試論政協協商式監督的特征與路徑

　　協商式監督解答了人民政協民主監督的性質及定位問題，明確了人民政協民主監督的基本路徑。協商式監督也是一種政治監督，是人民政協民主監督的性質決定的。協商式監督具有一定的目的性，也具有政治性，以政治參與的形式得到體現，協商式監督具有政治效力但沒有法律效力，協商式監督主要依托社會主義協商民主制度設計，是協商民主的具體展現。協商式監督是一種建設性的監督，依托協商的多元方式而進行。推進協商式監督，應當注意厘清主體與載體、權利與權威、剛性與柔性的關系。

　　關鍵詞：政協民主監督,協商式監督,協商民主

　　一、問題的提出

　　民主監督是政協的基本職能，也是我國監督體系的重要組成部分，具有不可替代的作用。但不容否認，它同時又是政協基本職能的一個“短板”。政協民主監督實際功能與作用的發揮同制度設計以及社會的期望度相比，還存在較大的差距。其原因是多方面的，但有一點原因是不可忽視的，那就是對一些基本理論問題的認識不清晰，在一定程度上影響了政協民主監督功能的發揮。

　　首先，民主監督是政協的基本職能，但這種監督的性質是什么?特別是其效力是通過什么途徑來實現的?關于這個問題，《中國人民政治協商會議章程》以及相關文件都有比較明確的規定。相關研究也都一致認為，政協的民主監督不同于國家機關的監督，是一種“非權力”監督，或者說是“柔性監督”。那么，這種監督的效力體現在什么地方，是通過什么樣的路徑實現的，對于被監督對象是否具有約束力?如果沒有約束力，那還是監督嗎?如果有，那這種約束力又是如何體現的?

　　其次，政協的民主監督是我國監督體系的重要組成部分，但這種重要性體現在什么地方，又是如何體現的?有的研究者認為，在實際運作中，政協民主監督的影響不僅不如媒體的輿論監督，甚至還不如公民監督，鮮見政協通過民主監督發現的嚴重違紀和腐敗案件。

　　再次，政協的民主監督具有“不可替代”的作用，但這種“不可替代”性體現在什么地方?又是如何體現的?其效果如何?是機構的不可替代性，還是功能的不可替代性，抑或是作用的不可替代性?

　　從影響和制約人民政協民主監督職能發揮的各方面因素來看，核心因素就是如何準確把握民主監督的性質與定位問題，不僅要明確“做什么”，還要明確“怎么做”，更要明確“做了以后怎么樣”。人民政協的民主監督，既不同于執政黨的黨內監督、人大的法律監督、政府的行政監督，也不同于社會組織和公民的社會監督，而是具有“獨特優勢”的監督形式。充分發揮政協民主監督的功能與作用，首先應當明確這種監督的性質以及制度設計的目標，探索符合其性質與功能定位的實現路徑。只有準確把握民主監督的性質和路徑，找準民主監督的切入點，才能回答并解決人民政協民主監督存在的問題，最大限度地體現人民政協民主監督的實效性。中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》提出

　　“協商式監督”命題，回答了人民政協民主監督的性質與定位問題，明確了民主監督實現的基本路徑。

　　目前，各界對協商式監督的表述有不同認識。有人認為，協商式監督實際上是取代了原來的“政治監督”的提法，進而界定：政協民主監督是“協商式監督”，民主黨派民主監督是“政治監督”。雖然從某些方面而言，這種觀點具有一定的道理，但筆者認為，協商式監督作為政協民主監督的一種規范表述，核心應當是解決政協民主監督的性質與路徑問題。協商式監督的提出，把政協民主監督納入協商民主的范疇，既明確了選舉民主與協商民主這兩種民主形式的區別，更進一步明確了兩種民主形式不同的實現路徑。同時，把政協民主監督納入協商民主的范疇，可以更好地解決協商與監督的效力問題，進一步提升協商式監督的實效性。

　　二、協商式監督的性質

　　協商式監督首先是一種政治監督。協商式監督作為人民政協民主監督的主要表現形式，是由其政治監督的性質決定的。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出：“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》指出：“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”

