到與政府部門相同的限制。當(dāng)非營(yíng)利組織成為政府行動(dòng)的工具時(shí)，它們就失去了公共部門和私營(yíng)部門之間的中間地帶，而這又決定了非營(yíng)利組織和志愿行動(dòng)的性質(zhì)[8]。

　　潛在的使命漂移和籌款努力降低將減少捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)動(dòng)機(jī)，[19]由此產(chǎn)生了政府補(bǔ)助的擠出效應(yīng)。

　　五、合作關(guān)系對(duì)非營(yíng)利組織的影響

　　(一)政府補(bǔ)助的擠入和擠出效應(yīng)

　　經(jīng)典的擠出理論假設(shè)捐贈(zèng)者是高度利他的，并且關(guān)心公共物品的總供給。[20]基于這一假設(shè)，作為納稅人的捐贈(zèng)者會(huì)認(rèn)為政府資金可以替代自愿捐款，因?yàn)槎愂諏⑺麄兊木杩钷D(zhuǎn)移給了受助者。當(dāng)一個(gè)非營(yíng)利組織得到政府更多的支持時(shí)，捐贈(zèng)者會(huì)有意識(shí)地減少對(duì)這個(gè)組織的捐贈(zèng)。此外，捐贈(zèng)者和慈善監(jiān)督組織往往認(rèn)為，籌款費(fèi)用過(guò)高是低質(zhì)量慈善機(jī)構(gòu)的標(biāo)志。Andreoni和Payne指出，如果慈善機(jī)構(gòu)管理者發(fā)現(xiàn)募捐是一種“必要的罪惡” (necessary evil)，或者擔(dān)心這可能會(huì)損害慈善監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)他們的評(píng)價(jià)，那么政府補(bǔ)助將使他們從募捐轉(zhuǎn)向提供慈善服務(wù)。即政府補(bǔ)助擠出捐贈(zèng)收入的第二個(gè)原因是，非營(yíng)利組織在收到政府補(bǔ)助后的戰(zhàn)略反應(yīng)是減少其籌款努力，從而導(dǎo)致組織的捐贈(zèng)收入下降。但政府補(bǔ)助也能產(chǎn)生捐贈(zèng)收入的擠入效應(yīng)。政府補(bǔ)助可以通過(guò)三種機(jī)制刺激私人捐贈(zèng)：價(jià)值認(rèn)可、社會(huì)需求信號(hào)和匹配要求。首先，當(dāng)捐贈(zèng)者不完全了解非營(yíng)利組織及其項(xiàng)目時(shí)，政府的資助就是對(duì)質(zhì)量和可靠性的認(rèn)可。[21] 接受政府資助的非營(yíng)利組織必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性擇優(yōu)選拔流程，并接受持續(xù)審查和監(jiān)督。因此，缺乏信息的捐贈(zèng)者可以將收到政府撥款視為可信度和能力的一個(gè)指標(biāo)。第二，政府撥款可被視為社會(huì)需求的信號(hào)，引起潛在捐贈(zèng)者的注意[22]。第三，政府撥款有時(shí)會(huì)附帶相應(yīng)的要求，要求非營(yíng)利組織從私人來(lái)源籌集相配套的資金。這促使非營(yíng)利組織加大籌款力度，以吸引更多的私人捐款。

　　(二)克服非營(yíng)利組織的固有局限性

　　盡管非營(yíng)利組織有很多優(yōu)勢(shì)，但它們自身也存在明顯的局限性，這限制了它們應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的能力。局限性主要包括以下方面：慈善不足;慈善特殊主義;慈善家長(zhǎng)式作風(fēng);慈善業(yè)余主義。值得注意的是，非營(yíng)利組織的這些固有局限性恰好是政府的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，例如公開(kāi)招標(biāo)，最終降低了提供公共服務(wù)的成本并提高了服務(wù)質(zhì)量。政府與非營(yíng)利組織達(dá)成契約關(guān)系的其他優(yōu)勢(shì)包括通過(guò)引入營(yíng)利組織的管理策略來(lái)提高效率、通過(guò)授權(quán)給深入基層開(kāi)展慈善活動(dòng)的非營(yíng)利組織來(lái)增加靈活性、從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，以及增強(qiáng)非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)。

