鄉(xiāng)村社會變遷背景下村級治理的局限與出路

　　摘 要：在人口快速流動的背景之下，村莊原有的社會形態(tài)、關系網(wǎng)絡、價值觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出利益需求多元化、治理事務復雜化、矛盾糾紛頻發(fā)的特點，這些都給村級治理帶來巨大挑戰(zhàn)。 然而，原有的鄉(xiāng)村治理體系難以回應社會的變遷，并表現(xiàn)出種種不適應和治理局限：鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制權(quán)的強化擠壓了村級治理的自主空間，科層化的組織體系削弱了村級治理的靈活性，不斷下沉的行政事務導致村級治理回應性不足。 只有堅持基層黨組織的引領、調(diào)適村級治理體系、加強村干部的選拔培養(yǎng)、引導村民有效參與治理，才能切實提升村級治理能力。

　　關鍵詞：村級治理;治理能力;挑戰(zhàn);局限

　　劉雪姣;中州學刊 July，2021第 7 期(總第 295 期)

　　一、問題的提出

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，并強調(diào)地方機構(gòu)改革必須著眼于服務方便人民群眾、符合基層事務特點，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。 推進國家治理現(xiàn)代化，基礎在基層，難點在農(nóng)村。 特別是在當前鄉(xiāng)村社會秩序變遷和治理轉(zhuǎn)型時期，村級治理面臨新的治理形勢和挑戰(zhàn)，村級組織治理能力弱化并引發(fā)治理困境。 當前，理論界和實務界需要對村級治理給予足夠多的關注和重視，準確認識農(nóng)村基層政權(quán)的性質(zhì)和組織形式，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和治理方式，重塑村級組織權(quán)威，提升村級組織治理能力，從而推動鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。

　　20 世紀 80 年代以來，我國開始對農(nóng)村政治體制進行改革，鄉(xiāng)村治理邁入“鄉(xiāng)政村治” ① 的新時代。 進入 21 世紀以來，村級治理發(fā)生了重大變革。農(nóng)業(yè)稅改之后，村級組織的職能轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)戶提供服務，但由于“強國家—弱社會”的基本格局沒有改變，村級組織能力逐漸弱化。 一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“村財鄉(xiāng)管”、項目制等制度約束、控制村莊，強化村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附性，壓縮村莊自主空間。 村級組織被迫承擔了超出其治理能力的任務，村級治理 “形式化”和“內(nèi)卷化” ②特征逐漸明顯。 另一方面，為規(guī)范下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，帶有技術邏輯和行政規(guī)范色彩的“規(guī)則下鄉(xiāng)” ③ 也致使村級治理呈現(xiàn)行政化傾向，村級組織逐漸成為基層正式行政結(jié)構(gòu)的行政代理人，從而引發(fā)了行政消解自治的治理困境。④與此同時，在工業(yè)化與城市化進程的全面推進過程中，熟人社會進一步瓦解，村莊的治理結(jié)構(gòu)、治理形態(tài)和治理資源發(fā)生巨大變化，村級治理的形式和治理任務更加復雜多變。 在這種情景之下，現(xiàn)有的治理模式是否仍舊適應村級治理的需求? 如何優(yōu)化村級組織的治理能力?

　　目前學界關于村級治理能力的研究主要有兩個視角。 一種是沿著行政公共性的視角，強調(diào)村級組織的回應性和公共性。 主要觀點包括：提升以行政村為單位的社區(qū)福利評議能力、政策釋義能力、組織動員能力、利益協(xié)調(diào)能力⑤;建構(gòu)以權(quán)力網(wǎng)絡、治理資源、協(xié)商民主為一體的鄉(xiāng)村治理體系⑥;強化保障公民公共服務需求的制度化建設⑦;加強村級權(quán)力規(guī)范、基層組織完善、公共服務體系建設， 強化鄉(xiāng)村公共服務供給能力。⑧ 另一種是從村民自治的角度出發(fā)，探索提升村級治理能力的可行性路徑。 具體而言，村級治理需要建立與之相匹配的治理單元⑨;推動治理單元規(guī)模與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相協(xié)調(diào)。⑩ 村級治理的實踐，要注重民眾的主體性地位，充分發(fā)揮民眾的積極性和主動性，推動鄉(xiāng)村多元主體協(xié)調(diào)治理。??????村級有效治理的實現(xiàn)，需要構(gòu)建良性的村社關系，充分依靠村社內(nèi)生治理資源進行自治。??????既有研究為我們分析村級治理及其治理能力的實踐和理論提供了豐富的基礎，但是也存在以下不足。 第一，學者過多地強調(diào)國家和政府在村級治理能力過程中的主導作用，對村級組織自我修正、調(diào)適的過程關注不夠。 事實上，村級治理能力是村級組織在國家與農(nóng)民、政府與社會互動過程中將鄉(xiāng)村治理目標轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的能力，村級組織本身具有一定調(diào)適性和能動性。 第二，既有研究大多是從鄉(xiāng)村關系的角度出發(fā)對村級治理能力進行整體把握，并不是從“鄉(xiāng)村本位”的視角進行探討，對村級組織的治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理資源等缺乏系統(tǒng)性論述。 基于此，本文結(jié)合以往的研究，從鄉(xiāng)村社會變遷的視角，聚焦村級治理面臨的困境，提出提升村級治理能力的若干對策。

