刊發(fā)畢業(yè)論文保障性住房建設(shè)的融資困境

　　摘要：在房價(jià)日益高漲的背景下保障性住房建設(shè)不僅是一個(gè)重要的民生問題，而且對(duì)于平抑房價(jià)，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)投資方向都具有重要意義。本文梳理了保障性住房的資金來源，指出了目前以財(cái)政資金投入為主的融資方式存在的主要問題，提出了完善建議，希望對(duì)政府相關(guān)部門的決策者有一定借鑒意義。

　　關(guān)鍵詞：保障性住房 融資模式 金融創(chuàng)新

　　一、保障房建設(shè)的必要性

　　保障性住房是與商品房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，目前尚未有統(tǒng)一的定義。一般來說是指政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)和特定用途的住房。根據(jù)我國“十二五”規(guī)劃綱要的闡述，我國保障性住房的基本形式有：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、政策性租賃房(公租房)與兩限房以及在一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶區(qū)改造、游牧民定居工程。

　　保障性住房建設(shè)無論從改善民生、促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展，控制高房價(jià)、拉動(dòng)消費(fèi)以及轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面看，均有很高意義。首先，改善低收入居民的居住條件是重要的民生問題。加快建設(shè)保障性住房，對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。其次，加快保障性住房建設(shè)，將有利于控制高房價(jià)，有利于更好地落實(shí)房價(jià)宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)，有利于防止房價(jià)和銷量的暴漲暴跌，有利于房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。第三，加快保障性住房建設(shè)，不但能夠有效改善城鄉(xiāng)普通居民消費(fèi)環(huán)境和條件，而且能夠打消對(duì)未來住房支出的擔(dān)憂，從而有利于城鄉(xiāng)居民，特別是低收入居民的消費(fèi)增長。最后，政府主導(dǎo)的保障房建設(shè)，以民生為導(dǎo)向，可以防止房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，鼓勵(lì)更多企業(yè)和資本投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新。從這個(gè)意義上說，推進(jìn)保障房建設(shè)，有望成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要突破口。

　　二、我國保障性住房建設(shè)的資金來源分析

　　我國保障性住房建設(shè)的基本融資模式主要有財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益、住房公積金凈收益及其他來源。具體來說：(1)財(cái)政撥款。保障性住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和正外部性等特點(diǎn)，決定了各級(jí)政府撥款是保障性住房建設(shè)的主要來源。目前中央財(cái)政撥款占保障房建設(shè)資金的比重僅在10%左右，各級(jí)政府財(cái)政投入壓力巨大。(2)土地出讓金。國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。這一渠道的資金量占土地出讓金金額的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位會(huì)使保障性住房資金短缺的情況得到一定程度的緩解，但地方政府往往缺乏有力監(jiān)督，用于保障性住房建設(shè)的比例只占土地出讓金總額的很小比例。(3)住房公積金增值收益。2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，要求將部分住房公積金結(jié)余資金貸款用于支持保障性住房建設(shè)。(4)住房公積金貸款。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于做好利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》確定了北京、天津等28個(gè)城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市，貸款總額占所需資金的10%。(5)其他來源。“社會(huì)保障”和“出租保障性住房及配套設(shè)施”的資金也被用于支持廉租房和公租房的建設(shè)。

　　“十二五”期間，中央政府提出新建3 600萬套保障性住房，到2015年實(shí)現(xiàn)保障性住房的覆蓋面達(dá)到20%。各年的建設(shè)目標(biāo)是2011 年開工建設(shè) 1 000 萬套，2012 年建設(shè)1 000萬套，2013-2015年每年建設(shè)500-600萬套。僅2011年建設(shè)的1 000萬套保障性住房就需投入資金1.3-1.5 萬億元，其中5 000 多億元由中央和地方兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)，其余8 000多億元主要通過社會(huì)資金解決，因此，完善保障性住房建設(shè)融資方式具有重大意義。