　　(一)協商式監督是由人民政協民主監督的性質決定的

　　《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》指出：“在人民政協開展民主監督工作，源自中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士團結合作、互相監督的理論和實踐，是我國社會主義民主政治的獨特創造和一項重要制度安排，在國家政治生活中發揮著不可替代的重要作用，并隨著社會主義建設和改革開放事業不斷發展而發展。”國務院新聞辦2010年12月29曰發布的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書指出：我國已形成了由中國共產黨黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督組成的具有中國特色的監督體系。在這個監督體系里，中國共產黨黨內監督屬于執政黨的內部監督，人大監督、司法監督都屬于法律監督，公民監督和輿論監督屬于社會監督，而政協的民主監督則屬于一種政治監督。

　　這種政治監督是由我國的政治制度和政權性質決定的，是在政治制度的安排之下進行的。正如有學者指出：“政協的民主監督是一種體現中國政治民主和協商合作精神的政治性監督，它既不能等同于中共內部的黨內監督，也明顯有別于可能產生法律約束力的人大監督、具有法律強制力的司法監督以及具有行政約束力的政府專門機關的行政監督;同時，政協極具代表性的參加主體與其組織化的活動也使其民主監督與一般的社會監督(如輿論監督、公眾監督和社會團體監督等)有著本質的區別。”人民政協的民主監督不同于一般的社會監督和輿論監督，而是一種體現中國政治民主和協商合作精神的政治性監督。它所依據的不是法律規范而是政治規范，它所依賴的路徑也不是法律路徑而是政治路徑。這是人民政協民主監督不同于其他監督形式的一個重要特征。只有準確認識人民政協民主監督的這一特征，才能有針對性地發揮協商式監督的功能。

　　(二)協商式監督的“權源”是相關政治文件

　　人民政協民主監督作為一種政治監督，與其他監督形式的一個最大的不同，就是這種監督的“權源”是相關政治文件。其“監督權”來源于特定政治制度安排，依據相關政治文件進行，并由相關政治文件進行規范。這種政治文件主要有兩類：一是《政協章程》，它是規范政協民主監督的基本政治文件。二是中共中央發布的關于規范政協民主監督的政治文件，如《中共中央關于加強人民政協工作的意見》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等。這些政治文件明確了政協民主監督的內涵、重要意義、目的以及實現的形式和路徑等，并對政協民主監督運行的相關問題作出了明確的規范，是開展和規范政協民主監督工作的基本依據。

　　(三)協商式監督是基于政治目的開展的

　　人民政協民主監督與法律監督不同，是基于特定的政治目的開展的，這也是由人民政協作為政治組織的性質決定的。《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》指出：“監督目的是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。”這也是協商式監督的一個重要特色。正如有學者指出：“民主監督是鞏固中國共產黨執政地位、推進中國特色社會主義事業建設的需要，其根本目的是擴大公民有序政治參與、促進我國民主政治的發展、改進黨政部門工作和維護群眾利益，這些都具有鮮明的政治性。”

　　(四)協商式監督的內容具有政治性

　　人民政協民主監督作為一種政治監督，其內容都與政治相關。《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》明確了人民政協民主監督的八個方面內容：(1)國家憲法法律和法規實施情況;(2)黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況;(3)國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況，財政預算執行情況;(4)涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況;(5)國家機關及其工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯系群眾、開展反腐倡廉等情況;(6)政協提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況;(7)參加政協的單位和個人貫徹統一戰線方針政策、遵守政協章程、執行政協決議情況;(8)黨委交辦的其他監督事項。從這八個方面的內容來看，協商式監督主要是對相關政策法律貫徹落實情況和國家機關工作人員遵紀守法情況的監督，以及對政協自身工作的監督。這些內容不僅具有很強的政治性，而且大多數本身就同政治相關。

　　(五)協商式監督以政治參與的方式實現

　　從我國政治制度設計的實際情況來看，人民政協無疑是我國公民實現有序政治參與的最重要、最經常、最規范的渠道之一。人民政協的組織構造為公民有序政治參與提供了重要的制度平臺，人民政協的工作特點為公民有序政治參與提供了重要的工作保障，人民政協的工作方式為公民有序政治參與提供了多樣化的參與形式。人民政協通過有序政治參與，開展民主監督活動，有利于黨和政府改進工作，規范行政權力的運行，提高行政管理效能，維護社會公平正義，保證國家各項事業的發展符合人民的利益和意愿;可以為決策機關提供全面而廣泛的民情民意和意見建議，使決策機關在制定政策、出臺措施時，能夠最大限度地兼顧各方面的利益，體現社會公眾的愿望和要求。