　　二、鄉(xiāng)村社會治理的形勢轉(zhuǎn)變

　　改革開放以來，國家與社會經(jīng)歷整體轉(zhuǎn)型。 隨著我國現(xiàn)代化建設進程的全面推進，工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化等現(xiàn)代性力量不斷嵌入村莊內(nèi)部，鄉(xiāng)村社會和治理形勢發(fā)生復雜而深刻的變化，這些都給村級治理帶來不少挑戰(zhàn)。

　　1.高度流動的鄉(xiāng)村社會

　　國家向鄉(xiāng)村輸入的公共資源明顯改善了村民的生產(chǎn)生活環(huán)境，依托便利的交通基礎設施，村民可以頻繁往來于城鄉(xiāng)之間。 與此同時，城市的飛速發(fā)展創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，農(nóng)民不再受制于土地的束縛，外出務工成為更多人的首要選擇，越來越多的中青年農(nóng)民進入城市工作、生活。 與傳統(tǒng)的社會不同，高度流動性成為當前鄉(xiāng)村社會的顯著特征，也是現(xiàn)代村級治理必須面臨的現(xiàn)實問題。

　　一是社會形態(tài)走向開放。 隨著人口流動的增加，鄉(xiāng)村社會原有的穩(wěn)定、封閉的社會形態(tài)發(fā)生變化，村莊的邊界不斷移動和模糊，治理空間單元走向開放式的結(jié)構(gòu)。 一些人走出村落成為外出人口，另有一些人流入村落成為外來人口，導致鄉(xiāng)村社會逐漸成為一個異質(zhì)化、流動性社會。 這意味著傳統(tǒng)的靜態(tài)式的人口管理模式和村居治理體系需要作出調(diào)整，開放式的社會形態(tài)要求村干部對于流動的、分散的、碎片化的信息具有足夠的捕捉能力，并需要一種靈活多變的方式管理村民。 例如在新冠肺炎疫情防控期間，如果村干部無法快速、精準掌握湖北旅居史人員的信息和流動人員信息，那就難以快速決策并形成處置方案。 一旦有所疏忽或者遺漏，很容易造成疫情的蔓延和擴散。

　　二是社會關系網(wǎng)絡趨于弱化。 熟人社會的關系網(wǎng)絡依賴社會成員之間的密集交往。 然而，農(nóng)民充分參與脫離于鄉(xiāng)村場域的市場經(jīng)濟，村民面對面交流的機會減少，人際關系熟悉化程度降低，鄉(xiāng)村熟人社會或半熟人社會的色彩進一步被削弱，鄉(xiāng)村社會的疏離化、陌生化程度逐漸加劇。 在這種弱互動、低密度、弱關聯(lián)的社會網(wǎng)絡關系中，村內(nèi)信息變得不透明、不熟悉、不對稱，村級組織對于村莊的情況難以完全掌握，這就會對社會穩(wěn)定、治理效果、執(zhí)行力度等多方面產(chǎn)生影響。 特別是對于那些年輕村干部來講，他們?nèi)绻麩o法與村民建立親密聯(lián)系并熟識鄉(xiāng)村社會的事務，村級治理的工作就很難開展。

　　三是社會價值觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變。 新中國成立以后，國家以行政權(quán)力整合農(nóng)民的公共生活，形成了機械團結(jié)，構(gòu)建了政治權(quán)力主導的鄉(xiāng)村社區(qū)認同。 改革開放后，一方面，流動性使得村莊原有的風俗習慣、價值觀念受到?jīng)_擊;另一方面，國家權(quán)力從鄉(xiāng)村撤出后，鄉(xiāng)村集體公共生活大幅減少，導致農(nóng)民的公共精神逐漸缺失。 與此同時，受市場經(jīng)濟理性和個體消費主義因素的影響，村民的觀念認同呈現(xiàn)出由 “強公弱私”到“公私分明”的轉(zhuǎn)變。??????由于長期在外打工，村民生產(chǎn)生活的重心日益呈現(xiàn)向外的面向，部分村民并不關心村莊的發(fā)展和公共事業(yè)，這就使得村干部難以將村民組織起來進行有效合作，從而制約了村級組織的治理能力。

　　2.日益復雜的治理格局

　　在人口快速流動的背景下，村莊社會基礎發(fā)生變化，社會關系面臨劇烈變動，舊有的社會結(jié)構(gòu)被不斷瓦解，新的社會聯(lián)結(jié)機制尚未建立。 與此同時，在社會階層日益分化、價值觀念多元化、利益格局復雜化等因素的影響之下，鄉(xiāng)村社會面臨更加復雜的社會生態(tài)，村級治理面臨日益復雜的治理格局。

