民法典時(shí)代政府信息公開(kāi)中個(gè)人私密信息保護(hù)研究

　　摘 要:個(gè)人私密信息是個(gè)人隱私與個(gè)人信息的交集,既受隱私權(quán)保護(hù)也受個(gè)人信息權(quán)益保護(hù),我國(guó)《民法典》確立了優(yōu)先適用隱私權(quán)保護(hù)和處理須獲權(quán)利人明確同意等嚴(yán)格保護(hù)規(guī)則。隨著數(shù)字化治理的發(fā)展,《政府信息公開(kāi)條例》的隱私權(quán)保護(hù)機(jī)制力有不逮。我國(guó)《民法典》施行中“法法銜接”和我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》施行恰是個(gè)人私密信息保護(hù)制度的發(fā)展契機(jī)。宜主要從四個(gè)方面完善政府信息中的個(gè)人私密信息保護(hù)制度:確立包含個(gè)人私密信息的政府信息不得公開(kāi)原則,列舉規(guī)定個(gè)人私密信息可予公開(kāi)范圍,裁量公開(kāi)程序中保障第三人參與權(quán),確立不同的征求意見(jiàn)程序以區(qū)分保護(hù)個(gè)人私密信息與普通信息。

　　關(guān)鍵詞:個(gè)人私密信息;隱私權(quán);政府信息公開(kāi);民法典;個(gè)人信息保護(hù)法

　　李衛(wèi)華， 政治與法律 發(fā)表時(shí)間：2021-10-05 期刊

　　2020年初新冠疫情暴發(fā),我國(guó)各地政府及時(shí)公開(kāi)新冠疫情確診病例行程軌跡等疫情信息,為全民防疫抗疫提供了有效的信息支撐。然而,在疫情信息公開(kāi)中,一些“去隱私化”現(xiàn)象,① 以及多地頻發(fā)的侵害隱私權(quán)案件,如“成都女孩案”“沈陽(yáng)尹老太案”等,② 促使人們關(guān)注突發(fā)事件中個(gè)人信息利用的法治化,③據(jù)此行政機(jī)關(guān)疫情信息發(fā)布方式也悄然轉(zhuǎn)變。④ 行政許可、行政處罰決定向全社會(huì)公開(kāi)是法治的基本要義,但也有學(xué)者提出應(yīng)防范公開(kāi)對(duì)當(dāng)事人隱私權(quán)與個(gè)人信息的可能侵害。⑤ 當(dāng)前,數(shù)字化經(jīng)濟(jì)、數(shù)字化治理席卷全球,在政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中,信息泄露、隱私侵犯更趨多發(fā), 對(duì)政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)與個(gè)人信息保護(hù)提出了更高要求。2021年初我國(guó)《民法典》開(kāi)始施行,我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》也將于2021年11月施行,在區(qū)分隱私權(quán)與個(gè)人信息權(quán)益基礎(chǔ)上,完善政府信息公開(kāi)中的個(gè)人私密信息保護(hù)制度恰逢其時(shí)。

　　一、個(gè)人私密信息:隱私權(quán)與個(gè)人信息權(quán)益的交叉保護(hù)范圍

　　(一)個(gè)人私密信息既是個(gè)人隱私也是個(gè)人信息

　　現(xiàn)代意義上的隱私權(quán)概念最早由沃倫(Warren)和布蘭代斯(Brandeis)在《論隱私權(quán)》一文中提出,他們將隱私權(quán)界定為“遠(yuǎn)離世事紛擾”和“個(gè)人獨(dú)處”的權(quán)利(therightoftheindividualtobeletalone)。⑥ 嗣后,隱私權(quán)在各國(guó)法治中生根發(fā)芽并日益拓展。我國(guó)法律也確立了隱私權(quán)保護(hù)觀念,即我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定的“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”和我國(guó)《民法典》第110條、第1032條規(guī)定的“自然人享有隱私權(quán)”,確認(rèn)了隱私權(quán)的法定權(quán)利性。就其保護(hù)范圍而言,依據(jù)我國(guó)《民法典》第1032條, 個(gè)人隱私包括“自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息”。個(gè)人信息則是具有個(gè)人識(shí)別性的信息,包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。以是否具有隱私性、私密性為標(biāo)準(zhǔn),個(gè)人信息可以區(qū)分為私密信息與普通信息。

　　個(gè)人隱私與個(gè)人信息并不等同,二者在內(nèi)涵和外延上均有差異。從內(nèi)涵上看,個(gè)人隱私強(qiáng)調(diào)隱匿性、私密性、不公開(kāi)性,側(cè)重點(diǎn)在“隱”和“私”;個(gè)人信息則強(qiáng)調(diào)個(gè)人身份的識(shí)別性、標(biāo)識(shí)性、個(gè)人歸屬性,側(cè)重點(diǎn)在“個(gè)人”。從外延上看,兩者之間不是上位概念與下位概念、包含與被包含的關(guān)系,而是交叉關(guān)系,“即有的個(gè)人隱私屬于個(gè)人信息,而有的個(gè)人隱私則不屬于個(gè)人信息(如個(gè)人想享有的私生活安寧不被他人打擾屬于個(gè)人隱私,但卻不屬于人信息);有的個(gè)人信息特別是涉及個(gè)人私生活的私密信息屬于個(gè)人隱私(如婚姻狀況、身體健康情況、征信信息、行蹤軌跡等),但也有一些個(gè)人信息因高度公開(kāi)而不屬于隱私(如姓名、性別、籍貫等)”。⑦ 因而,個(gè)人私密信息既屬于個(gè)人隱私,又屬于個(gè)人信息,是個(gè)人隱私與個(gè)人信息的交集。一般來(lái)說(shuō),任何私人不愿意公開(kāi)、不愿意為他人知曉、并具有個(gè)人識(shí)別性的信息都可能構(gòu)成個(gè)人私密信息,比如個(gè)人的生理信息、身體狀況、健康狀態(tài)、財(cái)產(chǎn)信息、家庭信息、基因信息、個(gè)人經(jīng)歷信息以及其他有關(guān)個(gè)人生活的私密信息等。⑧

　　(二)個(gè)人私密信息受法律嚴(yán)格保護(hù)

　　其一,個(gè)人私密信息優(yōu)先適用隱私權(quán)保護(hù)。個(gè)人私密信息作為個(gè)人隱私與個(gè)人信息的交叉范圍, 既應(yīng)受隱私權(quán)保護(hù)也應(yīng)受個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)。那么,對(duì)個(gè)人私密信息的保護(hù)是優(yōu)先適用隱私權(quán)保護(hù),還是優(yōu)先適用個(gè)人信息權(quán)益保護(hù),抑或根據(jù)具體情形在隱私權(quán)保護(hù)與個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)之間選擇適用呢? 對(duì)此,我國(guó)《民法典》確立了優(yōu)先適用隱私權(quán)保護(hù)規(guī)則的原則,僅在隱私權(quán)沒(méi)有規(guī)定時(shí)才適用個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則。之所以作出這樣的制度安排,是因?yàn)殡[私權(quán)重在保護(hù)人格尊嚴(yán),而個(gè)人信息權(quán)益重在保護(hù)個(gè)人身份,隱私權(quán)保護(hù)比個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)更嚴(yán)格,保護(hù)強(qiáng)度更高。

