法學(xué)論壇范文政府治理能力與黨的執(zhí)政能力

　　本篇文章是由《法學(xué)論壇》發(fā)表的一篇法學(xué)論文，法學(xué)論壇[1] 以普及與提高，創(chuàng)新為主，著重刊登法學(xué)研究的最新成果，反映法學(xué)進(jìn)度的最新動態(tài)，介紹法學(xué)領(lǐng)域的最新觀點(diǎn)，積極為推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家提供理論支持和智力服務(wù)[2] 。

　　論文摘要 政府治理能力是政府能力在治理理念下的新發(fā)展，黨的執(zhí)政能力是黨執(zhí)政水平的體現(xiàn)。政府治理能力與黨的執(zhí)政能力分屬于不同范疇，但二者具有內(nèi)在的一致性，探析政府治理能力與黨的執(zhí)政能力的關(guān)系，對加強(qiáng)我國政府治理能力和黨的執(zhí)政能力建設(shè)大有裨益。

　　論文關(guān)鍵詞 政府能力 政府治理能力 黨的執(zhí)政能力

　　公共行政理論經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共新政向新公共行政的發(fā)展，因而在政府的公共管理活動中，從重視政府能力轉(zhuǎn)向重視政府治理能力。在政黨政治成為社會生活常態(tài)的今天，黨的執(zhí)政能力建設(shè)是任何一個執(zhí)政黨必須面對的問題，探析政府治理能力與黨的執(zhí)政能力之間的關(guān)系，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、轉(zhuǎn)變的黨的執(zhí)政方式的需要。

　　一、治理與政府治理能力

　　治理一詞原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長期以來它與統(tǒng)治一詞交叉使用，20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞被賦予新意，在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)中尤為流行。格里.斯托克總結(jié)了關(guān)于治理的五種觀點(diǎn)，羅伯特.羅茨列舉了治理的六種定義，俞可平認(rèn)為“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。 毛壽龍等認(rèn)為治理實(shí)質(zhì)是政府的再造過程，治理就是從傳統(tǒng)治理之道向現(xiàn)代治理之道的變革。雖然對治理的界定百家爭鳴，但在治理內(nèi)涵的認(rèn)識上是一致的，即是政府和市場、社會對公共事務(wù)的合作，以增進(jìn)公共利益。

　　目前，國內(nèi)外學(xué)界對政府治理能力尚無明確和統(tǒng)一的界定，對治理能力和政府治理能力的理解停留在一些寬泛的認(rèn)知上，我們可以從零散的分析和界定中來理解和把握政府治理能力。施雪華提出政府綜合治理能力的概念，樓蘇萍從目標(biāo)、資源、管理工具的角度分析了治理能力與政府能力的區(qū)別，認(rèn)為治理能力概念延續(xù)了公共行政對政府能力的關(guān)注，但又特別強(qiáng)調(diào)政府在治理背景下新的能力要求 。胡鞍鋼、魏星在《治理能力與社會機(jī)會》一文中認(rèn)為“治理能力反映的是政府治理行為的水平和質(zhì)量，是對政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量;較高的治理能力意味著政府對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠較好的規(guī)避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平” 。我們可以把政府治理能力概括為，政府治理能力是政府為了增進(jìn)公共利益，通過加強(qiáng)自身治理和引導(dǎo)私人部門以及公民社會參與公共事務(wù)治理過程中所體現(xiàn)出來的質(zhì)量與水平。

　　政府治理能力是政府能力在新形勢下的發(fā)展，政府治理能力與政府能力相互聯(lián)系又存在一定區(qū)別，從聯(lián)系上說，政府能力是政府治理能力的核心組成部分，政府治理能力是政府能力在新理念下的發(fā)展，政府治理能力包含了政府能力，有的學(xué)者在研究時直接將政府治理能力等同于政府能力;從區(qū)別上看，兩者是局部與整體的關(guān)系，政府能力突出政府自身的管理過程和行為，而政府治理能力則突出的是政府管理與社會共治的合作與協(xié)調(diào)，而不是政府單方面采取行動。也有學(xué)者認(rèn)為政府能力是與統(tǒng)治相聯(lián)系的，強(qiáng)調(diào)管理主體的權(quán)威性和唯一性，強(qiáng)調(diào)管理過程的控制性，是以政府本位為出發(fā)點(diǎn)的，而政府治理能力是對政府能力的超越與發(fā)展，