　　一是利益需求多元化。 改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使得中國經(jīng)濟呈現(xiàn)奇跡式增長并使得社會成員從中受益。 由于受益的程度存在差異，于是就催生了不同的利益群體。 在鄉(xiāng)村社會，伴隨著打工浪潮的興起和城鄉(xiāng)關系的演變，農(nóng)戶的家計模式發(fā)生改變，村民由于經(jīng)濟收入的差異逐漸分化為不同的群體，進而產(chǎn)生了不同的利益需求。 不同利益主體間的需求不可能完全一致，每個人都希望獲得利益最大化，這就需要村級組織去平衡各方面利益。 與此同時，稅費改革以來，國家加大了對于農(nóng)村基礎設施和公共服務等領域投入的力度，鄉(xiāng)村社會的利益格局受到深刻調(diào)整。 這些公共資源的輸入必然涉及利益的再分配和再調(diào)整，因此，村莊內(nèi)部各個主體之間的利益關系也會表現(xiàn)得更為復雜，利益沖突也會更加頻繁，利益協(xié)調(diào)的難度也會增加。

　　二是治理事務復雜化。 在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，村民的活動局限于特定的時空，社會要素流動性很低，社會關系也較為簡單，社會事務復雜度低。 伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化進程的推進，鄉(xiāng)村社會邁入具有高度不確定性和高度風險性的后工業(yè)化社會，鄉(xiāng)村治理事務日益復雜化，這就對村級組織的治理能力提出了更高的要求。 高速流動性、高度復雜性和高度不確定性所構(gòu)成的治理問題新特征導致村級組織無法將復雜事務進行簡單化處理，它需要村級組織以一種更加主動的、積極的、靈活的方式予以應對。 例如在新冠肺炎疫情期間，城鄉(xiāng)之間人口大規(guī)模的流動增加了防控工作的風險和不確定性，它沖擊了統(tǒng)一的科層體系和穩(wěn)定的政府職能，對治理體系的協(xié)調(diào)彈性、運作效率、動員能力、執(zhí)行力度等提出了新的考驗。

　　三是矛盾糾紛頻發(fā)。 在社會轉(zhuǎn)型的背景下，鄉(xiāng)村社會的各個方面都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性巨變，大量潛藏已久的社會矛盾與沖突凸顯出來，不但擾亂著鄉(xiāng)村社會的治理秩序，也極大地影響了村莊的穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展。 與傳統(tǒng)社會相比，這一時期的矛盾糾紛具有以下特征。 第一，經(jīng)濟糾紛突出。 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和村民思想觀念的解放，村莊婚姻家庭糾紛、鄰里矛盾等涉及人際關系調(diào)整的糾紛逐漸減少，山林土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、物業(yè)糾紛等圍繞經(jīng)濟利益調(diào)整的糾紛數(shù)量增加，并成為村級治理過程中需要重點關注的領域。 第二，干群矛盾凸顯。 在社會轉(zhuǎn)型過程中，村民對政府仍保留著傳統(tǒng)的慣性依賴，當個體的訴求無法被及時傳達，或者當村民受到不公正對待時，這種不滿的情緒就很容易演變?yōu)楦扇好堋５谌后w性矛盾引發(fā)關注。 在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，因征地拆遷、拖欠工資等引發(fā)的群體性矛盾大量涌現(xiàn)，這些矛盾往往呈現(xiàn)面廣量大、觸發(fā)點多、突發(fā)性強、主體多元、內(nèi)容復雜、形態(tài)多樣等特征，一旦處理不好，很容易產(chǎn)生疊加和聚合效應，無形中增加了村級治理的壓力。

　　三、村級治理的制度局限

　　高度流動的鄉(xiāng)村社會與日益復雜的治理格局已經(jīng)成為當今鄉(xiāng)村社會的顯著特征，也是村級治理必須面對的外部環(huán)境，它需要村級組織作出相應的調(diào)整與改變。 然而，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系及其制度建構(gòu)卻無法回應上述變化，并表現(xiàn)出種種不適應和治理局限。

　　1.日益弱化的自主空間

　　改革開放以來，我國在農(nóng)村地區(qū)逐步確立了鄉(xiāng)政村治的治理模式。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責行使國家職能并為村莊發(fā)展提供服務，村級組織以村民自治為核心并對本村事務行使自治權(quán)。 在這種情況下，國家政權(quán)與村莊自治權(quán)相對均衡、相互依存，村級治理保持了相對完整的自主性。 但在國家主導的現(xiàn)代化進程當中，伴隨著國家對鄉(xiāng)村政策的調(diào)整，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政力量主導了鄉(xiāng)村社會治理秩序的建構(gòu)，這一方面保證了國家對于鄉(xiāng)村社會的社會整合和政治控制，但另一方面，行政力量的單向度擴張也壓縮了村級治理的自主空間。