　　(六)協商式監督的效力是政治性而非法律性的

　　人民政協民主監督有其自身效力，但這種效力不是以法律形式實現的，而是通過特定的政治路徑、以政治的形式實現的。協商式監督不是無效監督，而是具有特定效力的監督形式，這也是協商式監督不同于其他監督形式的主要特點。以往關于人民政協民主監督效力的認識，存在的一個最大的問題就是混淆了法律效力與政治效力的關系，認為只有具有法律效力的監督才是真正有效的監督。其實，人大的法律監督與政協的民主監督是兩種不同的監督形式，它們的依據和路徑各不相同，所以各自效力的表現形式也不相同。人大的法律監督依據憲法、法律和地方性法規，涉及法律問題，其效力自然是以法律的形式表現出來;政協民主監督依據政治文件，涉及政治問題，其效力自然是以政治形式表現出來。

　　因此，協商式監督本質上是一種政治監督，這是由中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度決定的，是基于特定的政治原則、為特定的政治目的服務的，遵循特定政治路徑開展并且通過政治手段加以保障。這種政治監督的性質決定了協商式監督的特色和效力。

　　三、協商式監督的特征與路徑

　　協商式監督的基礎是社會主義協商民主制度設計，是協商民主的具體體現。人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是在中國共產黨領導下，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監督、參政議政職能，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式。這樣的制度設計決定了人民政協的協商民主是人民政協民主監督賴以存在和發揮作用的基礎。人民政協民主監督是社會主義協商民主的重要實現形式，把協商民主貫穿于監督的全過程是協商式監督的重要特征。

　　習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上指出：人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設。因此，協商式監督融協商、監督、參與、合作為一體，在協商民主實施過程中融入民主監督的功能，進一步發展和完善了人民政協協商民主。

　　(一)協商式監督是由人民政協履行職能的本質形態決定的

　　人民政協履行職能的本質形態是協商，所有活動和工作都是圍繞協商開展、以協商的方式進行的，民主監督也不例外。人民政協民主監督是協商式監督，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。這種以協商方式開展的監督具體體現在以下方面。

　　首先，這種監督是通過民主協商的形式實現的。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督，在監督過程中體現民主協商，在民主協商中實現監督。

　　其次，這種監督是以民主協商的形式體現出來的。人民政協民主監督的主要形式有：政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關報告;委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動;政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等。它們在形式上與民主協商是一致的，是協商中有監督、監督中寓協商。

　　再次，這種監督的效果是以民主協商方式來實現的。人們通常將人民政協的民主監督稱為“柔性監督”，這在很大程度上是因為這種監督是以民主協商、提出批評建議的方式進行的。與黨內監督、法律監督、行政監督等“剛性監督”相比，人民政協的民主監督更能體現我國協商民主的特點，更能發揮中國特色社會主義協商民主的巨大優勢。

　　(二)協商式監督是一種建設性的監督

　　協商式監督是為了更好地反映人民群眾的訴求，幫助黨和政府改進工作。因此，這種監督通過建議或批評的方式對黨和政府的工作進行監督，推動工作依法有序開展，是一種建設性的監督。這是協商式監督的一個顯著特征。

　　首先，協商式監督是一種“肯定性”監督而非“否定性”監督。協商式監督主要以批評建議的形式實現。從監督的前提來說，它是基于對監督對象權力的運行及工作開展的認同與認可，而不是否定其權力運行的正當性與合法性。從監督的目的來說，它是在肯定監督對象工作的基礎之上，就如何進一步改進與推進工作，提出意見和建議;對于工作中存在的問題，也是通過批評和建議的方式加以指出，但批評和建議的目的是為了更好地改進工作，而不是否定其工作。從監督的方式來說，它更多使用正面肯定的建議，即便是批評，也是一種“肯定性”批評而非“否定性”批評。從監督的效果來說，對監督對象工作的批評建議都是依托協商進行的，并且是通過協商實現的，不具有強制性的效力，當然也就不會產生否定性的效果。因此，協商式監督正是通過建設性的監督來實現監督的目的與效果的。

　　其次，協商民主的過程包含監督的內容。協商民主作為一種強調通過協商討論參與決策的民主自治思想，最基本的內涵就是公民、政黨或利益集團等組織通過廣泛的公共討論和協商，使各方了解彼此的立場、觀點，并在追求公共利益的前提下，尋求并達成各方可以接受的建設性方案。

　　習近平指出：“在中國共產黨統一領導下，通過多種形式的協商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監督，可以廣泛達成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端;可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端;可以廣泛形成發現和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端;可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端;可以廣泛凝聚全社會推進改革發展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端。