　　二、執(zhí)政與黨的執(zhí)政能力

　　執(zhí)政也就是執(zhí)掌政權(quán)。據(jù)《辭?！返慕忉?，它是指一個人或一群人代表統(tǒng)治階級掌握或領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，掌理國家政事。執(zhí)政能力即指執(zhí)政黨執(zhí)掌國家政權(quán)的本領(lǐng)。在政黨政治時代，統(tǒng)治階級總是通過代表其階級利益的政黨來執(zhí)掌國家政權(quán)，行使管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的權(quán)力。

　　政黨是當(dāng)今世界各國普遍存在的政治現(xiàn)象，政黨政治逐步發(fā)展成為與議會民主制、選舉制共同構(gòu)成了當(dāng)代西方國家民主政治的三大支柱。政黨通過組織選舉、控制政府、擔(dān)任公職、制定政策、監(jiān)督政府、協(xié)調(diào)利益等途徑，在政治生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。在西方國家，無論是立憲君主制國家還是共和制國家，無論是議會內(nèi)閣制還是總統(tǒng)內(nèi)閣制國家，政黨要么通過掌握和運(yùn)作選舉活動，成為議會中的多數(shù)派，占據(jù)多數(shù)議會席位，從而擁有組閣權(quán)，成為執(zhí)政黨;要么通過贏得總統(tǒng)大選的勝利，使本政黨自然而然成為執(zhí)政黨，掌握國家政權(quán)。

　　西方國家政黨組織對國家政權(quán)的控制主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對議會的掌握和運(yùn)作。實(shí)行議會共和制的國家，議會的爭奪成為政黨能否成為執(zhí)政黨的關(guān)鍵，議會選舉對政黨來說可謂事關(guān)生死存亡，各政黨都對議會的選舉都高度重視，一經(jīng)在議會中選舉獲勝，獲得議會中的多數(shù)席位，便通過組織政府或者參與組織政府來達(dá)到對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的控制，然而一旦議會選舉敗北，對政黨來說將有可能會造成政黨的分裂或消亡。政黨在組閣時，議會中占多數(shù)席位的多數(shù)派政黨黨魁便自然成為政府中的內(nèi)閣首相或內(nèi)閣總理。對于總統(tǒng)制的國家來說，總統(tǒng)選舉和議會選舉是分開的，總統(tǒng)和議會是平行的，議會與總統(tǒng)是兩個分立并互相制衡的權(quán)力中心，議會不能直接決定政府總統(tǒng)，總統(tǒng)也不能直接控制議會，但可以通過政黨來影響議會。二是對政府的控制和干預(yù)。政黨活動的目的在于掌握政權(quán)，只有掌握政權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)自身的政治理想，這里所說的政權(quán)是指狹義上的政府，即國家行政機(jī)關(guān)。在議會內(nèi)閣制下，執(zhí)政黨對政府組成的控制形式，通常是通過在議會選舉中獲勝成為執(zhí)政黨，執(zhí)政黨領(lǐng)袖為內(nèi)閣首相或者總理，執(zhí)政黨對政府的控制，往往集中體現(xiàn)在內(nèi)閣首相或總理對內(nèi)閣的控制上。在實(shí)行總統(tǒng)制的國家，政黨是通過其領(lǐng)袖參加并贏得總統(tǒng)選舉，從而組織政府。這種控制形式，較議會內(nèi)閣制國家執(zhí)政黨對政府的控制力要小得多。當(dāng)然，執(zhí)政黨對政府的控制主要是以間接方式來實(shí)現(xiàn)的，不管是議會內(nèi)閣制還是總統(tǒng)制得國家，執(zhí)政黨大多通過政府首相、總理或國家總統(tǒng)的身份出面掌握政權(quán)，很少采取以執(zhí)政黨組織的名義直接執(zhí)掌政府的權(quán)力。執(zhí)政黨往往隱于政后，不直接出現(xiàn)在政府中。三是執(zhí)政黨對司法機(jī)關(guān)的影響。西方國家奉行的是三權(quán)分立的思想和原則，即行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)互相分立和制衡，三大權(quán)力機(jī)關(guān)互不從屬，司法是公共權(quán)力的一個重要部分，執(zhí)政黨對司法機(jī)關(guān)的控制是鞏固其執(zhí)政地位的一個重要方面。一般情況下，司法機(jī)關(guān)具有相對獨(dú)立性和穩(wěn)定性，不會因?yàn)閳?zhí)政黨的更替而發(fā)生本質(zhì)性的變化，但執(zhí)政黨可以采取一些措施來影響和控制司法機(jī)關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的意圖。