　　一是治理層級的控制強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管、控制機能。 治理層級是國家治理結(jié)構(gòu)的空間載體，不僅反映了治理單元的縱向關系，更凸顯了國家與地方、行政與自治之間的權(quán)力配置和利益關系。 隨著行政力量的不斷介入和下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了對于村級組織的控制，從而導致村莊治理行政化和治理能力弱化等問題。 這一方面與國家的制度調(diào)整有關，另一方面也與各地的發(fā)展水平有關。 21 世紀初，各地開始推行合村并組，撤銷了村民小組長，將行政村作為村級治理的基本單位。 與此同時，部分地區(qū)開始探索通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間設置片區(qū)這一非正式性的制度，強化基層政權(quán)向下延伸。 在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的工作都通過片區(qū)的片長來進行推動，村莊內(nèi)部的所有事務和群眾的訴求也通過片長來推動。 通過治理層級的調(diào)整，村級治理的單元上移，片區(qū)成為當?shù)貒艺?quán)下滲與控制的抓手，是基層政權(quán)向下延伸的強有力觸角。 在這個過程中，雖然片長的設置增強了基層政府工作的靈活性，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過片長實現(xiàn)了對村莊的全方位監(jiān)管，鄉(xiāng)村之間的行政壓力傳導也更有質(zhì)感和力量，村級治理很大程度上受到上級行政權(quán)的制約，村級治理的自主空間逐步萎縮。

　　二是過大的治理規(guī)模制約了村級治理的有效性。 進入 21 世紀以來，合村并組政策出臺，不少地方政府以制度的形式將兩個或者多個自然村進行合并，從而形成國家建構(gòu)意義上的行政村。 在合村并組的背景下，村莊地域面積和人口規(guī)模出現(xiàn)大幅度增長，由此形成大村治理的形態(tài)。 然而，治理規(guī)模的調(diào)整非但沒有緩解村級治理的困境，反而還產(chǎn)生了更多棘手的問題。 首先，合村并組瓦解了各個自然村內(nèi)部經(jīng)由血緣、家族來聯(lián)結(jié)村民的社會基礎，降低了村組之間的認同感和凝聚力。 這些合并的村民小組文化觀念和聚落意識不同，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，擁有各自的利益訴求，治理需求和側(cè)重點參差不一，因利益摩擦而引發(fā)了不少矛盾和沖突，從而導致村級治理目標難以在村莊層面獲得落實。 其次，治理規(guī)模調(diào)整之后，行政村成為村級治理和資源承接的基本單元，但是這種劃定與村莊自身的形態(tài)存在內(nèi)在張力，過大的治理規(guī)模使得村民難以直接參與鄉(xiāng)村治理，抑制了村級治理的有效開展。 最后，治理規(guī)模的擴大帶來服務范圍的擴大化，但是村干部的數(shù)量并未隨之增加，治理規(guī)模與治理資源不匹配。村干部難以掌握治理對象的具體信息和政策執(zhí)行的情境，從而導致國家的政策、資源、服務難以與復雜的治理對象進行有效對接，村級治理無法發(fā)揮組織效能。

　　2.缺乏活力的組織體系

　　隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及治理現(xiàn)代化推進，國家權(quán)力對基層社會進行“行政化”改革，村級組織按照正式的行政科層制原則進行了調(diào)整，形成了層級化、專業(yè)化、職業(yè)化的管理方式，并在此基礎上形成了書記、主任統(tǒng)籌全面工作的“兩委”干部治理格局。 雖然這套分工明確、組織完整的治理架構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)整個官僚體系的有效運轉(zhuǎn)，但它難以與靈活性、綜合化和整體性的鄉(xiāng)村社會有機匹配。

　　一是村干部的專業(yè)分工難以適應鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性。 村級治理是基層治理中相對獨立的治理領域，其治理目標更為繁雜、治理任務更為艱難、治理形式更為具體。 在鄉(xiāng)村社會，有些工作往往難以按照專業(yè)分工的形式進行。 從目前來看，這類工作主要有兩種類型。 第一，涉及多個部門的公共物品供給類工作。 這類工作通常以項目的形式進入村莊，強調(diào)協(xié)調(diào)性與配合性，統(tǒng)籌性與靈活性，單純依靠某一個部門干部很難完成。 第二，涉及具體信息核對、采集類的工作。 這類工作對信息的準確性要求極高，它需要村干部高度熟悉村莊的人和事，還需要村干部不停地動員村民。 這種高度分散、不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會需要一種更加靈活高效的組織形式。