　　這就是中國社會主義協商民主的獨特優勢所在。”協商民主正是通過廣泛的公民參與，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監督，廣泛達成決策和工作的最大共識。

　　再次，政協民主監督的主要形式和途徑就是提出建設性的批評和建議。《政協章程》明確指出：“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。”中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》也指出：“通過協商會議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見和建議，積極履行民主監督職能。”《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》進一步指出：“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”《政協章程》以及有關政協民主監督的文件都明確規定：政協民主監督以提出批評和建議的方式進行，是一種建設性的監督。

　　因此，這種建設性監督的性質明確了政協協商式監督的路徑與方式，這也是協商式監督同其他監督形式在方式上的一個重要區別。協商式監督不同于其他監督形式，在很大程度上就是緣于這種建設性監督的特點。

　　(三)協商式監督是基于協商的多元方式而進行的

　　作為一種建設性的監督，協商式監督的方式是多元的。從相關文件的要求以及人民政協協商式監督的實踐來看，主要方式有以下六種。

　　1.視察式監督。視察是政協履行監督職能的主要形式之一，也是知情明政、開展監督的重要途徑。從政協履行職能的實踐來看，視察不僅是一個知情的途徑，也是一個協商的途徑。很多問題是通過視察發現的，也是在視察中協商解決的。為此，《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》對視察式監督提出了具體要求：對于涉及改革發展穩定重大問題的監督性議題，政協應根據每次監督任務組織委員視察團，深入實際、深入基層、深入群眾，聽取情況介紹，實地察看，座談討論，著重發現工作中的問題和不足，與有關負責同志交換意見，提出批評和建議，推動黨和政府決策部署貫徹落實。

　　2.批評式監督。對黨和政府的工作提出批評，是協商式監督的主要方式之一。批評的目的不僅是發現問題、提出問題，更要在協商的過程中研究問題，尋求解決問題的方案。這也是協商式監督作為建設性監督的一個主要特點。批評的目的不是否定黨和政府的工作，而是幫助黨和政府發現工作中的問題，以便更好地改進工作。這就決定了批評只能依托專門的協商平臺，以協商的路徑開展，采用有序的監督形式。

　　3.建議式監督。對黨和政府的工作提出意見和建議，是協商式監督的另一個主要方式。作為一種建設性監督，提出建議無疑是最主要的。就拿批評來說，批評本身也只是手段，在批評的基礎之上提出建議才是最為重要的，這也是協商式監督的價值所在。因而，協商式監督主要是一種建議式監督。建議式監督既是監督的方式，也是監督的效果。需要指出的是，這種建議式監督不同于一般社會監督中的批評建議，它是基于特定的制度、依托專門的協商平臺、通過專門的路徑進行的，具有特殊的政治效力，并產生特定的政治影響力。

　　4.咨詢式監督。政協是黨和政府密切聯系群眾的重要渠道，也是決策機關廣集民智的重要咨詢渠道。黨和政府在決策過程中，需要各方面的智力支持，了解各方面的信息，而人民政協在黨和政府決策過程中，通過提供必要的智力和信息等方面的支持，保證決策的民主化和科學化。因此，人民政協的咨詢功能，既是協商的重要方面，也是監督的重要形式。它可以依托政協委員扎實的專業知識和對問題的深刻認識，利用專業優勢和職業特點，從不同視角發現問題、分析問題，提出解決問題的思路和對策，對黨和政府的決策以及具體工作提供有益的咨詢和參考，促進黨和政府決策的科學化、民主化。

　　5.評議式監督。對政府工作開展評議，也是協商式監督的重要形式。政協地位的超脫性能夠保證在評議的過程中，客觀地提出意見和建議，對長遠性、戰略性問題進行冷靜的思考。評議的過程也是協商的過程，對政府工作的評議，一方面是基于工作開展的實際情況，另一方面是基于社會各方面對政府工作的滿意度。政協具有廣泛代表性和包容性，便于聯系社會各界，了解不同利益群體的要求和意見，能夠保證評議的客觀性與全面性。更為重要的是，這種評議式監督同批評建議等監督形式一樣，也是基于協商進行的，是協商式監督的重要表現形式。