　　其二,公開(kāi)個(gè)人私密信息應(yīng)遵循法律保留原則。個(gè)人私密信息作為隱私權(quán)的核心保護(hù)范圍,對(duì)其收集、公開(kāi)等處理行為應(yīng)遵循隱私權(quán)的克減原則,即法律保留原則。隱私權(quán)雖屬于對(duì)世權(quán),但與生命健康權(quán)的絕對(duì)不可克減性不同,可以基于公共利益的需要有條件地克減。比如,“為了滿足公眾的知情權(quán)和保護(hù)正當(dāng)?shù)妮浾摫O(jiān)督,實(shí)現(xiàn)‘陽(yáng)光政治’,公眾人物的隱私權(quán)保護(hù)受到相應(yīng)的限制”。⑨ 對(duì)此,最初提出隱私權(quán)概念的沃倫、布蘭代斯也認(rèn)為隱私權(quán)并不是絕對(duì)的,“隱私權(quán)并不禁止公開(kāi)涉及公共利益或者普遍利益的事項(xiàng)”。?????? 《公民及政治權(quán)利國(guó)際盟約》也認(rèn)可締約國(guó)在依法保護(hù)隱私權(quán)的前提下得于緊急情勢(shì)必要限度內(nèi)克減隱私權(quán)的必要性。?????? 然而,必須強(qiáng)調(diào)的是,對(duì)隱私權(quán)的克減只能由法律規(guī)定,應(yīng)遵循法律保留原則。首先,從法理上講,隱私權(quán)屬于法定權(quán)利,意在維護(hù)主體作為一個(gè)法律意義上的人而且是體面的人的尊嚴(yán)和私人生活的安寧權(quán)。對(duì)隱私權(quán)的克減只可基于公共利益的需要, 由立法者通過(guò)利益衡量做出制度安排。其次,依據(jù)我國(guó)《立法法》第8條,民事基本制度屬于法律保留范圍。隱私權(quán)保護(hù),既有憲法規(guī)定的人格尊嚴(yán)、住宅權(quán)、通信秘密保護(hù)等依據(jù),又有我國(guó)《民法典》總則編確認(rèn)的具體人格權(quán)、人格權(quán)編確立的具體保護(hù)制度等依據(jù),應(yīng)屬于民事基本制度范疇,其創(chuàng)設(shè)和限制都要由法律規(guī)定。再次,我國(guó)《民法典》第1033條規(guī)定,“除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外”, 任何組織或者個(gè)人不得實(shí)施侵害他人隱私權(quán)的行為。此處的“法律”僅指狹義的法律,這樣理解也符合我國(guó)《民法典》確立的隱私權(quán)應(yīng)受?chē)?yán)格保護(hù)的法治觀念。所謂“法律另有規(guī)定”,是指依照法律的規(guī)定無(wú)須取得權(quán)利人同意即可實(shí)施客觀上侵害隱私權(quán)但無(wú)須承擔(dān)法律責(zé)任的行為。比如依據(jù)我國(guó)《國(guó)家安全法》的規(guī)定,國(guó)家安全機(jī)關(guān)為了維護(hù)國(guó)家安全而有權(quán)依法采取技術(shù)偵查手段,如進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)、竊聽(tīng)等活動(dòng)。這是法律規(guī)定的隱私權(quán)保護(hù)的例外情形,也是法律為了維護(hù)公共利益對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的限制。最后,再比較我國(guó)《民法典》第1035條第1款第4項(xiàng)的表述,即“處理個(gè)人信息的”“不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定”,可以更加確信其第1033條“除法律另有規(guī)定”就是僅僅授權(quán)狹義的“法律”才可限制隱私權(quán)保護(hù)范圍。

　　其三,公開(kāi)個(gè)人私密信息須獲得權(quán)利人明確同意。由于個(gè)人私密信息優(yōu)先適用隱私權(quán)保護(hù),處理個(gè)人私密信息應(yīng)遵守的程序和規(guī)則,必然比處理個(gè)人普通信息的程序和規(guī)則更嚴(yán)格、更全面。原因在于,處理個(gè)人私密信息要受到隱私權(quán)與信息控制權(quán)的雙重約束,既要保護(hù)個(gè)人隱私,又要尊重權(quán)利人的信息自決權(quán)和信息控制權(quán)。可以說(shuō),“自己決定權(quán)和個(gè)人信息控制權(quán)”是當(dāng)今隱私權(quán)發(fā)展的主要方向。?????? 據(jù)此,我國(guó)《民法典》第1033條第5項(xiàng)專(zhuān)門(mén)確立了處理個(gè)人私密信息的規(guī)則和程序,除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外,任何組織或者個(gè)人不得處理他人的私密信息。所謂權(quán)利人的“明確同意”,不僅與“默示同意”不同,而且與“同意”有區(qū)別。首先,權(quán)利人必須作出明確的意思表示,該意思表示必須是指向特定私密信息的、明確同意的、具體的意思表示,不能是模糊不清的,也不能是一攬子籠統(tǒng)授權(quán)。其次,權(quán)利人“明確同意”的范圍對(duì)行為人具有約束力,行為人公開(kāi)的個(gè)人私密信息范圍應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人“明確同意”的范圍一致。再次,權(quán)利人“明確同意”是對(duì)行為人告知程序的明確回應(yīng),即行為人處理他人的私密信息前應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利人并獲得權(quán)利人的“明確同意”。當(dāng)然,基于效率追求和操作便捷性,權(quán)利人的“明確同意”并不限于書(shū)面方式,可以是書(shū)面的,也可以是口頭的,但行為人要有證據(jù)證明權(quán)利人做出了“明確同意”的意思表示。最后,“明確同意”必須是單獨(dú)的、具體的、確定的意思表示,但“同意”可以是概括性的、籠統(tǒng)的、默示的表示。

　　二、涉隱私政府信息豁免公開(kāi)的困境

　　(一)《政府信息公開(kāi)條例》中隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)立場(chǎng)不堅(jiān)定