　　二是治理知識的專業(yè)化增加了村級治理的難度。 為了方便與上級政府的職能部門進行對接，大量的行政技術知識和信息化管理被引入鄉(xiāng)村治理領域，村干部需要掌握對應條線內(nèi)的專業(yè)技能和工作規(guī)范。 不斷強化鄉(xiāng)村治理的專業(yè)分工，人的重要性越來越在鄉(xiāng)村治理中被凸顯，隨之帶來的則是治理主體的不可替代性。 這就使得村干部之間協(xié)作空間被限制，從而增加了干部之間的協(xié)作難度。 以村會計為例，財務的管理和審批有一套較為嚴密的制度流程，一般的村干部無法勝任這一工作，也無法分擔村會計的負擔和壓力。 一旦村會計生病請假，村級財務工作很容易陷入停擺狀態(tài)。 同時，這種專業(yè)化、技術化、現(xiàn)代化的治理方式也對治理主體提出了更高的要求。 越來越多的行政事務需要借助電腦完成，這就需要村干部掌握并熟練運用電腦。 然而對于傳統(tǒng)的、文化程度比較低的村干部來講，他們顯然無法適應這一變化。 面對這些電子政務，這些村干部往往無能為力。

　　3.不斷下沉的行政事務

　　作為村民自我管理和自我服務的組織載體，村級組織要發(fā)揮村莊民主政治的作用，回應鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生需求。 但在鄉(xiāng)村治理的制度實踐中，村級組織逐漸成為為上級政府服務的部門，村干部逐漸蛻變成上級政府意志和治理任務的執(zhí)行者，很難與群眾進行良好互動。

　　一是過密化的行政事務消耗了村干部大部分精力。 稅費改革之前，村級治理的內(nèi)容主要集中在稅費收取和計劃生育兩大領域。 稅費改革之后，政府職能由“管治”為主轉(zhuǎn)向“服務”為主，村級治理的重點發(fā)生轉(zhuǎn)變。 伴隨著資源的不斷下鄉(xiāng)和服務型政府的構(gòu)建，大量的行政任務和治理任務源源不斷地進入村莊。 這主要表現(xiàn)為：第一，常規(guī)性服務類工作增加。 這類工作主要是圍繞政策宣傳、咨詢、解釋等需要村干部與村民具體對接的工作內(nèi)容，如計劃生育、民政殘聯(lián)、勞動保障、農(nóng)業(yè)服務等。 為了推進服務下沉和政策下沉，越來越多的職能部門將一些行政服務類工作交由村干部來完成，村級組織直接成為政府部門向下延伸的行政單位，從而加重了村級組織的行政負擔。 第二，程序性行政事務增加。 最突出的表現(xiàn)就是大量的文檔報表工作。 這類工作通常需要具備一定的文字水平和計算機操作能力，對于廣大的農(nóng)村干部來講，這類工作占據(jù)了他們的大部分時間和精力。 第三，中心工作壓力增大。 在壓力型體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過中心工作的形式將行政任務下派到各個行政村，并通過目標鎖定、任務分解、指標量化、過程督導、結(jié)果考核等手段實現(xiàn)行政意志的滲透和轉(zhuǎn)換。 在這個過程中，村級組織能夠自主選擇的空間十分有限，村干部處理事務的動力來源于行政的壓力。

　　二是事務治理的形式化削弱了村級組織的回應性。 在村級治理中，為了更好地貫徹國家意圖和規(guī)范村干部行為，事務治理方式呈現(xiàn)形式化特征，這主要表現(xiàn)為兩個方面：過程的程序化和內(nèi)容的文牘化。在基層治理現(xiàn)代化背景之下，村級治理向規(guī)范化、正規(guī)化進行轉(zhuǎn)變。 村級治理的重點也從之前只注重結(jié)果的完成向注重過程的合法化轉(zhuǎn)變，“程序正義”成為新時期村級治理的重要要求。?????? 這種對程序正義的追求不僅增加了行政的成本，還會在治理過程中形成過程對結(jié)果的替代，從而忽略不同村莊的差異化需求和治理事務的復雜化。 例如資金使用，過去村干部關注資金如何物盡其用，現(xiàn)在更關心資金使用符合制度要求。 另外，村級治理越來越強調(diào)留痕管理，每項工作都要求有詳細的臺賬，每個環(huán)節(jié)也需要有文字、照片、資料、人員簽到，等等。 雖然這樣可以較好地反映村干部工作的開展情況，但也消耗了村干部大量的時間、精力和財力，增加事務治理的繁瑣程度，導致村干部無暇顧及村民的呼聲，忽略村級治理過程中本身存在的問題。

　　過密化的行政事務和事務治理的行政化使得村干部更加忙碌，他們不得不花費很大精力圍繞政府行政事務展開工作。 在這個過程中，村干部與村民打交道的機會明顯減少，難以了解村民訴求。 即使是在項目落地過程中，干群關系的互動也是為了更好地完成上級政府布置的任務。 也正是因為如此，村級治理事務行政化色彩愈發(fā)明顯，村內(nèi)自治事務的空間不斷縮減，村干部回應能力不足的問題愈發(fā)凸顯。