　　(三)造成非營(yíng)利組織的定位模糊

　　國(guó)外已有研究表明，與政府的合作可能引發(fā)非營(yíng)利組織定位模糊的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下四方面：(1)這種伙伴關(guān)系可能導(dǎo)致非營(yíng)利組織過(guò)度依賴政府支持，導(dǎo)致潛在的自主權(quán)喪失;(2)非營(yíng)利組織為了獲得政府資金，可能會(huì)發(fā)生使命漂移;[23](3) 政府對(duì)非營(yíng)利組織的干預(yù)和會(huì)計(jì)要求可能導(dǎo)致其官僚化或過(guò)度專業(yè)化;[24](4)為了不危及公共資金流，非營(yíng)利組織的宣傳活動(dòng)受到阻礙。

　　無(wú)論政府與非營(yíng)利組織的合作中可能出現(xiàn)什么具體問(wèn)題，都存在一種潛在的擔(dān)憂，即參與政府項(xiàng)目將削弱非營(yíng)利組織最初吸引政府與其合作的獨(dú)特作用和貢獻(xiàn)。問(wèn)責(zé)要求的提高以及撥款申請(qǐng)和招標(biāo)形式的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了行政工作量和所需文書工作數(shù)量的激增，從而分散了非營(yíng)利組織的使命和照顧受困群體的能力。[25]匯報(bào)程序和問(wèn)責(zé)制使非營(yíng)利組織具有官僚氣息，競(jìng)爭(zhēng)還令其變得更像企業(yè)。這兩種行為都有削弱非營(yíng)利組織“自愿參與”精神的風(fēng)險(xiǎn)。Alexander等人的研究表明，強(qiáng)迫非營(yíng)利組織引入類似商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)手段會(huì)導(dǎo)致這些組織的市場(chǎng)化，還會(huì)損害非營(yíng)利組織表達(dá)其價(jià)值觀和服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的能力。非營(yíng)利組織的市場(chǎng)化也會(huì)削弱它們對(duì)捐贈(zèng)者的吸引力。

　　總之，由于合作導(dǎo)致的非營(yíng)利組織官僚化，與其說(shuō)是因?yàn)樾枰m應(yīng)政府部門的價(jià)值觀，不如說(shuō)是因?yàn)樾枰袷厣暾?qǐng)政府資金所涉及的行政程序。同時(shí)，問(wèn)責(zé)制復(fù)雜且繁瑣，不應(yīng)作為衡量合作成果的指標(biāo)。[26]而且地方政府和非營(yíng)利組織內(nèi)部之間缺乏協(xié)調(diào)，使得問(wèn)責(zé)更加困難。在沒(méi)有有效協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，提供公共服務(wù)的責(zé)任和資源被無(wú)序地分布在政府部門的各個(gè)層面和區(qū)域。即使在同一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)，多個(gè)部門都負(fù)責(zé)提供具體的公共服務(wù)，但每個(gè)部門都有自己的政策、方案和資源，[27] 從而阻礙非營(yíng)利組織開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)和開(kāi)發(fā)創(chuàng)新項(xiàng)目。

　　(四)對(duì)非營(yíng)利組織績(jī)效評(píng)估的影響

　　由于非營(yíng)利組織與政府之間存在契約關(guān)系，績(jī)效評(píng)估被應(yīng)用于非營(yíng)利領(lǐng)域。盡管非營(yíng)利組織的慈善成果很難量化，但政府通常沒(méi)有其他選擇。[28]指標(biāo)設(shè)計(jì)的不完善會(huì)導(dǎo)致對(duì)組織績(jī)效的誤解和曲解，更嚴(yán)重的是，它可能會(huì)導(dǎo)致使命漂移。某些需要解釋指標(biāo)過(guò)低的原因的要求，可能會(huì)在實(shí)施過(guò)程中失去其意義。例如，工作人員去養(yǎng)老院的次數(shù)多并不等于質(zhì)量高;同樣，給孤寡老人的送餐次數(shù)減少并不一定意味著社區(qū)基金會(huì)表現(xiàn)不佳。有時(shí)，如果沒(méi)有進(jìn)行徹底的調(diào)查，可能無(wú)法理解這些潛在的原因。