　　涉及個(gè)人隱私的政府信息應(yīng)否公開(kāi)、如何公開(kāi)、公開(kāi)多少,體現(xiàn)了立法者在信息公開(kāi)與隱私權(quán)保護(hù)的利益衡量中的選擇。當(dāng)政府信息涉及個(gè)人隱私時(shí),信息公開(kāi)與隱私權(quán)保護(hù)就互為矛盾。政府信息公開(kāi)必然減損隱私權(quán)保護(hù)利益,隱私權(quán)保護(hù)也必然減損政府信息公開(kāi)利益。這構(gòu)成了涉及個(gè)人隱私的政府信息公開(kāi)制度需要利益衡量的前提。關(guān)于這對(duì)矛盾利益的衡量,涉及政府信息所保障的公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利與隱私權(quán)之間的價(jià)值衡量,也反映立法者基于公共利益考量對(duì)個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)范圍作出的限制,一直都是各國(guó)政府信息公開(kāi)立法的難點(diǎn)。“有的國(guó)家制定個(gè)人信息保護(hù)法等明確列出需要保護(hù)的個(gè)人信息的范圍,也有的國(guó)家在信息公開(kāi)法中對(duì)于個(gè)人信息進(jìn)行細(xì)致的列舉規(guī)定。”??????由于法律文化和價(jià)值追求的差異,不同國(guó)家的政府信息公開(kāi)制度對(duì)這對(duì)矛盾利益的選擇必然會(huì)有差異。比如,美國(guó)基于信息自由的立場(chǎng)選擇了政府信息充分公開(kāi)的一般原則,優(yōu)先保護(hù)政府信息公開(kāi)的利益,通過(guò)其《信息自由法》“強(qiáng)烈推定公開(kāi)”政府信息:最小限度的隱私權(quán)利益不足以引起隱私權(quán)免除公開(kāi),只有隱私權(quán)利益明顯大于公開(kāi)獲得的公共利益,即“明顯不當(dāng)”侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán),才可以決定免除公開(kāi)。?????? 有些國(guó)家則基于保護(hù)人格尊嚴(yán)、尊重信息自決權(quán)的立場(chǎng)選擇不公開(kāi)個(gè)人隱私相關(guān)信息的一般原則,如蘇格蘭《信息自由法》第38條概括性規(guī)定“違背個(gè)人隱私保護(hù)精神的信息不予公開(kāi)”,加拿大《信息獲取法》也明確表達(dá)了隱私權(quán)保護(hù)的強(qiáng)硬立場(chǎng),“政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)拒絕公開(kāi)包含《隱私權(quán)法》第 3條定義的個(gè)人信息的任何記錄。除非與該信息有關(guān)的個(gè)人同意公開(kāi)”。

　　我國(guó)政府信息公開(kāi)制度對(duì)此問(wèn)題的基本立場(chǎng)是“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)”涉隱私政府信息,傾向于隱私權(quán)保護(hù)優(yōu)先于信息公開(kāi)。有學(xué)者從權(quán)利位階角度解釋隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的正當(dāng)性:“作為公民參政權(quán)的知情權(quán),應(yīng)當(dāng)服從作為公民基本權(quán)利的個(gè)人隱私權(quán)。”??????也有學(xué)者適用公共利益衡量制度予以解釋, 即隱私權(quán)保護(hù)所體現(xiàn)的公共利益優(yōu)先于信息公開(kāi)所體現(xiàn)的公共利益,“公益優(yōu)先”與“公開(kāi)優(yōu)先”是遞進(jìn)關(guān)系而不是并列關(guān)系,“公益優(yōu)先”是第一順位的原則,“公開(kāi)優(yōu)先”是第二順位的原則。?????? 至于隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)立場(chǎng)的具體規(guī)范依據(jù),主要是我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng):《條例》)的第13條和 15條。《條例》第13條是關(guān)于“政府信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)”的例外情形的概括性規(guī)定,表明涉隱私政府信息屬于豁免公開(kāi)范圍。《條例》第15條規(guī)定:“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息,行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)。但是,第三方同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的,予以公開(kāi)。”其中第一句話 “行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)”涉隱私政府信息,確立了涉隱私政府信息不公開(kāi)的一般性原則,體現(xiàn)了《條例》在知情權(quán)、參與權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)之間的價(jià)值衡量中選擇了隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的制度安排。該一般性規(guī)定在《條例》修訂前后表述基本一致,都直截了當(dāng)?shù)匾?ldquo;行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)”的禁止性規(guī)范,明確、堅(jiān)定地表達(dá)了立法者對(duì)涉隱私政府信息豁免公開(kāi)的基本立場(chǎng),以及對(duì)知情權(quán)與隱私權(quán)沖突的制度選擇傾向于隱私權(quán)優(yōu)先。

　　然而,這一隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)立場(chǎng)并未被自始至終地堅(jiān)持,顯示出立法者對(duì)此選擇不夠堅(jiān)定,甚至有些游移。依據(jù)《條例》第15條的但書(shū)條款,有條件公開(kāi)涉隱私政府信息適用于兩種情形,第一種情形是第三方同意公開(kāi)的,第二種情形是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的,這兩種情形下都“予以公開(kāi)”。比較2019年修訂前的《條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng):舊《條例》)第14條第4款的規(guī)定,修訂后的《條例》以“予以公開(kāi)”代替了“可以予以公開(kāi)”的表述,僅刪除了“可以”二字。前后比較,“予以公開(kāi)”就應(yīng)理解為“應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)”。并且,如果理解為“應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)”,也與上一句原則規(guī)定體現(xiàn)的隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)立場(chǎng)是一致的,即只有不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益“造成重大影響的”才予以公開(kāi),而不是對(duì)公共利益“造成影響的”就予以公開(kāi)。然而,《條例》第32條確立公開(kāi)的條件規(guī)則時(shí),卻未完全堅(jiān)持“應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)”的立場(chǎng)。在第三方逾期未答復(fù)和第三方不同意公開(kāi)情形下,行政機(jī)關(guān)都有權(quán)進(jìn)行利益衡量,認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的,“可以決定予以公開(kāi)”。這就與《條例》第15條但書(shū)條款“予以公開(kāi)”的規(guī)定不一致了。兩個(gè)條款的邏輯前提完全相同,即“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的”,結(jié)論卻有差異,一個(gè)是“予以公開(kāi)”,一個(gè)是“可以決定予以公開(kāi)”。前后一緊一松的不同規(guī)定,表達(dá)出立法者對(duì)隱私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的立場(chǎng)并不堅(jiān)定。這種舉棋不定的立法趨向,也必然投射到法律的實(shí)施效果上。