　　四、提升村級治理能力的對策建議

　　為適應鄉(xiāng)村社會治理面臨的新形勢，針對當前鄉(xiāng)村治理存在的困境和難題，可采取以下對策進一步提升村級治理能力，以推進村級治理能力不斷邁向現(xiàn)代化。

　　1.堅持基層黨組織的引領

　　作為與鄉(xiāng)村社會接觸最為緊密的組織載體，基層黨組織的治理能力也在某種程度上決定了國家治理能力和水平。 2019 年初，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》 指出，農(nóng)村基層黨組織建設為新時代鄉(xiāng)村全面振興提供了堅強政治和組織保證。 因此，提升基層治理能力，必須要以基層黨組織為核心，強化基層黨組織的引領作用。

　　一是加強基層黨組織建設，提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力。 在鄉(xiāng)村社會中，基層黨組織建設不但是鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的基石，也是凝聚民眾、保證鄉(xiāng)村社會健康向前發(fā)展的關鍵。 堅持基層黨組織的引領，最重要的是解決好基層黨組織建設問題。 首先，根據(jù)鄉(xiāng)村社會的實際情況，在基層治理重心下移的情況下推進基層黨建重心下移，探索“村民小組+基層黨支部”的基層組織體系，激活基層黨組織的神經(jīng)末梢。其次，以提升黨組織戰(zhàn)斗力為重點，突出基層黨組織政治功能。 要堅持用黨的理論武裝基層黨組織，用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨員干部的言行舉止，利用信息化等手段推動黨務公開，提高基層黨組織的靈活性與效率。 最后，要確保基層黨組織成為鄉(xiāng)村治理的核心，強化基層黨組織的領導作用，充分發(fā)揮基層黨組織在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)風塑造、平安建設等領域的引領功能。

　　二是吸納優(yōu)秀群眾進入黨組織，壯大基層黨員隊伍。 鄉(xiāng)村社會從熟人社會轉(zhuǎn)為高度流動的半熟人社會，基層黨組織成員高度異質(zhì)化且復雜多變，大量流動黨員因外出務工而無法參與黨組織活動，老齡化黨員由于身體原因難以進行黨內(nèi)實踐活動，甚至有些村莊存在黨組織活動無人參與的尷尬現(xiàn)象。 在這種情形之下，發(fā)展更多優(yōu)秀黨員加入基層黨組織成為當前迫切需要解決的問題。 一方面，要加強宣傳，做好規(guī)劃。 村“兩委” 班子要做好黨員宣傳、選拔、培育的系統(tǒng)工作，鼓勵并支持各個群體積極入黨，提升他們?nèi)朦h的積極性。 另一方面，要善于發(fā)現(xiàn)，及時吸納。 要打破行業(yè)和地域限制，建立鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才信息庫，善于發(fā)掘各個領域的優(yōu)秀人才，注重從返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、大學生和致富能手等群體中吸納人才，從而保證基層黨組織的先進性。

　　三是創(chuàng)新“黨建+”工作機制，發(fā)揮黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，實現(xiàn)基層黨組織在社會各個領域的有效覆蓋。 要堅持黨建引領，探索黨建工作與中心工作統(tǒng)一規(guī)劃和部署，強化黨的領導核心，擴大黨的影響力，構(gòu)建黨建引領為核心的鄉(xiāng)村治理模式。 堅持綜合治理，強化工作的聯(lián)動性。 聚焦解決鄉(xiāng)村治理過程中的“難題”，借助中心工作的模式對各個條線工作進行改造和重組，調(diào)動和整合各個部門的資源，推進各個單位之間的業(yè)務交流和深度融合，實現(xiàn)黨組織在社會各個領域的有效協(xié)調(diào)。 依托“黨建+”的工作機制，以黨組織為樞紐，以服務群眾為切入點，以工作機制為保障，打通黨委、村委、村民之間的關系脈絡，回應群眾的治理需求，進一步提升鄉(xiāng)村治理能力。

　　2.調(diào)適村級治理體系

　　鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎和關鍵，也是鄉(xiāng)村振興的秩序保證和可持續(xù)性保障。推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，探索和構(gòu)建更加有效、適應性強的鄉(xiāng)村治理體系，關鍵在于立足鄉(xiāng)村社會的實際，調(diào)適現(xiàn)有村級治理體系。