　　6.溝通式監督。黨和政府決策的過程，就是協調、平衡、整合不同利益關系的過程。同樣，協商過程從某種意義上說就是利益關系的溝通、協調與平衡的過程。對不同利益關系的協調、平衡與整合，首先需要進行溝通和協商，使各種不同利益訴求能夠得到充分表達。這種溝通過程也是監督的過程。政協可以依托自身在協商民主中的地位優勢、角色優勢、專業優勢和資源優勢，通過溝通式監督發現問題，提出解決問題的對策和建議，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求，有效協調不同利益關系，達到平衡不同利益關系、增進共識、化解矛盾、保證決策的民主化與科學化的目的。

　　四、推進協商式監督需要厘清的關系

　　協商式監督揭示了政協民主監督的實質，明確了政協民主監督開展的路徑與方式，對于推進政協民主監督工作具有重要意義。規范有序推進協商式監督，提升協商式監督的實效性，應當注意厘清以下三對重要關系。

　　(一)主體與載體的關系

　　推進協商式監督，離不開人民政協組織作用的發揮，而在這個問題上，應當正確認識并處理好協商式監督的主體與載體的關系。在協商式監督中，監督的主體與協商的主體是一致的。協商式監督的主體是政協參加單位和全體政協委員，對這個問題是沒有爭議的，但政協組織是不是監督的主體?在這個問題上，有的學者提出了不同的觀點，認為在政治協商的視野中，人民政協是具有雙重屬性的政治組織，既作為政治協商的載體，又作為政治協商的主體。

　　作為政治協商的載體，它是政治協商的被動承載者;作為政治協商的主體，它是政治協商的主動提議者。有的學者認為，在機構運轉中，人民政協與中共黨委、政府、人大并稱“四大班子”，作為四個平行的各自獨立存在的國家機構或組織實體，共同構成政治體系的四大要件。人民政協作為一個整體，也屬于“人民內部各方面”的范疇，具備協商主體地位。

　　對此，有的學者提出了不同觀點，認為人民政協是協商民主的載體而非主體。人民政協作為愛國統一戰線組織，是多黨合作和政治協商的重要機構，為協商開展提供平臺和場所，而不是以組織者的名義參與協商。更有學者指出：人民政協作為統一戰線的組織形式和多黨合作的重要機構，是政治協商的組織者和重要平臺，其本身并不是政治協商主體，黨的政策和政協章程從未表明人民政協是政治協商主體，也從未作過人民政協與人大、政府進行政治協商的表述。

　　顯然，政協組織是否是協商主體，涉及“誰與誰”協商的問題。就協商式監督而言，這又涉及政協組織是不是民主監督的主體問題。

　　首先，從協商式監督的表述來看，《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》已經作出明確的表述：“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”可見，協商式監督的主體是“參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士”，政協的功能和任務是“組織各種活動”，而不是參與監督。

　　其次，從政協組織的功能來看，政協是監督載體而非監督主體，是“在人民政協開展民主監督工作”。政協組織承擔的功能是監督載體功能，即依托和通過政協組織開展民主監督，而不是委員個人自行其是。這是協商式監督規范有序開展的重要保證。

　　再次，從政協開展協商式監督的形式來看，協商式監督的主要形式——會議監督、視察監督、提案監督、專項監督以及其他監督形式，都是由政協組織委員參與的，政協組織承擔著組織協調的任務。離開了政協委員，監督活動將無法進行。

　　因此，在協商式監督中，政協委員是主體，政協組織只是組織開展監督活動的載體和平臺。正如有的學者指出：“政協組織是不是民主監督主體?結論是兩句話：政協組織在人民政協民主監督中不是主體，而是平臺;政協組織在人民政協民主監督中不是無所作為的平臺，而是承擔著領導和組織作用的可以有大作為的平臺。”

　　(二)權利與權威的關系

　　民主監督是政協委員的一項權利，也是政協委員的一項“職能”或“責任”。這種權利與人大代表權利的性質是不同的。人大代表的監督權本質上是一種“權力”，是由法律賦予的，并具有法律效力，能夠產生法律上的約束力。人大代表是國家權力機關的組成人員，依法代表人民行使國家權力，包括立法權和監督權，而這種權力的行使是通過參加會議、審議議案、進行表決等形式進行的。而政協委員的監督權本質上是一種“權利”，但這種權利是通過特定的“權威”表現出來的。因此，它既不同于人大代表的監督，也不同于社會公眾的監督，具有獨特性，而這種獨特性就在于協商式監督所依托的權威性。