　　(二)信息公開(kāi)實(shí)踐中隱私權(quán)保護(hù)的泛化與虛化

　　由于《條例》對(duì)隱私權(quán)保護(hù)立場(chǎng)的不堅(jiān)定,以及未區(qū)分個(gè)人隱私與個(gè)人信息、未界定涉隱私政府信息的范圍,信息公開(kāi)實(shí)踐中隱私權(quán)保護(hù)制度的實(shí)施效果也有些不盡如人意。“關(guān)于信息公開(kāi)例外事項(xiàng)的規(guī)定及其公共利益衡量條款存在較大的缺陷”與“例外事項(xiàng)的規(guī)定不清晰、不全面,不公開(kāi)的公共利益展現(xiàn)不全面”,??????都直接影響《條例》的實(shí)施。不同行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與法院之間,甚至不同法院之間,對(duì)個(gè)人隱私的理解、對(duì)涉隱私政府信息豁免公開(kāi)適用標(biāo)準(zhǔn)的理解不一致,使得個(gè)人隱私豁免公開(kāi)制度或被曲解適用、或被閑置 “休眠”,隱私權(quán)保護(hù)的泛化與虛化傾向同時(shí)并存。

　　一方面,行政機(jī)關(guān)和法院往往以隱私權(quán)保護(hù)代替?zhèn)€人信息保護(hù),傾向于只要涉及個(gè)人信息就籠統(tǒng)地以隱私權(quán)保護(hù)為由拒絕公開(kāi)。“行政機(jī)關(guān)傾向于只要涉及個(gè)人隱私,就全部不予公開(kāi)所涉信息”, “絕對(duì)化保護(hù)個(gè)人隱私以及僅憑第三方不同意公開(kāi)意見(jiàn)就判斷構(gòu)成了個(gè)人隱私”,??????甚至法院也會(huì)不加區(qū)分地?cái)U(kuò)大隱私權(quán)保護(hù)范圍,使隱私權(quán)保護(hù)過(guò)于泛化。比如,在 “張某與長(zhǎng)沙市財(cái)政局不履行政府信息公開(kāi)法定職責(zé)案”中,法院認(rèn)為:“上訴人申請(qǐng)公開(kāi)的第三方工作人員的姓名、性別、出生年月、出生地、學(xué)歷、畢業(yè)院校、原工作單位、進(jìn)入現(xiàn)單位的工作時(shí)間、每月基本工資、獎(jiǎng)金、津貼等個(gè)人事項(xiàng),一般認(rèn)為屬個(gè)人隱私。”??????這種說(shuō)法寬泛地把第三人的個(gè)人信息一律視為個(gè)人隱私,卻沒(méi)有把第三方工作人員與職務(wù)有關(guān)的個(gè)人信息與純粹的個(gè)人私密信息進(jìn)行區(qū)分,有泛化隱私權(quán)保護(hù)的嫌疑。事實(shí)上, 只有與職務(wù)無(wú)關(guān)的、純粹的個(gè)人私密信息才受隱私權(quán)保護(hù),而與職務(wù)有關(guān)的個(gè)人普通信息,如該個(gè)人的頭銜、職位職級(jí)、崗位職責(zé)、工作地址、工作電話號(hào)碼等則不受隱私權(quán)保護(hù),應(yīng)予以公開(kāi)。再如,在 “蔡某與周村區(qū)人民政府青年路街道辦事處信息公開(kāi)案”中,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為蔡某申請(qǐng)公開(kāi)的案涉房屋補(bǔ)償協(xié)議,涉及第三方個(gè)人隱私,并依第三方明確答復(fù)不同意公開(kāi)為由,決定不予公開(kāi)。然而,法院審理后認(rèn)定,涉案房屋為蔡某與第三方共有,蔡某也是涉案房產(chǎn)登記的權(quán)利人,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向所有被征收人告知涉案房屋的拆遷補(bǔ)償情況,“法律在此明確排除了個(gè)人隱私的適用”,“這也是立法為實(shí)現(xiàn)征收過(guò)程公開(kāi)、透明而在公共利益和個(gè)人利益的一種平衡”。?

　　另一方面,強(qiáng)制公開(kāi)個(gè)人隱私條款也被長(zhǎng)期虛置,行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都傾向于放棄適用。依據(jù)《條例》第15條和第32條的規(guī)定,在行政機(jī)關(guān)征求第三方意見(jiàn)后,第三方逾期未提出意見(jiàn)的,或者第三方不同意公開(kāi)但行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的,行政機(jī)關(guān)可依法決定予以公開(kāi),由此確立了行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要依法強(qiáng)制公開(kāi)涉隱私政府信息的情形。然而,實(shí)踐中,這一強(qiáng)制公開(kāi)程序鮮有啟動(dòng)。有學(xué)者曾言:“雖有公共利益衡量機(jī)制,但卻很少發(fā)現(xiàn)有案例真正啟用了該機(jī)制。”??????也有學(xué)者在舊《條例》施行六年后,以“北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)”為檢索對(duì)象,對(duì)六年內(nèi)全部315件信息公開(kāi)案件研讀后,得出結(jié)論,“在我們閱讀的這些案件中也沒(méi)有出現(xiàn)一起強(qiáng)制公開(kāi)案件”,“對(duì)于的確涉及個(gè)人隱私的信息……是否公開(kāi)往往取決于第三人意愿。第三人不同意的,行政機(jī)關(guān)就不公開(kāi),法院也認(rèn)可”。

　　(三)涉隱私政府信息公開(kāi)規(guī)定與個(gè)人私密信息嚴(yán)格保護(hù)規(guī)則不一致

　　《條例》對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)太過(guò)籠統(tǒng)和寬泛,與隱私權(quán)限制適用法律保留原則是相悖的。《條例》通過(guò)其第15條和第32條,把判斷某項(xiàng)政府信息是否涉及個(gè)人隱私、公開(kāi)會(huì)否侵害第三人正當(dāng)權(quán)益、公開(kāi)會(huì)否對(duì)公共利益造成重大損害、權(quán)利人不同意公開(kāi)時(shí)的理由是否合理等內(nèi)容的判斷權(quán)一攬子授予行政機(jī)關(guān)裁量行使。在授權(quán)條款中,既未列舉規(guī)定豁免公開(kāi)的例外情形,也未對(duì)個(gè)人隱私的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定,更沒(méi)有確立第三人權(quán)益和公共利益受損害的判斷標(biāo)準(zhǔn)。甚至在第三人明確拒絕公開(kāi)后, 行政機(jī)關(guān)基于公共利益會(huì)受到重大影響的判斷有權(quán)強(qiáng)制公開(kāi)相關(guān)信息的,判斷基礎(chǔ)仍是行政裁量。