　　一是注重治理單元的重構(gòu)與下沉。 合理劃分治理單元是開展村級治理的前提和基礎，其組合與選擇決定著基層治理的成效。 對于國家治理而言，鄉(xiāng)村社會治理實質(zhì)上就是不斷尋求和構(gòu)建國家治理策略、治理技術與村落社會共同體內(nèi)在訴求有機契合的過程。 在鄉(xiāng)村社會當中，治理單元的重構(gòu)與下沉應該堅持以下原則。 第一，治理單元的規(guī)模與治理資源相匹配。 治理單元的調(diào)整首要考慮的因素就是一個地區(qū)的空間范圍與治理資源。 治理單元規(guī)模過大會影響治理成本、增加治理難度;過小則會浪費治理資源，容易出現(xiàn)治理不經(jīng)濟的現(xiàn)象。 第二，治理單元要契合社會的自然形態(tài)。 在鄉(xiāng)村社會當中，相近的地域在物理空間上與其他區(qū)域形成明確清晰的地理邊界，并給村民提供了生產(chǎn)、生活的共同空間和外部環(huán)境，村民之間基于長期生活、互助協(xié)作形成較高的村落認同感。 第三，治理單元要便于村民自我管理和服務。 治理單元要成為村民的生活單元和服務單元，兼具社會屬性和管理屬性。 治理單元的調(diào)整應該能夠激發(fā)村民參與村級治理的主動性和積極性，降低村民之間的協(xié)調(diào)成本，推動國家政策在村莊中的順利落實，從而提升村級治理效能。

　　二是注重治理主體的重組與分工。 轉(zhuǎn)型時期，村莊治理工作的內(nèi)容由單一走向復雜，治理技術的要求由低層次轉(zhuǎn)向高層次，但受傳統(tǒng)價值倫理、文化習慣等影響，鄉(xiāng)土社會的本色仍舊有著堅實的社會基礎，這就使得鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織的兩重性。 無論是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村能人治理還是純制度化的行政化治理，都很難適應轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理的需求。為了應對鄉(xiāng)村社會復雜的治理事務和行政化改革的趨勢，可以對村干部進行重新搭配分工。 一方面，各盡干部所長，突出提升村級治理隊伍的整體功能，新老村干部應在知識、經(jīng)驗、心理、體能等方面形成互補。 對于那些年輕干部，應充分發(fā)揮其學歷高、計算機操作熟練，能夠輕松高效地完成辦公室工作等優(yōu)勢，為推動村干部專職化提供基礎。 對于老干部，其具有諳熟當?shù)孛袂椤⒔?jīng)驗豐富、閱歷豐富、辦事穩(wěn)重，威信較高等優(yōu)勢，應該充分發(fā)揮他們在基層矛盾糾紛調(diào)解、維護社會穩(wěn)定等方面的作用。 另一方面，要因村派人，增強為民服務的精準性和實效性。 在治理事務分配到組(自然村)的過程中，遵循因村派人的邏輯，由各個村干部負責其所在組(自然村)內(nèi)所有事務，借助親緣優(yōu)勢、地緣優(yōu)勢、人員優(yōu)勢，提高村級治理的水平和質(zhì)量。

　　三是注重治理方式的協(xié)同與聯(lián)動。 在鄉(xiāng)村治理語境下，村干部需要完成上級政府交辦的所有事務。由于工作內(nèi)容的不同，治理事務涉及不同的治理對象，這就使得治理任務的難易程度有所不同。 在人少、事多、任務重的背景之下，針對治理任務的不同類型，應該采取協(xié)同聯(lián)動的方式來完成。 首先是條條工作。 在村級治理行政化的過程中，條條工作日益納入科層化的組織體系內(nèi)部，通過固定崗位職責和專職化人員配備即可完成。 其次是塊塊工作。 這類工作不是常規(guī)工作，往往超出了村干部的個人能力范圍，需要村干部擁有較強的集體行動能力和整合能力。 對這類工作，要充分調(diào)動所有村干部的積極性，形成上下銜接、左右聯(lián)動、資源共享、優(yōu)勢互補的村級治理新格局。 通過條塊工作協(xié)調(diào)推進的方式，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)“兩條腿” 的運作模式。 一方面，上級政府通過條條工作的方式將村級組織變成行政科層化末梢的延伸，能夠規(guī)范鄉(xiāng)村的治理亂象，建立規(guī)范、科學的治理秩序，使鄉(xiāng)村治理走上科學化、現(xiàn)代化;另一方面，它又在塊塊上保證了鄉(xiāng)村組織的完整性，契合了鄉(xiāng)土社會的不規(guī)則需求，并最終推動鄉(xiāng)村社會的高效、簡約治理。

　　3.加強村干部的選拔與培養(yǎng)

　　村干部是推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“當家人” “領頭雁”，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演極為重要的角色。 針對當前有些農(nóng)村村干部青黃不接、能力不足、思想僵化等問題，必須大力加強干部隊伍建設，培育造就一支高質(zhì)量干部隊伍。

　　一是拓寬選任渠道。 第一，發(fā)揮人才優(yōu)勢，將那些復員退伍軍人、鄉(xiāng)村醫(yī)生和教師、政府退休干部等關心村莊發(fā)展的村民作為村干部重點考察對象。 第二，完善《村民委員會組織法》 等相關法律，建立以村民選舉為核心的配套機制。 同時，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關系，確保村民自治的順利進行。 第三，動員村民參與到村莊管理中來，激發(fā)村民參與村莊選舉的熱情，選擇既符合村民意愿、又符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求的干部。

