國家審計防范區域性金融風險的實現機制研究

　　摘要：國家審計必須將防范金融風險、維護金融安全作為當前時期的重要任務。以區域金融風險的主體為標準，將審計機關針對區域金融風險的審計防范工作細分為對地方政府金融風險、金融機構金融風險、國有企業金融風險，從而擴大了審計的覆蓋面，將其職能范圍內的所有風險因素納入審計監督。通過綜合運用金融審計、績效審計、經濟責任審計等多種審計方式，探索針對不同的風險主體設計建立包含地方政府、金融監管機構、國資委在內的聯合審計監管機制的可行性。

　　本文源自楊林， 經營與管理 發表時間：2021-04-02 《經營與管理》雜志，于1983年經國家新聞出版總署批準正式創刊，CN:12-1034/F，本刊在國內外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：企新戰略、經濟論壇、現代管理等。

　　關鍵詞：國家審計;區域性金融風險;防范機制

　　一、引言

　　據國家金融與發展實驗室的研究，盡管2018年我國實體經濟的總杠桿率較2017年略微下降0.3個百分點至243.7%，但其中的國企杠桿率與居民杠桿率仍呈現持續攀升態勢，我國當前去杠桿的工作任務仍面臨著嚴峻的挑戰。2019年，中國人民銀行在成都召開的金融工作穩定會議上指出，防范化解金融領域重大風險仍是2020年金融監管工作的重中之重。

　　由于金融系統固有的脆弱性，如果不能采取及時恰當的措施處置區域性金融風險，單區域的金融風險極易通過信貸、貿易等渠道擴散至其他與本地區經濟聯系緊密的區域。如果對區域金融風險的處理不及時，金融風險極易脫虛向實，對區域內的實體經濟產生沖擊乃至破壞性打擊。雖然區域金融風險的波及范圍比較局限，但其潛在的危害程度不可小覷。因此，我們不能夠掉以輕心，必須全力以赴防范、化解區域內的金融風險。

　　國家審計作為國家治理的重要工具，積極開展防范、削弱、化解區域性金融風險的審計工作與相關研究是其職責所在。通過審計的監督評價，可以確保信貸資金與國有資產的安全與完整，并為國家金融體制按既定計劃改革保駕護航。

　　二、國家審計防范區域性金融風險的研究現狀

　　(一)國家審計參與金融風險防范的動因的相關研究

　　從相關文獻來看，學術界已就國家審計尤其是金融審計在防范金融風險、維護金融體系穩定發揮積極作用的必要性上達成了共識。

　　魏堯(2000)、蔡春(2001)分別從審計的獨立性以及審計的受托經濟責任產生動因角度出發，論證了國家審計機關參與金融風險防范工作的必然性。

　　劉家義(2002)從國家經濟安全的大視角下，指出金融審計應當以保障金融安全為指導思想。

　　陳文夏(2009)認為，國家審計機關通過金融審計參與我國的金融監管，是對金融市場不可缺少的獨立的金融監督。

　　李瑞崢(2010)指出，通過與審計免疫系統理論相結合，國家審計機關在防范金融風險領域具備不可替代的突出優勢。

　　2011年，在審計署的《“十二五”審計工作發展規劃》中，“揭示和防范金融風險”被列為金融審計的重要目標之一。審計署金融審計司課題組結合審計免疫系統理論，論證了金融審計防范與化解金融風險的可行性。

　　(二)國家審計防范金融風險審計措施的相關研究

　　在國家治理的角度下，眾多專家學者就國家審計如何在防范、化解金融風險中更好地發揮建設性作用的研究，取得眾多理論成果。

　　陳文夏(2009)結合我國金融審計當時的發展狀況，通過剖析次貸危機的方式研究防范金融風險的對策，并著重強調國家審計應當加強對于金融創新的審計監督。

　　孟焰(2009)、楊京鐘(2010)認為，我國當前金融審計的定位與目標無法適應金融發展的時下趨勢，國家審計機關應當對金融審計進行重新定位，并拓展相關的研究課題。

　　王家華(2010)提出，國家審計機關應當與金融監管機構通力合作，建立常態化的協作機制。

　　審計署金融審計司課題組(2011)探討了政府審計維護國家金融安全的作用路徑與實現機制。

　　周中勝(2012)、王永海等(2014)分別從金融穩定和金融創新的角度，研究國家審計防范金融風險的對策措施。

　　三、區域性金融風險的成因

　　金融風險的演變過程分為“風險積累—風險爆發—風險擴散”三步。區域金融風險作為波及范圍僅限于局部地區的金融風險，是由局部地區金融市場各參與者自身的風險逐步積累、暴發并最終傳導至區域整體金融體系而引起的。政府機構與企業是區域金融市場的主要參與者，二者與區域內的金融機構以及金融機構內部之間通過金融交易活動構建了區域內的金融交易關系。因此，從金融風險積累的源頭上來看，企業、地方政府以及區域內金融機構是我國區域金融市場風險的重要來源。結合三者主要的金融交易活動，區域內金融風險的產生主要存在以下幾類誘因：