　　與此同時(shí),《條例》未對(duì)第三方同意的方式作出區(qū)分,這與我國(guó)《民法典》確立的處理個(gè)人私密信息應(yīng)經(jīng)權(quán)利人“明確同意”的程序規(guī)則不一致。《條例》第15條規(guī)定,涉及個(gè)人隱私的,第三方“同意公開(kāi)”的予以公開(kāi),關(guān)于同意的方式未做規(guī)定。盡管《條例》第32條確立了依申請(qǐng)公開(kāi)中征求第三方意見(jiàn)的程序,也僅就程序規(guī)則、時(shí)限、不回復(fù)、回復(fù)理由要求等做出規(guī)定,卻未考慮對(duì)不同信息依據(jù)不同的程序規(guī)則區(qū)分保護(hù)。依據(jù)我國(guó)《民法典》第1033條至第1038條的規(guī)定,權(quán)利人“明確同意”與“同意”是有區(qū)別的,立法者區(qū)分不同的程序規(guī)則,意在確立對(duì)個(gè)人私密信息更加嚴(yán)格的保護(hù)制度。事實(shí)上,我國(guó)的司法實(shí)踐早已走在前面。人民法院在審理政府信息公開(kāi)類(lèi)行政案件時(shí),“在判決中都一致強(qiáng)調(diào),第三人的同意必須是明示的”。?????? 《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第5條第2款也規(guī)定:“因公共利益決定公開(kāi)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私政府信息的,被告應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)定公共利益以及不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的理由進(jìn)行舉證和說(shuō)明。”這表明,司法實(shí)踐已經(jīng)把《條例》第15條的“同意”理解為“明確同意”而加以適用了。

　　三、個(gè)人私密信息保護(hù)制度的發(fā)展契機(jī)

　　(一)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的隱私權(quán)保護(hù)體系漸趨完善

　　我國(guó)《憲法》雖沒(méi)有明確規(guī)定隱私權(quán)概念和保護(hù)個(gè)人隱私字眼,但依然確立了隱私權(quán)保護(hù)觀念。 “憲法保障的公民基本權(quán)利不以列舉的為限”,??????是否在憲法中明確列舉都不影響隱私權(quán)的基本權(quán)利屬性。我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定的“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”,包含了對(duì)名譽(yù)、姓名、肖像、隱私等人格權(quán)內(nèi)容的確認(rèn);第39條規(guī)定的“公民的住宅不受侵犯”,實(shí)際上是對(duì)私人生活安寧的直接確認(rèn)和保護(hù);第40條規(guī)定的“公民的……通信秘密受法律的保護(hù)”,也屬于隱私權(quán)的范疇。這些憲法條款“為后來(lái)其他部門(mén)法和特別法規(guī)保護(hù)公民個(gè)人隱私權(quán)以及相應(yīng)的司法解釋留下了廣闊的空間”。

　　我國(guó)法律已經(jīng)普遍確立了隱私權(quán)保護(hù)制度。1982年我國(guó)《民事訴訟法》首次使用“隱私”概念, 1993年我國(guó)《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》首次規(guī)定“隱私權(quán)”概念。2005年對(duì)我國(guó)《婦女權(quán)益保障法》進(jìn)行修正時(shí)將隱私權(quán)與名譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)等并列為獨(dú)立的人格權(quán)利。隨后,我國(guó)《未成年人保護(hù)法》確認(rèn)保護(hù)未成年人的個(gè)人隱私,一些專(zhuān)門(mén)法律還規(guī)定了基于執(zhí)業(yè)活動(dòng)獲得他人隱私的人員和機(jī)構(gòu)負(fù)有尊重他人隱私、保守秘密的義務(wù)。以此為基礎(chǔ),2017年我國(guó)《民法總則》正面確認(rèn)隱私權(quán)是每個(gè)自然人都享有的具體人格權(quán)。三大訴訟法也都規(guī)定對(duì)涉及個(gè)人隱私的材料、信息,應(yīng)當(dāng)保密;涉及個(gè)人隱私的證據(jù),不在公開(kāi)開(kāi)庭時(shí)出示;有關(guān)個(gè)人隱私的案件,不公開(kāi)審理。最高人民法院發(fā)布的司法解釋也及時(shí)回應(yīng)了隱私保護(hù)的社會(huì)需求,“在隱私權(quán)保護(hù)制度建設(shè)過(guò)程中可以說(shuō)是直接的推動(dòng)者和實(shí)踐者”。??????《最高人民法院關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》明確了隱私權(quán)屬于法律保護(hù)的人身權(quán)益范圍,強(qiáng)化了個(gè)人隱私信息的司法保護(hù)。我國(guó)《民法典》全面規(guī)定了隱私權(quán)的概念、內(nèi)涵、范圍、效力、保護(hù)方式以及在不同場(chǎng)景下的類(lèi)型化保護(hù)程度等,并明確了隱私權(quán)與個(gè)人信息保護(hù)的區(qū)分立場(chǎng)及其保護(hù)方式、保護(hù)程度的不同。

　　(二)政府信息公開(kāi)制度應(yīng)與民法典有機(jī)銜接

　　政府信息公開(kāi)制度不能與我國(guó)《民法典》關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)和個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定相沖突。我國(guó)《民法典》是全國(guó)人大制定的基本法律,“其位階僅次于憲法而高于其他法律”,??????是《條例》的上位法和制定依據(jù)。遵循法律優(yōu)位原則,政府信息公開(kāi)涉及個(gè)人信息和個(gè)人隱私的制度設(shè)計(jì),不能與我國(guó)《民法典》的有關(guān)規(guī)定相沖突。對(duì)此,習(xí)近平同志高屋建瓴地指出:“對(duì)同民法典規(guī)定和原則不一致的國(guó)家有關(guān)規(guī)定,要抓緊清理,該修改的修改,該廢止的廢止。”??????《條例》雖是公法,但依然不能與我國(guó)《民法典》沖突。“因其系一部基礎(chǔ)性法律,在我國(guó)法律體系中具有基礎(chǔ)性地位,公法不能與其產(chǎn)生沖突, 凡是沖突的公法規(guī)范一律失去效力,應(yīng)修改并與民法典保持一致”;我國(guó)《民法典》“不僅在保障私權(quán)的領(lǐng)域中發(fā)揮作用,而且規(guī)范公權(quán)力的行使”。?