　　(五)對(duì)非營(yíng)利組織文化的沖擊

　　非營(yíng)利組織，尤其是中小型非營(yíng)利組織，通常在一種有些“家庭式”的氛圍中運(yùn)作。人們互相照顧，成員自愿抽出時(shí)間幫助他人工作，志愿主義盛行。志愿者通常不會(huì)嚴(yán)格按照正式或?qū)I(yè)的契約條例參與非營(yíng)利組織，相反，這種參與植根于個(gè)人情感，屬于非正式聯(lián)系的一種類型。這清晰地表明了志愿性與非營(yíng)利組織官僚化相矛盾的趨勢(shì)。盡管政府面臨著實(shí)現(xiàn)效率的壓力，但效率可能并不符合追求提供高質(zhì)量公共服務(wù)的非營(yíng)利組織的使命。[29]當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)時(shí)，非營(yíng)利組織的員工會(huì)感到強(qiáng)烈的價(jià)值沖突(Box，1999)。特別是當(dāng)一些商業(yè)做法被引入非營(yíng)利組織并由其實(shí)施時(shí)，非營(yíng)利組織不可避免地會(huì)感覺(jué)到自己更像營(yíng)利組織，因此會(huì)經(jīng)歷劇烈的組織文化沖擊[1]。

　　六、總結(jié)與討論

　　非營(yíng)利組織在推動(dòng)新興市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其與政府的合作關(guān)系更是學(xué)者研究的重點(diǎn)問(wèn)題。正如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署指出的，公益事業(yè)需要非營(yíng)利組織、企業(yè)和政府之間的合作。本文對(duì)政府與非營(yíng)利組織的合作關(guān)系進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們從政府支持非營(yíng)利組織的歷史根源出發(fā)，針對(duì)雙方合作的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、前提條件、二者的相互關(guān)系、合作的表現(xiàn)形式、合作對(duì)非營(yíng)利組織造成的影響等方面做了大量研究，其中關(guān)于合作對(duì)雙方造成的影響，學(xué)者們各有說(shuō)法。一方面，合作能克服雙方的固有局限性，并發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源交換和服務(wù)質(zhì)量的提升;另一方面，與政府合作會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利組織沾染官僚氣息，引入績(jī)效評(píng)估等商業(yè)做法也使其組織文化遭受沖擊，造成組織定位模糊不清，逐漸失去作為第三部門的特質(zhì)。此外，由于捐贈(zèng)者將政府撥款和自愿捐款當(dāng)成替代品，以及收到撥款后組織的籌款努力程度降低，政府補(bǔ)助可能會(huì)擠出私人捐贈(zèng);但由于信號(hào)傳遞、價(jià)值認(rèn)可和匹配需求，政府補(bǔ)助也可能會(huì)擠入私人捐贈(zèng)。

　　根據(jù)傳統(tǒng)，中國(guó)的社會(huì)服務(wù)由政府機(jī)構(gòu)、群眾組織及其附屬公共機(jī)構(gòu)提供。政府機(jī)構(gòu)做出決定并提供資金和監(jiān)督，而下屬公共機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。然而，即使有群眾組織的幫助，中國(guó)政府也不能覆蓋所有受困群體，因此借助非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮的作用，可以節(jié)省大量的時(shí)間和資金成本。非營(yíng)利組織也需要依靠政府來(lái)監(jiān)管，并提供合法性。政府失靈理論和志愿失靈理論清楚地表明，效率可以通過(guò)政府與非營(yíng)利組織的契約關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)。非營(yíng)利組織可以充分調(diào)動(dòng)志愿者的積極性，他們更了解受困群體的需求，也能夠更好地區(qū)分組織事務(wù)和提供服務(wù)之間的差異。通過(guò)對(duì)政府與非營(yíng)利組織合作關(guān)系的相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)，我國(guó)非營(yíng)利組織可以在吸收西方非營(yíng)利組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義的背景，與政府積極開(kāi)展合作，應(yīng)對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這也是中國(guó)未來(lái)慈善事業(yè)的發(fā)展方向之一。由于我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展起步較晚，東西方的制度背景不同，很多西方學(xué)者的研究成果在我國(guó)尚未而且也無(wú)法得到完全驗(yàn)證。基于中國(guó)背景，未來(lái)的研究可以從兩個(gè)角度切入：政府與非營(yíng)利組織的合作會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織產(chǎn)生什么后果，經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為哪些方面;政府與非營(yíng)利組織的合作是否會(huì)對(duì)政府也產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)為哪些方面。這些問(wèn)題可以在后續(xù)的研究中加以討論，在中國(guó)特色社會(huì)主義與西方資本主義不同的制度背景下，得出的結(jié)論可能完全不同。我國(guó)目前在這一方面的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，需要基于中國(guó)背景，結(jié)合具體國(guó)情，對(duì)非營(yíng)利組織與政府之間的合作關(guān)系進(jìn)行深入探討。