　　(一)無序競爭風險

　　區域內金融機構無序競爭，忽視市場風險，過分追求利潤、過度投機而可能引發的經營風險。作為金融市場的中介機構，一旦金融機構出現經營風險，勢必會導致區域內的金融交易活動受到阻滯，進而影響區域內的政府與企業。

　　(二)地方政府債務風險

　　在傳統的經濟發展模式下，政府投資既是拉動我國經濟增長的重要推動力，也為我國地方政府帶來了沉重的債務負擔。在當前經濟下行壓力增大的情況下，地方政府的債務風險不可小覷。地方政府出現債務違約會導致放款的金融機構遭受重創，進而致使區域內的企業也遭受影響。

　　(三)企業債務違約風險

　　經濟結構轉型大環境下，國有及國有控股大型企業以及區域內大型民營企業因轉型升級失敗，可能導致經營不可持續進而產生企業債務的違約風險。同政府債務風險類似，企業債務違約也將對放款的金融機構經營安全造成威脅

　　四、國家審計針對區域性金融風險的審計防范

　　金融審計是審計機關介入區域性金融風險防范工作的最佳切入點。但是，由于我國審計發展的局限性，審計機關尚未將維護經濟與金融秩序安全納入審計工作目標。在金融創新日益增多與金融市場規模日益增長的形勢下，局限于資產安全性、效益性的金融審計工作，已無法滿足防范與化解金融風險的治理需求。因此，審計機關亟待通過內部的審計工作研究與改革，拓展金融審計的工作目標，強化政府審計維護國家經濟與金融秩序安全的職能。

　　國家審計機關想要充分發揮審計工作對金融風險的防范作用，必須加強自身的業務能力建設。通過強化審計機關的金融審計工作對于防范金融風險的針對性，完善金融審計對維護金融穩定的保障能力。為了防止個體金融風險的傳導效應，審計機關所開展的審計工作與審計研究必須落實到風險個體層面，通過控制微觀金融風險達到防范區域性金融風險的目的。

　　針對三類不同成因的區域金融風險，國家審計機關在自己的權責范圍內可以將審計對象劃分為以下三類：地方各級人民政府、國有及國家控股金融機構、國有及國家控股大型企業。審計機關從維護經濟與金融秩序這一新審計職能出發，可以通過相對應的審計措施與審計評價標準對上述三類主體進行審計，提出專業的審計建議，采取必要的審計措施以達到防錯糾弊的目的，從而將金融風險遏制于源頭。

　　此外，防范區域性金融風險并非審計機關的一家之責，僅憑審計機關也并不足以確保防范與化解區域性金融風險。建立國家審計機關與金融監管機構(一行兩會)的聯合監管機制，是維護我國經濟與金融秩序安全的當務之急。審計機關應當與金融監管部門通力協作，通過充分的人員互動與經驗交流，構建各機構相互協調的聯席會議制度，從而將“一行兩會”的分業監管與審計機關的第三方獨立監管相結合，構建高效統一的金融監管體系與金融風險預警機制，在提升整體水平上預防與解決金融風險的能力。

　　(一)完善地方政府債務風險審計措施

　　1.地方政府債務風險可能是當下區域金融風險產生的重要誘因之一

　　由于分稅制改革和唯GDP考核論的雙重影響，地方政府行政首長一般傾向于通過采取大規模基建的方式，以在短期內達成提升地方GDP以滿足個人“業績”的需求。因此，地方政府為解決事權、財權不匹配的問題，通過建立融資平臺的方式，以地方政府信用為擔保，向區域內金融機構大規模貸款。如若地方政府發生了債務違約，該風險必定會傳導至相關聯的金融借款機構，進而導致當地區域性金融風險的集中暴發。所以，審計機關必須著重關注地方債務審計，將加強地方政府債務審計作為防范、化解區域金融風險的重要切入點。