　　政府信息公開(kāi)制度還應(yīng)與我國(guó)《民法典》配合、協(xié)同和銜接。我國(guó)《民法典》規(guī)定的公民權(quán)利,既為平等民事主體之間享有和實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供了基本法律依據(jù),也為行政權(quán)力干預(yù)公民權(quán)利劃定了界限,還為公民民事權(quán)利的行政保護(hù)提供了直接的規(guī)范依據(jù),“構(gòu)筑起行政機(jī)關(guān)不得侵犯權(quán)利的消極性保護(hù)、介入權(quán)利侵犯的積極性保護(hù)和促成權(quán)利實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)造性保護(hù)的三層次義務(wù)結(jié)構(gòu)”。?????? 我國(guó)《民法典》中有160多個(gè)條款與行政機(jī)關(guān)相關(guān),行政法制定主體必須及時(shí)作出回應(yīng),在法律、行政法規(guī)、規(guī)章中進(jìn)一步細(xì)化,改革和完善相關(guān)制度。行政法應(yīng)主動(dòng)對(duì)接民法典,“行政法只有主動(dòng)適應(yīng)對(duì)接民法典,通過(guò) ‘法法銜接’才能保障民法典的有效實(shí)施,進(jìn)而以此為契機(jī)大力推進(jìn)法治政府建設(shè)”。

　　(三)隱私權(quán)的公法保護(hù)機(jī)制亟待確立

　　現(xiàn)代意義的隱私權(quán)不再局限于以人格權(quán)為核心的民事權(quán)利屬性,而是具有了基本權(quán)利屬性,并對(duì)國(guó)家和政府設(shè)定了保護(hù)義務(wù)。據(jù)此,世界上多數(shù)國(guó)家都建立了政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)專(zhuān)門(mén)保護(hù)制度。在美國(guó),聯(lián)邦法院通過(guò)一系列的判例創(chuàng)設(shè)了“憲法上的隱私權(quán)”,將隱私權(quán)解釋為“公民對(duì)抗警察非法搜查、拒絕自我歸罪的權(quán)利”,并被確認(rèn)為獨(dú)立于美國(guó)憲法第4修正案、第5修正案的一般憲法權(quán)利。?????? 在此基礎(chǔ)上,美國(guó)《隱私權(quán)法》(1974年)就公共機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人信息的采集、使用、公開(kāi)和保密問(wèn)題詳細(xì)規(guī)定,確立了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)處理個(gè)人信息中的隱私權(quán)保護(hù)制度。在英國(guó),《信息自由法》(2000 年)確立了信息權(quán),《公共部門(mén)信息再利用條例》(2015年)要求在公共部門(mén)中設(shè)立隱私保護(hù)專(zhuān)家并定期發(fā)布“個(gè)人隱私影響評(píng)估手冊(cè)”,并設(shè)立了直接向英國(guó)國(guó)會(huì)報(bào)告的信息專(zhuān)員辦公室,作為專(zhuān)司維護(hù)公眾信息權(quán)益、促進(jìn)公共部門(mén)開(kāi)放和保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私的非政府公共機(jī)構(gòu)。在德國(guó),《信息自由法》 (2013年)規(guī)定了信息公開(kāi)與隱私政策沖突時(shí)的解決原則,聯(lián)邦設(shè)立了隱私保護(hù)和信息自由委員會(huì), 州設(shè)立了數(shù)據(jù)保護(hù)專(zhuān)員作為在信息公開(kāi)中保護(hù)個(gè)人隱私的專(zhuān)司部門(mén)。

　　在我國(guó),施行《個(gè)人信息保護(hù)法》也帶來(lái)了隱私權(quán)公法保護(hù)機(jī)制的完善契機(jī)。在公權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域, 隱私權(quán)保護(hù)觀念更待加強(qiáng),“對(duì)個(gè)人隱私尤其是信息隱私的最大威脅也主要來(lái)自國(guó)家”。?????? 國(guó)家機(jī)關(guān)、公務(wù)組織在依法履行職責(zé)的過(guò)程中,不僅要大量收集自然人的個(gè)人信息,而且會(huì)產(chǎn)生新的個(gè)人信息, 也會(huì)掌握自然人的很多隱私。同時(shí),國(guó)家機(jī)關(guān)、公務(wù)組織所處理的個(gè)人信息和掌握的個(gè)人隱私,具有精準(zhǔn)度高、全面性強(qiáng)、覆蓋面大的特點(diǎn)。因而,在區(qū)分保護(hù)隱私權(quán)和個(gè)人信息權(quán)益的基礎(chǔ)上,以我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》的施行為契機(jī),以“個(gè)人信息受保護(hù)權(quán)———國(guó)家保護(hù)義務(wù)”框架完善個(gè)人信息的權(quán)力保護(hù)機(jī)制,??????進(jìn)而完善個(gè)人私密信息保護(hù)制度,是歷史賦予的機(jī)遇。

　　四、政府信息公開(kāi)中個(gè)人私密信息保護(hù)制度的完善

　　(一)包含個(gè)人私密信息的政府信息不得公開(kāi)原則

　　基于隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)的雙重立場(chǎng),應(yīng)在個(gè)人信息保護(hù)法中確立個(gè)人私密信息豁免公開(kāi)原則,以填補(bǔ)《條例》隱私權(quán)保護(hù)立場(chǎng)不夠堅(jiān)定、涉隱私政府信息內(nèi)涵模糊的制度漏洞。首先,應(yīng)區(qū)分保護(hù)個(gè)人隱私與個(gè)人信息,以回應(yīng)和銜接我國(guó)《民法典》。其次,應(yīng)以個(gè)人私密信息為基礎(chǔ)確立涉隱私政府信息公開(kāi)豁免制度。事實(shí)上,所謂“涉及個(gè)人隱私”的表述是2019年修訂的《條例》對(duì)舊《條例》的完全照搬,沒(méi)有任何修改。舊《條例》制定時(shí),我國(guó)的隱私權(quán)保護(hù)觀念尚不成熟,更不能奢談區(qū)分保護(hù)隱私權(quán)與個(gè)人信息。當(dāng)前,我國(guó)《民法典》已經(jīng)在隱私權(quán)基礎(chǔ)上提出個(gè)人私密信息概念并規(guī)定了嚴(yán)格保護(hù)規(guī)則,政府信息涉及個(gè)人隱私的,實(shí)際上是指包含個(gè)人私密信息的政府信息。也可以說(shuō),“在信息時(shí)代,隱私主要就表現(xiàn)為信息隱私的形式”。?????? 政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)僅指向信息隱私權(quán),不包含空間隱私權(quán)、私生活安寧權(quán)等隱私權(quán)的其他內(nèi)容。因而,應(yīng)以“個(gè)人私密信息”這一明確概念,代替?zhèn)€人隱私的寬泛表述,給行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)實(shí)踐提供更明確的法律依據(jù)。最后,應(yīng)明確規(guī)定“個(gè)人私密信息不得公開(kāi)原則”,以彰顯個(gè)人私密信息優(yōu)先適用隱私權(quán)保護(hù),以及信息公開(kāi)不得侵害隱私權(quán)的嚴(yán)格法治立場(chǎng),并以此確立我國(guó)《民法典》個(gè)人私密信息保護(hù)制度與《條例》政府信息公開(kāi)豁免制度的聯(lián)結(jié)機(jī)制,進(jìn)而完善個(gè)人私密信息的公權(quán)力保護(hù)體系。

