可持續發展視角下旅游資源開發的法律保障

　　關鍵詞 可持續發展 旅游資源開發 法律保障

　　基金項目：本文獲杭州市哲學社會科學規劃課題基地項目“可持續發展視角下旅游資源開發的法律保障”(2019JD42)資助。

　　作者：范莉

　　一、旅游資源是旅游業可持續發展的物質基礎

　　隨著人們生活水平提高和旅游產品質量的提升，我國旅游業發展迅速，已發展為國際旅游大國，在國家經濟發展中占據更加重要的地位。2019年，我國旅游經濟繼續保持高于GDP增速的較快增長，全年國內旅游人數60.06億人次，比上年同期增長8.4%;入出境旅游總人數3.0億人次，同比增長3.1%;全年實現旅游總收入6.63萬億元，同比增長11%。旅游業對GDP的綜合貢獻為10.94萬億元，占GDP總量的11.05%。

　　旅游業由旅游資源、旅游設施、旅游服務三大要素組成，三者缺一不可。旅游行業只有在合理開發利用旅游資源的基礎上，加強旅游設施建設，才能向旅游者提供具有吸引力的旅游產品。優質的旅游資源推動旅游業的健康可持續發展，如果強調短期利益，過度開發利用，則將成為阻礙旅游業發展的障礙。因此加強旅游資源開發和保護立法，規范旅游資源開發過程中的規劃、環評、監測等制度，進而協調旅游資源保護和開發的關系，實現旅游資源的可持續利用是非常值得我們關注和研究的問題。

　　二、我國旅游資源開發法律保障的現狀

　　(一)我國旅游資源開發立法概況

　　旅游業的健康發展需要綜合運用政策、法律、經濟、科技等手段，要實現旅游資源的健康可持續利用，法律手段是最主要的保障措施?？傮w來看，我國旅游資源立法沒有得到充分重視，起步較晚，數量較少。從法律淵源上看，與旅游資源有關的專項立法只有2007年的《旅游資源保護暫行辦法》，相關的法律法規有環境保護方面的法律、法規、部門規章和地方立法。例如《環境保護法》第二條明確指出，環境法所稱的“環境”為“各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體”，這些自然因素當然包括各類旅游資源。《文物保護法》《森林法》《草原法》《風景名勝區條例》等根據各類資源的特性，以單一環境要素為調整對象，這些自然資源與旅游資源是交叉或重合的，并且較《環境保護法》有更詳盡的規定。

　　從立法內容上看，現有的旅游資源有關法律法規可分為兩個方面，一類是規范旅游資源開發與保護，主要包括《野生動物保護法》《文物保護法》《草原法》等;一類是規范旅游資源污染防治和環境保護，主要包括：《環境保護法》《環境影響評價法》《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》 等。

　　(二)我國旅游資源開發法律保障存在的不足

　　如前所述，我國關于旅游資源開發立法起步較晚，數量不足?？傮w來看規范旅游資源開發與保護的法治供給不能滿足客觀需要，使旅游資源甚至生態系統存在嚴重生態風險。具體表現為以下三個方面：

　　1.旅游資源開發法律規范缺乏系統性和協調性

　　(1)《旅游法》針對旅游資源開發僅有原則性規定。2013年《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)頒布實施，在立法目的中提及“保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展”，提出了對旅游環境依法保護的原則和總體要求，但關于旅游資源的規定僅涉及四個條文，涉及旅游設施、資源及旅游者三方面的規定僅為全文的7%。在法律責任方面《旅游法》主要規定了旅行社、旅游經營者和導游的法律責任，在旅游資源方面缺乏可操作的處罰條款。可見《旅游法》關于旅游資源開發利用僅有原則性規定，無法有效凸顯環境保護在旅游發展中的重要地位。

　　(2)環境保護方面的立法未能充分體現對旅游資源的保護。在《環境保護法》第二十九條提到，各級人民政府對人文遺跡、古樹名木、具有重大科學文化價值的地質構造、溫泉等自然遺跡、著名溶洞和化石分布區應予以嚴格保護，嚴禁破壞。雖然強調對這些具有旅游開發價值的自然資源應加強保護，但顯然環境保護法的規定不能涵蓋旅游資源的所有內容。同樣，其他環境保護法律法規，如《森林法》《野生動物保護法》《風景名勝區條例》等涉及旅游資源保護的內容較少且分散于各條款之中，缺乏系統性。因此，我國環境保護方面的立法涉及旅游資源保護的雖然有一定數量，但因缺乏系統性，只能對部分旅游資源加以保護，而且重保護輕開發，不能滿足旅游業發展的需要。

　　(3)旅游資源專項立法未在旅游資源保護方面顯示出應有作用。在我國目前旅游資源開發法律體系中，2007年國家旅游局出臺的《旅游資源保護暫行辦法》可以視為是專項立法，但是作為國家旅游局發布的部門規章，法律位階較低，顯然不能作為旅游資源保護的基本法。該暫行辦法共二十五條，在加強旅游資源和生態環境保護方面發揮了積極作用，但受旅游管理部門執法權限的影響，執行效果并不令人滿意，自頒布以來沒有在旅游資源開發保護方面發揮應有作用。

　　2.旅游資源管理機構權責不清、監管困難

　　目前，涉及旅游資源管理的有文旅、環保、林業、水利、國土等多個部門，譬如文化旅游局負責旅游業的管理，林業、水利、國土部門負責旅游資源開發、景區建設審批和管理，環保部門負責環境影響報告的審批和環保監察。各部門職責存在交叉，當發生管理權限的重合或空白時，沒有統管部門進行協調，缺乏權威性、一致性，使得管理難以實施。旅游資源作為具有豐富生態價值和經濟價值的稀缺資源，在開發利用中部門化傾向仍然存在，極易形成過度開發或絕對保護兩種認識，使區域生態環境難以得到合理開發和有效保護。同時在管理和執法中，執法者也因環保意識薄弱等原因，重視地區、部門利益，忽略了生態環境的整體性和環境利益，過度追求短期經濟收益，忽略了可持續發展。

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