　　2.同時關注顯性債務和隱性債務

　　地方政府債務按所負的責任可以分為償還債務、擔保債務、兜底債務、救助債務。償還債務與擔保債務是地方政府的顯性債務，兜底債務與救助債務是地方政府的隱形債務。國家審計機關在開展地方政府債務負擔情況審計時，必須同時關注顯性債務與隱形債務。應當意識到，隱性債務也是地方政府債務負擔的重要組成部分。對于地方政府債務審計，構建審計評價指標體系是審計的有效措施。以審計評價指標體系為指引，審計人員可以在審計中合理配置審計資源，作出有針對性的決策，提升審計質量。

　　3.構建政府債務風險指標評價體系

　　在綜合借鑒相關研究的基礎上，本研究選取以下部分指標用以構建指標評價體系。在這些指標中，負債率、應償還債務比率、擔保債務比率、兜底債務比率是對債務規模風險的度量;新增債務率是對債務運營風險的度量;收支平衡變化率、土地財政依賴比率則是對債務償還風險的度量(李凱風，2019)。GDP同比變化率用來衡量地方政府經濟發展狀況進而從側面反映債務償還能力，是從政府維度衡量金融風險所不可缺少的指標(陶玲等，2016)。選取這些指標后，從預算收入與債務支出兩方面綜合考慮，將這些指標劃分為債務負擔維度與財政負擔維度，如表1、表2所示：

　　針對上述指標，審計人員應當結合監管機構的專業建議與自身審計經驗，以堅持既有標準、立足實際水平、滿足期望管理為三項基本原則，在審計實施中將每一目標細分成A、B、C、D四個等級。以地方政府負債率為例，60%為國際慣例，按照“堅持既有標準”這一原則，審計人員應當規定地方政府負債率>60%即為D級。然后，審計人員應當充分考慮我國地方政府發展需要(立足實際水平)與國家對地方政府債務的控制目標(滿足期望管理)細分剩余的三個等級。在利用指標評價體系對地方政府的債務風險進行定性、定量的測量與評價時，應當結合不同地區的實際發展水平以確定適合各地區自身實際狀況的預警閾值。預警閾值是風險可能暴發的臨界值，這一數值的確定應當由審計機關在各地區經濟發展水平、財政資金管理使用狀況等多重因素的基礎上確定。一旦被審計地方政府的某一風險指標接近或超過設定的風險閾值，審計機關應當及時給予風險警示，并通報相關經濟管理部門或上級人民政府以采取緊急控制措施。

　　上述指標除了用來評價、鑒證地方政府當下的債務負擔程度，審計人員還可以運用這些數據來預測地方政府的債務發展狀況。審計人員在獲得上述指標的多年連續數據后，可以運用數理統計的方法，對這些時間序列數據進行分析，從而把握地方政府債務的發展規律。

　　4.建立多層次的政府債務審計體系

　　除了構建指標體系，審計機關還應當建立多層次的政府債務審計體系。構建多層次的審計體系，是發揮國家審計免疫系統理論功能的關鍵所在。建立這一多層次的審計體系的目的在于，通過對地方政府債務直接相關責任方的監督，達到從源頭上防范金融風險產生的目的。該審計體系的多層次主要體現在審計范圍的多層次與審計方式的多層次這兩個方面。

　　(1)審計范圍的多層次，是指審計機關應當做到對政府舉債、使用管理、償還全環節的審計監督。在目標導向型的審計視角下，要求審計人員監督評價地方政府舉債環節的合規性，使用管理環節的真實性、效益性，以及償債環節的及時性、可行性。在具體的實施工作中，應當重點關注這幾點：地方政府是否在自身財政承受能力范圍之內舉債;地方政府是否在舉債、分配債務資金等環節嚴格履行審批程序等。

　　(2)審計方式的多層次，是指審計機關應當協調運用多種審計方式。審計人員可以通過財政審計，摸清地方政府債務的真實底數與結構狀況;通過績效審計，將防控地方政府債務風險成果作為地方黨政領導班子績效考核的重要參考指標，以此為導向，促進地方政府舉債資金的合規性、效益性、安全性;通過經濟責任審計，完善對債務使用責任的追究與問責制度，防止因領導干部決策失誤而導致舉債資金被損失浪費。在當前的地方政府債務審計中，審計機關可以做到對政府審計三大審計類型的全覆蓋，以及對人的審計與對事審計的有機結合。