　　三、保障性住房建設(shè)的融資困境分析

　　通過保障性住房建設(shè)資金的來源分析，可以發(fā)現(xiàn)目前保障性住房建設(shè)的融資困境主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　一是過度依賴國家財(cái)政投入。財(cái)政撥款、土地出讓金及住房公積金本質(zhì)上都屬于國家財(cái)政收入。雖然保障性住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府投資在保障性住房建設(shè)中的重要地位，但是對(duì)國家財(cái)政資金的過分依賴，會(huì)導(dǎo)致在政府財(cái)政嚴(yán)重不足和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的保障性住房供給嚴(yán)重不足。我們應(yīng)該堅(jiān)持政府在保障性住房建設(shè)融資中的主導(dǎo)地位，但是運(yùn)作過程中，應(yīng)改革僵硬的資金供給機(jī)制，發(fā)揮市場的作用，減輕保障性住房建設(shè)給政府帶來的巨大負(fù)擔(dān)。

　　二是地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)缺乏積極性。這種現(xiàn)狀形成的主要原因是我國傳統(tǒng)的以財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的官員績效考核體系。目前，土地出讓金占地方政府財(cái)政收入的比重很高，而經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房的土地劃撥供給方式使得地方政府獲得不到土地出讓收入，廉租房和公租房還要對(duì)低收入家庭進(jìn)行住房補(bǔ)貼、對(duì)開發(fā)商進(jìn)行稅收減免，這些原因都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入大幅下降。不僅如此，保障性住房的建設(shè)會(huì)在一定程度上拉低商品房的價(jià)格，而房價(jià)的下降又會(huì)進(jìn)一步影響土地出讓價(jià)格，從而極大影響了地方政府的財(cái)政收入和GDP的增長，從而制約著地方政府建設(shè)保障性住房的積極性。

　　三是資金供給存在不穩(wěn)定性。目前保障性住房建設(shè)以財(cái)政資金為主的融資模式存在著極大的不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：(1)中央政府的撥款具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但是地方政府的事務(wù)繁多，在不少財(cái)政收入較低的不發(fā)達(dá)地區(qū)，保障房建設(shè)往往更為迫切，因而這些地方的財(cái)政撥款往往很難及時(shí)到位;(2)土地出讓收入也具有較大的不確定性。在經(jīng)濟(jì)形勢較好的年份，開發(fā)商的積極性較高，出讓收入較高，但是當(dāng)銀行銀根緊縮的年份，土地出讓收入就會(huì)大幅下降。(3)保障性住房的建設(shè)資金可能被擠占。前面我們指出土地出讓收入的一定比例可以用于保障性住房建設(shè)，但是往往缺乏有效監(jiān)督，因而被擠占。同樣住房公積金增值收益也是如此。公積金扣除住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和公積金中心管理費(fèi)用后，余額用來補(bǔ)充保障性住房建設(shè)資金，如果貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用金額較大，那么用在城市保障性住房建設(shè)上的資金就會(huì)相應(yīng)減少。(4)公積金貸款作用有限。一方面是試點(diǎn)城市效果如何、何時(shí)擴(kuò)大是不確定的;另一方面，不少地區(qū)公積金使用率都非常高，能用于保障性住房建設(shè)的部分占多大比例都具有較大的不確定性。

　　四是保障性住房建設(shè)金融工具缺失。保障性住房具有準(zhǔn)公共物品的特性，按照政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，保障性住房應(yīng)該由政府保障供給，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立專門的部門(國有獨(dú)資公司)直接負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)，比如，由各級(jí)政府地方財(cái)政出資成立的保障房建設(shè)有限公司，也可以將保障性住房建設(shè)的任務(wù)委托給民營的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。目前民營的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的外部融資方式主要有銀行借款、股票債券和其他三種融資途徑。發(fā)行股票和債券進(jìn)行直接融資，條件苛刻，中小房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)很難采用。而資產(chǎn)證券化、短期融資券和信托融資等其他融資方式在我國開展的還不成熟，很多機(jī)制性問題尚未完全解決。因此，目前對(duì)于大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言，銀行借款是其主要融資來源，渠道比較單一。