　　(二)個(gè)人私密信息可予公開(kāi)范圍宜由法律列舉規(guī)定

　　在遵循個(gè)人私密信息不得公開(kāi)原則的基礎(chǔ)上,為了實(shí)現(xiàn)公共利益的需要,根據(jù)利益衡量,在某些特定情形下仍然必須公開(kāi),即應(yīng)確立“不得公開(kāi)的例外”,意即“否定之否定”的范圍。對(duì)此,世界上多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的信息保護(hù)法均遵循法律保留原則,就公務(wù)機(jī)關(guān)基于公共利益的需要可徑自依法處理個(gè)人私密信息的情形,在專(zhuān)門(mén)法律中做了明確的、列舉式規(guī)定。此類(lèi)確定的“不予公開(kāi)的例外范圍”規(guī)定,既給行政機(jī)關(guān)無(wú)須征求權(quán)利人同意可徑行公開(kāi)相關(guān)信息提供了明確的、操作性強(qiáng)的法律依據(jù),也避免因授權(quán)過(guò)于寬泛導(dǎo)致例外條款虛置,也可提高信息公開(kāi)效率。比如,《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指南》 (1995年)序言第33條、《比利時(shí)關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)處理的隱私權(quán)利保護(hù)法》第7條第2款、《冰島有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)法》第9節(jié)、《丹麥個(gè)人數(shù)據(jù)處理法》第7條第2款、《匈牙利個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與公共利益數(shù)據(jù)公開(kāi)法》第3條、《意大利有關(guān)個(gè)人和其他主體的個(gè)人數(shù)據(jù)處理的保護(hù)法》第4條、《荷蘭個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第16條至第23條、《葡萄牙個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第7條、《瑞典個(gè)人數(shù)據(jù)法》第14條、《美國(guó)隱私權(quán)法》第二部分、《加拿大個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第7條和第8條、《阿根廷個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第5條第2款、《日本個(gè)人信息保護(hù)法》第23條、《韓國(guó)公共機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法》第10條,??????都明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可徑行處理個(gè)人信息的范圍。

　　總結(jié)各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的立法模式和法律規(guī)定,至少有三點(diǎn)共同之處可以為我國(guó)法治提供有益借鑒。其一,在個(gè)人數(shù)據(jù)、個(gè)人信息保護(hù)的專(zhuān)門(mén)立法中規(guī)定個(gè)人私密信息可予公開(kāi)的特定情形,以確保在國(guó)家意志和公共利益層面上平衡公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與隱私權(quán),以及對(duì)隱私權(quán)的克減僅來(lái)自法律。其二,通過(guò)單獨(dú)章節(jié)或條款專(zhuān)門(mén)規(guī)定,不僅彰顯立法的審慎,而且有利于例外條款的執(zhí)行。其三,采取列舉式規(guī)定而非概括式規(guī)定,以保證公開(kāi)情形的實(shí)效性和可操作性。有些國(guó)家的法律還區(qū)分不同類(lèi)型的私密信息,分別列舉豁免同意的情形。比如,比利時(shí)區(qū)分了有關(guān)人種、種族、政治觀點(diǎn)、宗教或哲學(xué)信仰商業(yè)聯(lián)盟成員資格與有關(guān)健康狀況的兩類(lèi)數(shù)據(jù),分別規(guī)定;荷蘭區(qū)分了有關(guān)個(gè)人種族、個(gè)人政治信仰、個(gè)人貿(mào)易聯(lián)盟身份、個(gè)人健康、個(gè)人犯罪記錄六類(lèi)特殊個(gè)人數(shù)據(jù),分別列舉規(guī)定;瑞典把有關(guān)非營(yíng)利組織成員的個(gè)人數(shù)據(jù)、衛(wèi)生與醫(yī)療保健、為進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、統(tǒng)計(jì)而處理的個(gè)人數(shù)據(jù)等四類(lèi)單獨(dú)列舉,規(guī)定豁免同意的情形。

　　基于我國(guó)法律已經(jīng)確立的個(gè)人私密信息嚴(yán)格保護(hù)立場(chǎng),以及政府信息公開(kāi)制度的利益衡量需求, 通過(guò)政府信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)立法規(guī)定政府信息涉及個(gè)人私密信息時(shí)可徑行公開(kāi)的例外情形最為可行。在立法形式上,可以借鑒德國(guó)的立法例,以專(zhuān)門(mén)條款或者章節(jié)進(jìn)行規(guī)定,以彰顯個(gè)人信息保護(hù)在政府信息公開(kāi)與企業(yè)數(shù)據(jù)處理中的不同價(jià)值追求。在立法內(nèi)容上,可借鑒多數(shù)國(guó)家立法把以下六類(lèi)事項(xiàng)規(guī)定為可予公開(kāi)的法定情形:一是涉及國(guó)防安全和公共安全的,二是涉及刑事追訴的,三是涉及醫(yī)療健康、公共衛(wèi)生和治病救人的,四是涉及緊急避險(xiǎn)的,五是合同約定的,六是其他法律規(guī)定的。當(dāng)然,這些情形下個(gè)人私密信息雖然公開(kāi),但公開(kāi)范圍必須是特定的而不是普遍的。

　　(三)個(gè)人私密信息裁量公開(kāi)應(yīng)保障第三人參與權(quán)

　　對(duì)于個(gè)人私密信息的判斷,有時(shí)需要結(jié)合具體個(gè)案信息。比如,在城市舊區(qū)改造安置中,每個(gè)家庭的安置地點(diǎn)、安置面積、安置房狀況等看似是私密信息,但在總體安置資源有限且須遵循公平原則的背景下,安置戶就有權(quán)知悉同批次其他人的安置概況。因而,關(guān)于申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是否包含個(gè)人私密信息以及所包含的第三人信息是否屬于私密信息,行政機(jī)關(guān)也可依法行使裁量權(quán),并在征詢第三人同意后,決定是否公開(kāi)。保障第三人參與權(quán)在信息自決權(quán)、正當(dāng)程序原則、參與民主原則等領(lǐng)域都能找到理論支撐。信息自決權(quán)是歐洲大陸法系國(guó)家隱私權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)自我表達(dá)、自我發(fā)展與自主決斷,以保障主體的人格尊嚴(yán)和身份認(rèn)同。包含第三人私密信息的政府信息公開(kāi),會(huì)對(duì)第三人產(chǎn)生不利影響,可能侵害第三人的隱私權(quán),應(yīng)遵守正當(dāng)程序原則,保障第三人的公平參與權(quán)。參與民主、協(xié)商合意也是第三人參與程序的法理基礎(chǔ)。有學(xué)者提出,我國(guó)信息公開(kāi)制度的憲法基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上是參與民主原則,“其目的在于通過(guò)信息公開(kāi)讓人民更好地行使管理國(guó)家、社會(huì)等公共事務(wù)的權(quán)利,其中包括《憲法》第27、41條規(guī)定的監(jiān)督、批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)等”;當(dāng)前政府信息公開(kāi)中同時(shí)出現(xiàn)的“不足”和“過(guò)剩”現(xiàn)象,實(shí)際上源于政府信息公開(kāi)制度遵循參與民主原則不徹底、不全面。