　　5.建立政府債務風險聯絡督辦機制

　　建立政府債務審計體系的同時，審計機關應當聯合省級人民政府，建立專門的地方政府債務風險聯絡督辦機制。國家審計機關應當將審計結果及時與省級人民政府溝通，定期舉行轄區內政府債務風險專題研討會與審計工作通報會議。國家審計機關與省級人民政府應當以審計機關的審計結果為基礎，對可能存在重大債務風險的地區或可能產生重大債務風險的復雜問題，實施專項督辦與問題整改。

　　(二)完善國有及國家控股金融機構金融風險審計的措施

　　1.審計對金融行業監督不可或缺

　　區域內金融機構是地區金融活動的參與主體，其穩定性是維護區域金融體系安全的基石。商業銀行最主要的利潤來源就是存貸款業務的利息差，因此在貸款業務上，商業銀行存在著天然的趨利性與擴張性，如果相應的內部控制與外部監管不到位，貸款業務就極易出現問題進而可能引發金融風險。區域內金融機構的風險來源通常來自于自身管理的弱化與不合規，導致其在發展時過度投機追求利潤，而忽視了潛在的市場風險。國家審計機關與金融市場參與各方無行政上的管理關系，也沒有利害關系。由于審計監督不受金融行業分業監管模式的約束，因此其是金融行業綜合監督不可或缺的獨立第三方，可以在金融風險防控中發揮建設性作用。

　　2.構建金融機構風險評價指標體系

　　與地方政府債務審計類似，可以通過構建金融機構風險評價指標體系以及多層次的金融機構風險審計體系，更高效、全面地開展金融審計工作。在綜合借鑒相關研究成果的基礎上，本研究選取以下部分指標用以構建指標評價體系。在這些指標中，金融機構存貸比、商業銀行杠桿率、商業銀行不良貸款率、新增貸款與GDP增量比這4項指標，是從金融機構維度衡量金融風險所不可缺少的指標。金融機構存貸比的數值越高，金融機構抗風險的能力越強;商業銀行杠桿率、商業銀行不良貸款率、新增貸款與GDP增量比這3項指標的數值越大，表明金融機構面臨的潛在風險越大(陶玲等，2016)。尤其是商業銀行不良貸款率這一指標，經數據統計分析表明，是最受相關從業者偏好的用于檢測金融風險的指標之一(楊進，2014)。

　　3.實施金融機構風險審計

　　與地方政府債務審計一樣，審計人員同樣應當結合“一行兩會”金融監管機構的專業建議與之前的審計經驗，以堅持既有標準、立足實際水平、滿足期望管理為三項基本原則，在審計實施中將上述每一目標細分成A、B、C、D四個等級。同時，審計人員也可以上述數據為基礎，利用數理統計方法預測金融機構風險的發展趨勢。

　　在金融機構風險審計方面，多層次的審計體系同樣體現為審計范圍與審計方式的多層次。

　　審計方式的多層次，一是指審計機關應當協調利用多種審計方式，通過合規性審計規范金融機構的經營行為;通過績效審計，促進金融機構提升經營效益與社會經濟效益;通過經濟責任審計，防止因領導忽視內控而導致風險的產生，從而做到對各項審計目標的全覆蓋以及對人審計與對事審計的有機結合。二是指審計機關受限于自身的職責范圍，無法對非國有金融機構實施有效的審計監督，削弱了其區域性金融風險的防控。因此，審計方式的多層次還要求審計機關加強與民間審計機構的合作交流，探索政府審計與民間審計聯合審計新模式。

　　由于審計資源的有限性，國家審計機關不可避免地存在著審計范圍覆蓋的盲區，同時也難以保證對國有及國家控股金融機構各項業務的全流程跟蹤審計以及周期性審計。所以，為了更好地發揮國家審計機關在金融監督中權威的獨立第三方的優勢，審計機關必須加強對國有及國家控股金融機構的內部審計部門的業務指導與監督，做到雙方的審計信息交流與互動。國家審計機關應當協助金融機構內部審計部門，制定并組織落實防范、應對金融機構可能產生金融風險的內部審計發展規劃，并指導內部審計部門建立健全預防、應對金融機構可能產生金融風險的內部控制制度。同時，國家審計機關應當定期對內部審計部門的工作質量開展檢查，在內部審計部門工作質量預期有效的前提下，國家審計機關可以利用其工作成果，快速確定審計重點與方向，從而節約審計資源，提高審計效率。

