以應急演練常態化推動基層應急能力建設

　　國家治理效能得到新提升是“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。具體內容包括，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升等。而應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，應急管理的根本點、著力點又在于基層基礎。

　　本文源自北京市應急管理局 翁大勇 北京市應急管理科學技術研究院 劉耀峰， 中國應急管理報 發表時間：2021-06-08

　　對于首善之區的北京來說，“十四五”時期應急管理工作就是要堅決貫徹落實總體國家安全觀，緊扣首都城市發展定位要求，狠抓基層應急治理體系建設，通過應急管理體系和能力現代化推進國家治理體系和治理能力現代化，確保首都城市運行更加安全可靠、更有韌性。

　　提升基層應急治理能力

　　基層組織作為城市的基本單元和政府安全應急管理的末端，是應對各類突發事件的主體，是抵御各類災害風險的最前端，發揮著不可替代的基礎性作用。基層應急管理能力是社會安全穩定的基石。因此，必須精準、深刻理解基層應急治理的重要意義，要以首都安全為目標提升基層應急管理建設水平，以應急預案演練為抓手，提升基層應急治理能力。

　　提升基層應急治理能力是以人民為中心的現實需要。首都作為特大型城市，是全國的政治中心，安全穩定是第一要務。結構決定功能，應急工作的著眼點、出發點和落腳點必須放在基層，必須關注人民，必須始終把保護人民生命安全擺在首位。加強首都應急治理體系建設，必須關注基層應急治理體系和應急能力建設，筑牢人民防線，提前預防、及早發現、快速處置，把各類隱患消除在萌芽狀態，保障人民生命財產安全，以基層應急治理能力的有效提升維護首都政治安全穩定。

　　提升基層應急治理能力是風險預防控制的客觀需要。現代社會的風險多樣化，要充分用好風險防控的經驗，為新環境、新形勢下的應急預案修訂提供充足的實踐依據。要發揮基層組織的重要作用，第一時間發現風險點，第一時間排查風險隱患，第一時間做好應急工作。基層應急治理的關鍵點就在于“防”，著力于風險防控，有效防范和化解重大風險。

　　提升基層應急治理能力是推進社會治理的迫切需要。“十四五”時期，把社會治理，特別是基層治理放在突出位置是非常正確、非常必要的。對首都而言，基層應急治理體系建設更加迫切。首都特大型城市功能定位和城市網格化、精細化、智能化管理的客觀要求，應急預案體系建設必須向基層、向社區、向家庭延伸，應急響應要由原來的以小時計算，逐步向分、秒級轉變。突發事件應急救援處置的根基在基層一線和現場人員，黃金時間內的自救、互救，信息的及時報送，及時啟動應急預案和應急響應，快速的先期處置，這些基層行動能夠為救援力量、救援物資迅速到位，為后續救援行動的快速有效展開贏得時間、提供基層基礎支撐。換言之，基層應急治理建設成效，對于首都應急治理體系具有基礎性、決定性的重要意義。

　　加強應急預案常態化演練

　　當前，北京市總體應急預案修訂工作正在快速推進，為基層應急治理體系重整重塑提供了契機。基層預案如何與市級、區級各專項預案銜接、配套，如何實現應急預案體系在基層的落地落實，是一個需要深入思考和系統研究的課題。應急預案演練，作為檢驗預案體系銜接、磨合應急指揮體制機制、鍛煉應急隊伍處置能力、宣傳普及應急救援知識的重要形式和手段，對于構建完善首都基層應急治理體系具有強力的助推作用。

　　應急預案演練是檢驗基層預案體系的合理性、可行性、科學性的重要手段。基層預案往往沿襲上級預案的編制要求，上下一般粗或者照搬照抄，缺少對本地區、本部門、本領域主要安全風險的分析研判，更缺少對應急需求(力量、物資、場所等)的定量分析，往往缺乏針對性和實操性。通過應急預案演練的組織形式，可以動員相關部門和處置力量，對應急預案的真實性、科學性、合理性進行檢驗，對應急響應處置的要求進行細化、優化和深化，最終實現應急演練與應急預案的高度匹配，實現應急預案向應急處置方案的轉化，持續推進首都應急預案體系建設在基層落地生根。