　　首先，協商式監督依托政治上的權威性。如前所述，政協民主監督本質上是一種政治監督，是基于政治制度的安排和特定的政治目的開展的，具有特定的政治效力。因此，政協委員的民主監督權利是基于政治上的權威性，并且依托政治上的權威性，這是政協民主監督具有特殊效力的原因所在。

　　其次，協商式監督依托組織體制上的權威性。人民政協不是國家機關，但也不同于一般的社會組織，在國家組織體系中具有非常特殊的地位。我國憲法明確規定：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織。”《政協章程》也明確人民政協“是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”。人民政協在我國的政治體制和組織架構中具有非常重要的地位，但這種重要性不是以權力而是以“權威”形式體現出來。政協委員作為政協的主體，其權利的行使，首先是依托這種組織體制上的權威性。

　　再次，協商式監督依托委員個人身份上的權威性。政協委員不是選舉產生的，而是由界別協商推薦的。成為政協委員的一個很重要的條件就是其身份的特殊性。作為界別的代表，他們大多是科技、文教、衛生、體育、經濟、工商、法律等行業的精英，具有扎實的專業知識和較高的專業素養。專業權威性保證了他們在協商過程中，在行使民主監督權利過程中，能夠有的放矢、對癥下藥，提升監督的針對性和實效性。

　　因此，政協民主監督的權利更多地是依靠權威來實現的。權威性正是協商式監督不可替代的重要因素，也是保證協商式監督有序開展的一個必要條件。離開了這種權威性，協商式監督也就無從談起了。

　　(三)剛性與柔性的關系

　　把政協的民主監督視為一種“柔性監督”，固然沒錯，但并不確切。因為，所謂“剛性監督”和“柔性監督”是相對而言的，兩者之間的差別是“大小”而非“有無”。不少學者認為，民主監督之所以是“柔性監督”，就是因為它不具有約束力。其實，這種觀點混淆了“約束力”與“法律上的約束力”的概念。相對于人大監督、司法監督等法律監督而言，政協民主監督當然沒有法律上的約束力，但其作為一個政治組織，具有專屬的職能，對監督對象的行為具有政治上的約束力。這種約束力雖然不具有法律上的“剛性”，但具有政治上的“剛性”。有的學者指出：真正意義上的民主監督是一種具有制約性的監督，制約性是人民政協民主監督的生命線，也是中國多黨合作制度的內在機理。如果政協民主監督沒有約束力，監督就會流于形式，也就發揮不了其應有的作用。必須明確，政協民主監督也是一種“力”，雖然不是法律所賦予的“力”，也不是人大作為國家權力機關的“力”，但必須具有約束力。

　　因此，作為一種獨特的監督形式，政協民主監督同樣具有政治上的“剛性”。這種“剛性”體現在以下幾個方面：

　　首先，協商式監督是基于特定的政治制度和政治原則，按照特定的政治規范進行的。這種監督雖然不產生法律上的效力，但具有政治上的效力，并且這種政治效力可以通過特定程序轉化為法律上的效力。例如，人民政協民主監督的首要內容就是監督國家憲法和法律法規的實施情況，雖然這種監督本身不產生法律效力，但具有政治上的效力，能夠產生政治上的影響力。這種政治上的影響力同樣是“剛性”的。

　　其次，協商式監督的依據是重要政治文件，這些政治文件對監督對象同樣具有約束力。以《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》為例，其中關于人民政協民主監督工作的總體要求、主要內容、形式、工作程序、工作機制等方面的規定，本身就是具有約束力和強制力的。正是這種約束力和強制力，保證了政協民主監督規范有序開展。

　　再次，人民政協民主監督不是無序的，而是按照特定程序開展的。《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》明確提出政協提案、社情民意信息中的監督性意見，要按規定程序辦理;黨政督察部門要加強對政協民主監督意見辦理情況的督察，對于違反政治文件要求的，要依紀依規追究相關人員的責任。顯然，盡管監督的結果可能是“柔性”的，但監督的程序卻是“剛性”的，這種剛性的程序同樣是協商式監督實效性的重要保障。

　　人民政協民主監督的結果雖然不具有法律上的“剛性”，但具有政治上的“剛性”，能夠產生政治上的責任。籠統地把人民政協的民主監督歸為“柔性監督”，可能導致認識誤區，使監督的實效性大打折扣。應當充分認識人民政協民主監督“柔中有剛”的一面，切實增強監督實效性。《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》在健全人民政協民主監督工作機制方面，明確提出了政治要求和政治紀律。

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