　　傳統的金融審計往往局限于銀行審計，而忽視了對證券行業、保險行業的審計監督。因此，審計機關還應當加大對其他幾類金融機構的審計力度，以適應金融機構綜合業務發展趨勢下對區域性金融風險的防控要求。

　　(三)完善國有及國家控股大型企業債務風險審計的措施

　　國有及國家控股企業在我國國民經濟中發揮著重要的作用，是我國經濟發展的領導力量。基于這類企業特殊的所有制性質，我國金融機構出于貸款安全性的考慮，相較于民營企業更傾向于向國有及國家控股企業發放貸款，由此催生了這些企業的舉債傾向與行為，導致其負債率超過合理界限。在對外開放新階段的時代背景下，國有及國家控股企業面臨的競爭壓力與日俱增，過高的負債率導致其發生債務違約風險的可能性大大增加。國有及國家控股企業的債務違約必然會導致金融機構產生大量的壞賬，進而引發區域內的金融風險。因此，加強對國有及國家控股企業債務風險的審計，是審計機關防范區域性金融風險的重要一環。

　　與對國有及國家控股金融機構金融風險的審計類似，構建多層次的審計體系是審計機關有效防范國有及國家控股企業債務風險的重要實現機制。該多層次的審計體系同樣體現為審計范圍與審計方式的多層次。

　　審計范圍的多層次，是指審計機關應當做到對國有及國家控股企業舉債、使用管理、償還全環節的審計監督。在目標導向型的審計視角下，審計人員應當監督評價國有企業舉債環節的合規性，使用管理環節的真實性、效益性，以及償債環節的及時性、可行性。在具體的實施工作中，審計人員應當重點關注：國有企業是否在自身財政承受能力范圍之內舉債;國有企業是否在舉債、使用債務資金等環節嚴格履行審批程序等。

　　審計方式的多層次，是指審計機關應當協調運用多種審計方式，可以通過財務報表審計，摸清企業債務的真實底數與結構狀況;通過績效審計，將防控企業債務風險成果作為國有及國家控股企業領導績效考核的重要參考指標，以此為導向促進企業舉債資金的合規性、效益性、安全性;通過經濟責任審計，完善對債務資金使用責任的追究與問責制度，防止因企業領導干部決策失誤而導致舉債資金被損失浪費。

　　審計機關應當聯合區域內的國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)建立專門的國有企業債務風險聯絡督辦機制。國家審計機關應當將審計結果及時與國資委溝通，定期舉行轄區內國有及國家控股企業債務風險專題研討會與審計工作通報會議。國家審計機關與國資委應當以審計機關的審計結果為基礎，對可能存在重大債務風險的國有及國家控股企業實施專項督辦與問題整改。

　　同樣是由于審計資源的有限性，國家審計機關想要做到審計覆蓋無死角，必須充分利用國有及國家控股企業內部審計工作的成果。國家審計機關應當加強對這類企業內部審計部門的業務指導與監督，進行雙方的審計信息交流與互動。國家審計機關應當協助國有及國家控股企業內部審計部門制定并組織落實防范、應對企業可能產生債務違約風險的內部審計發展規劃，并指導內部審計部門建立健全預防、應對可能產生的債務違約風險內部控制制度。同時，國家審計機關應當定期對內部審計部門的工作質量開展檢查，在內部審計部門工作質量預期有效的前提下，可以利用其工作成果，快速確定審計重點與方向，從而節約審計資源，提高審計效率。

　　五、結論

　　在對外開放新階段的時代背景下，國家審計機關防范化解區域金性融風險的審計工作，面臨著前所未有的緊迫性與挑戰性。國家審計機關應當充分考慮金融風險不同產生主體的特性及其風險的主要表現形式，實施有針對性的審計工作。國家審計機關通過地方政府債務風險審計、國有及國家控股金融機構金融風險審計、國有及國家控股企業債務風險審計，可以做到對金融風險主體審計范圍的全覆蓋以及對關鍵風險領域的重點監督，從而有效監督防范區域性金融風險。同時，審計機關通過與人民和政府、“一行兩會”金融監管機構、國資委實行聯合監督管理，使得相關各方形成合力，做到監督范圍互補、監督成果互用、監督信息共享，構建高效統一的金融監管體系與金融風險預警機制，在有限的資源條件下，最大化地維護我國經濟與金融秩序。