　　應急預案演練可以為基層應急治理體系建設提供生動實踐。應急預案往往是事故經驗教訓的總結積累，是各種涉及公共安全領域法律法規和制度在應急處置方面的規范性文件，是對參與處置某類突發事件各參與部門和處置力量職責任務的基本約定，是一種靜態的約定。而應急預案演練是動態的，在假定的場景下以某類事件的發生、演變，把應急預案中涉及部門的職責任務，以動態的形式展現出來，并且在演練的籌劃、組織和實施過程中，實現應急指揮體系、應急預案體系、應急隊伍和應急裝備等在模擬現場的高度融合統一，從而形成應急處置合力。應急預案由“靜態”向應急預案演練“動態”轉換的過程，也是基層應急治理體系由“虛”向“實”轉變的過程。首都基層應急治理體系建設，內容豐富，既涉及核心城區，也包括遠郊鄉鎮，安全風險隱患類型多樣，客觀上要求有多樣化、個性化、針對性的應對舉措和應對能力，而應急預案演練恰恰可以為基層應急治理體系的構建完善提供實踐經驗。

　　應急預案演練是推進應急預案體系向基層延伸的重要通道。基層應急治理體系建設，需要回答和解決應急誰來干、干什么、怎么干和干得好的問題，必然要求發揮應急預案的統領作用，特別是要發揮應急預案演練的平臺作用。從市級角度來看，急需完善和強化基層應急預案體系建設，打通基層應急治理的痛點、難點和堵點，始終牢牢把握首都安全發展和城市安全運行的主動權。應急預案演練，就是打通應急預案體系向基層延伸的重要抓手，演練就是把應急預案的要求轉化為市級各部門聯動、屬地“六必到”、基層干部靠前處置的實際動作，通過演練提高參演參訓人員的應急知識、技能和實操能力，把基層應急預案所規范的職責任務轉化為基層干部在突發事件面前的擔當作為和行動自覺，提升基層一線的應急能力。

　　統籌推進預案體系建設

　　首都地區安全風險多樣性和城市規劃控制要求，決定了基層應急治理工作的復雜性、多樣性和區域治理的基本要求。常態化開展基層應急預案演練工作，需要在全市應急管理體系建設和應急預案修訂的過程中，做好整體設計，統籌推進。

　　夯實應急預案編制的基礎。核心區、其他中心城區、城市副中心和遠郊區，街道、鄉鎮的安全風險隱患不盡相同，社區(村民)應急治理的需求也不盡相同，需要深化安全風險隱患普查，建立臺賬，整合人口、基礎設施等其他數據資源，分析數據，建立基層應急治理目標任務并實施動態管理。在基層應急治理數據有效整合基礎上，切分基層應急治理共性與個性需求。比如，高層樓宇消防隱患、地下空間安全隱患、地鐵站大客流隱患等，對應行業法規或相關標準，分設不同等級安全預警級別，通過大數據和城市智慧大腦等數字化技術平臺，對不同安全隱患點位目標實施動態監測和后臺數據分析，定期向各相關部門提交基層預警信息。

　　做好應急預案演練的統籌規劃。堅持系統思維，全市應急預案演練“一盤棋”，從市應急委的角度去統籌規劃、部署應急預案演練工作，有針對性地制定應急演練規劃、計劃和指導意見，明確各級各行業應急預演的重點、難點、要點。尤其在抓基層應急演練上下功夫，結合“街巷吹哨、部門報到”，關注基層社區預案體系，關注高層樓宇消防、有限空間作業等重點，常態化開展應急演練，不斷創新應急演練，探索推廣微演練，探索建立新形勢下具有首都特大型城市特點且符合首都街鄉鎮特點的基層應急治理體系，打通應急救援體系的“最后一公里”微循環。

　　探索應急預案演練的試點示范。在明確各個基層安全防線隱患點，和對生產安全事故、自然災害事故進行深入分析研判的基礎上，選取不同類型的基層社區(村)開展試點，以解剖麻雀方式，指導編制基層應急預案工作，及時組織應急預案演練，組織相關部門觀摩驗收，確保基層應急合理、充分、可行。在應急預案演練取得有效成果的基礎上，深度挖掘應急預案編制、基層應急治理建設的經驗做法，樹立可供全市學習和推廣的基層應急治理典型社區(村)，并在此基礎上，形成基層應急治理相關制度規范，以經驗、成果和制度規范指導全市基層應急治理體系的建設。