　　二是提高干部待遇。 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，進城打工成為農(nóng)民家庭提高收入的主要來源。 稅費改革之后，村干部的工資完全依靠上級轉(zhuǎn)移支付。 但村干部不屬于國家行政體制內(nèi)的人員，工資待遇有限，是否有足夠的收入來源成為決定村民擔任村干部的關鍵因素。 特別是在村級治理行政化、基層治理任務繁重的背景下，提高干部待遇變得尤為重要。對此，可以加大對農(nóng)村干部財政轉(zhuǎn)移力度，提高村干部經(jīng)濟待遇。 完善村干部退休金制度，將任職達到一定年限的村干部納入退休輻射范圍，保障他們退有所安、老有所養(yǎng)。 開放干部流動系統(tǒng)，將優(yōu)秀村干部吸納進入政府工作部門，激發(fā)他們的工作熱情。

　　三是完善培訓機制。 “上面千條線，下面一根針”是農(nóng)村基層工作的真實寫照。 村干部不但要與群眾打交道，對鄉(xiāng)村社會地方性知識熟悉了解，而且也要面臨轉(zhuǎn)型，掌握現(xiàn)代農(nóng)村政務管理的技能。 針對村干部知識文化水平不足的問題，需要加強培訓工作。 具體來說，可以包括以下幾個方面。 一是建立“村官培訓、政府買單”的機制，解決村干部培訓的后顧之憂，保障村干部能夠安心接受培訓。 二是建立村干部長效培訓機制，提升村干部整體能力，為干部專職化提供基礎。 三是組織村干部外出學習，搭建村干部交流、學習平臺。

　　4.引導村民有效參與治理

　　在當前的鄉(xiāng)村治理過程中，村民的獲得感和滿意度是鄉(xiāng)村治理的價值歸宿。 一方面，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在發(fā)展動力來源于鄉(xiāng)村社會和村民的需求;另一方面，村民的有效參與和配合是最大程度實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理、推動鄉(xiāng)村社會長遠發(fā)展的關鍵。 因此，如何規(guī)范和加強村民參與鄉(xiāng)村治理成為提升村級治理能力的一個重要命題。

　　一是培育村民的參與意識與能力。 受到傳統(tǒng)小農(nóng)觀念和人情社會思維等因素的影響，村民的政治參與水平和能力仍舊受到極大限制，這就使得村民本應該享有的自由平等權(quán)利在無形中被阻隔，導致村民逐漸疏遠并退出鄉(xiāng)村治理活動。 因此，提升鄉(xiāng)村治理能力，需要培育村民的參與意識和能力。 首先，要加大基層宣傳的力度，提高村民參與鄉(xiāng)村治理的意識和認識，這是引導村民參與鄉(xiāng)村治理的前提和基礎。 其次，根據(jù)不同群體的個人喜好、文化層次、學習能力等制定針對性的培訓計劃，并形成模范精英帶動普通村民的良性循環(huán)。 最后，豐富參與培訓的活動形式和內(nèi)容，激發(fā)村民的參與意愿和興趣，吸引村民更加廣泛地參與村級治理活動。

　　二是暢通民意訴求表達的渠道。 一方面，要拓寬民意訴求表達的平臺和空間，引導村民積極、有序地表達民意。 除了傳統(tǒng)線下表達渠道外，也要注重將鄉(xiāng)村治理與互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段相結(jié)合，利用微信、微博等媒體平臺提升信息傳輸?shù)幕有耘c及時性。 另一方面，要構(gòu)建實際對話的機制。 村級組織要定期組織與村民代表、村民小組長、村民進行溝通的會議，針對村民普遍關注的治理難點、熱點等問題進行回應，這既能夠提升村民參與鄉(xiāng)村治理的意愿，也能夠規(guī)范鄉(xiāng)村治理的秩序。

　　三是提高村民參與治理的實踐能力。 村級有效治理的目標是滿足村民的公共利益需求，提供有效的公共服務，促進鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。 要完善村民有序參與鄉(xiāng)村治理的配套機制，提高村民參與的效能。 一是要依托村民自治，形成多層次的基層民主協(xié)商制度。 面對村民日益分化的利益需求，可以探索“村民代表大會—村組干部會—戶長會” 等民主協(xié)商形式，把分散的村民在適度的單位內(nèi)部組織起來，引導他們制度化參與鄉(xiāng)村治理。 二是要堅持 “三治”融合，推進多主體參與的協(xié)商聯(lián)動機制。 注重吸納各方相關利益主體的廣泛參與，發(fā)揮當?shù)攸h委在聯(lián)系民間組織、聯(lián)系社會力量等參與鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢，在法律法規(guī)的范圍之內(nèi)，因地制宜地制定符合社情民意和鄉(xiāng)村道德的村規(guī)民約，為村民參與鄉(xiāng)村治理提供更加有利的平臺和載體，在激活村民主體性的基礎上提升村級治理能力。