　　保障第三人參與權(quán)、征詢第三人同意已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)保護(hù)法的共同選擇。如《經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨疆界流動(dòng)的指導(dǎo)原則》中就有專(zhuān)門(mén)條款規(guī)定了“個(gè)人參與原則”;《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指南》(1995年)第14條規(guī)定了數(shù)據(jù)主體的拒絕權(quán)利;英國(guó)《數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定處理個(gè)人敏感信息應(yīng)該獲得權(quán)利人的明示同意,德國(guó)《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定在電話告知隱私權(quán)人時(shí),同意的意思表示可以用口頭形式。

　　在我國(guó),《條例》第32條規(guī)定了比較完善的第三人參與程序。在第三人明確表示不同意公開(kāi)時(shí), 行政機(jī)關(guān)依然可以依法行使裁量權(quán),認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的,可以決定予以公開(kāi),這是《條例》所規(guī)定的裁量公開(kāi)程序。然而,在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)很少適用裁量公開(kāi)程序。究其根源,除了行政機(jī)關(guān)懶政、怠政、害怕承擔(dān)責(zé)任的主觀原因外,也與個(gè)人私密信息保護(hù)規(guī)則不健全和第三人介入程序不健全有關(guān)。關(guān)于第三人介入程序之完善,有學(xué)者提出了極具操作性的建議,即“采行擬公開(kāi)決定后的征詢意見(jiàn)程序、確立正式公開(kāi)決定前的聽(tīng)證程序、確立公開(kāi)決定的作出與公開(kāi)決定的執(zhí)行相分離的制度、明確規(guī)定救濟(jì)期間公開(kāi)決定中止執(zhí)行的制度”。?????

　　(四)確立不同的征求意見(jiàn)程序以區(qū)分保護(hù)個(gè)人私密信息與普通信息

　　比照我國(guó)《民法典》把個(gè)人信息區(qū)分為私密信息與普通信息的做法,在依申請(qǐng)公開(kāi)程序中應(yīng)將所涉第三人信息區(qū)分為個(gè)人私密信息與普通信息,并把征求第三方同意程序分別規(guī)定為強(qiáng)制性程序與裁量性程序。也就是說(shuō),申請(qǐng)公開(kāi)的信息會(huì)侵害第三人私密信息的,應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方明確同意; 申請(qǐng)公開(kāi)的信息僅涉及第三人普通信息的,可以征求第三方同意。

　　如此區(qū)分信息類(lèi)型并分別保護(hù)的做法,與目前《條例》所遵循的以信息種類(lèi)為基礎(chǔ)區(qū)分公開(kāi)范圍的做法一致,也是以“法法銜接”的方式實(shí)施民法典,并對(duì)應(yīng)我國(guó)《民法典》區(qū)分保護(hù)隱私權(quán)與個(gè)人信息、對(duì)個(gè)人私密信息嚴(yán)格保護(hù)的制度。然而,以上兩個(gè)方面都不是最重要的,此種區(qū)分的首要價(jià)值是實(shí)現(xiàn)政府信息“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”的主導(dǎo)價(jià)值,并提高政府信息公開(kāi)的效率,提升征求第三方意見(jiàn)程序的實(shí)踐操作性。比如,在“林某訴上海市環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)公開(kāi)第三人公司環(huán)保環(huán)評(píng)報(bào)告 (需要按照新的環(huán)保法全文公開(kāi),包括公眾參與者名單)案”中,??????被告認(rèn)為涉案《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》系第三人委托相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)制作,對(duì)于其中含有公眾調(diào)查對(duì)象的姓名、電話等個(gè)人信息只需征求第三人意見(jiàn)即可,即不需要征求相關(guān)公眾參與者意見(jiàn)。被告的理由是,《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》不僅內(nèi)容龐雜,而且涉及公眾參與者眾多,如若逐一征詢本人意見(jiàn),勢(shì)必耗費(fèi)大量行政資源,并導(dǎo)致行政效率低下與行政程序冗長(zhǎng)。法院認(rèn)為:“針對(duì)涉及權(quán)利人眾多,內(nèi)容龐雜的政府信息,行政機(jī)關(guān)采用較為便捷的程序?qū)彶樘幚?且處理結(jié)果無(wú)損于原告的知情權(quán),亦不會(huì)對(duì)公共利益造成不利影響,應(yīng)予支持。”??????可見(jiàn),實(shí)踐需求遠(yuǎn)比法律規(guī)定的更復(fù)雜多樣,政府信息涉及他人信息的,除了第三方,可能還有第四方、第五方,甚至像該案一樣涉及眾多權(quán)利人。如果不區(qū)分所涉信息種類(lèi)機(jī)械執(zhí)行“應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)”,勢(shì)必拉長(zhǎng)征求意見(jiàn)程序、增加大量行政成本、造成行政效率低下,進(jìn)而引發(fā)大量信息公開(kāi)訴訟。

　　因而,區(qū)分保護(hù)個(gè)人私密信息與普通信息,并比照適用我國(guó)《民法典》確立的征求權(quán)利人同意的程序規(guī)則,涉及多方、多數(shù)權(quán)利人的,以信息類(lèi)別為區(qū)分的類(lèi)型化征求意見(jiàn)程序更具可操作性。對(duì)于公開(kāi)會(huì)損害他人私密信息的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求權(quán)利人意見(jiàn),并須獲得權(quán)利人明確同意;對(duì)于公開(kāi)會(huì)損害他人非私密信息的,可以征求權(quán)利人意見(jiàn),獲得權(quán)利人同意。依據(jù)我國(guó)《民法典》第1035條的規(guī)定,獲得權(quán)利人同意,可以是默示、籠統(tǒng)的、一攬子授權(quán)。換言之,如果在信息收集時(shí)獲得了權(quán)利人有關(guān)信息處理的授權(quán),在信息公開(kāi)時(shí)就無(wú)須再征求意見(jiàn)。也就是說(shuō),收集信息時(shí)權(quán)利人的授權(quán),可以理解為包含了對(duì)非私密信息公開(kāi)的同意;無(wú)須在公開(kāi)前專(zhuān)門(mén)征求權(quán)利人意見(jiàn)。事實(shí)上,司法實(shí)踐中已經(jīng)關(guān)注到此類(lèi)需求,并把其歸納為“區(qū)分處理”操作,法院應(yīng)審查“是否存在可以區(qū)分處理的情形”。??????能夠區(qū)分處理的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)部分的信息內(nèi)容。