　　西方執(zhí)政黨為了鞏固自身的執(zhí)政地位，越來越重視執(zhí)政能力建設(shè)，當(dāng)然，不同的國家采取的方法是不一樣大，但是總的來說，主要有以下幾方面。一是提高執(zhí)政黨的支持率。加強(qiáng)與非執(zhí)政黨的合作、加強(qiáng)與民眾的溝通，執(zhí)政黨要想達(dá)到執(zhí)政的目的，需要得到非執(zhí)政黨的支持和認(rèn)同，在關(guān)系國家利益的重大提案上需要得到非執(zhí)政黨投贊成票，避免“影子內(nèi)閣”行使倒閣權(quán);同時注重與民眾的溝通，爭取民眾的認(rèn)同。二是提高協(xié)調(diào)能力。加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的溝通和協(xié)調(diào)。三是加強(qiáng)自身的建設(shè)，提高執(zhí)政黨自身的凝聚力。

　　我國是社會主義國家，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的因素，我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，這是與我國國情相適應(yīng)的，與西方的政治制度有著本質(zhì)的不同。然而，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，同樣面臨執(zhí)政能力建設(shè)的問題。執(zhí)政黨的執(zhí)政能力是一個內(nèi)涵豐富的概念，作為執(zhí)政黨，堅持長期執(zhí)政、不斷鞏固執(zhí)政地位必須具有相應(yīng)的能力，即執(zhí)政黨必須具備某種本領(lǐng)，并能夠使其執(zhí)政水平達(dá)到某種程度和效率;這種執(zhí)政能力不是單一的指標(biāo)，而是由執(zhí)政過程中體現(xiàn)出的政治能力、經(jīng)濟(jì)能力、社會能力、文化能力等構(gòu)成的綜合體系 。十六屆四中全會指出，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的總體目標(biāo)是：通過全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨，成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨，成為求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的執(zhí)政黨，歸根到底成為始終做到"三個代表"、永遠(yuǎn)保持先進(jìn)性、經(jīng)得住各種風(fēng)浪考驗(yàn)的馬克思主義執(zhí)政黨，帶領(lǐng)全國各族人民實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、社會和諧、人民幸福。

　　三、政府治理能力與黨的執(zhí)政能力關(guān)系

　　政府治理能力與黨的執(zhí)政能力的區(qū)別。一是從主體來看，黨的執(zhí)政能力主體單一而政府治理能力主體多元化。在政黨政治時代，執(zhí)政能力的主體是執(zhí)政黨，而政府治理能力的主體既包括政府、準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，還包括社會組織。二是從主體指向的客體角度看，執(zhí)政能力的受動對象是國家政權(quán)，執(zhí)政能力的強(qiáng)弱表現(xiàn)在其對國家政權(quán)執(zhí)掌本領(lǐng)的強(qiáng)弱上;而政府治理能力的客體是社會公共事務(wù)，它更多地強(qiáng)調(diào)的是一種彼此持續(xù)互動的協(xié)調(diào)過程 。三是從與憲法和法律的相關(guān)性來看，執(zhí)政黨通過制定和頒布法律，將本黨所主張的重大問題以法律、方針、政策等形式上升為國家意志，然后交由政府實(shí)施和執(zhí)行;政府治理是將憲法和法律、方針政策貫徹落實(shí)。雖然政府在治理過程中可以制定一系列法規(guī)、措施，但究其目的來說，是為了更好的執(zhí)行黨的意志。雖然各種私人機(jī)構(gòu)、非政府組織也開始逐漸對法律的制定施加一定影響，但始終不可能像執(zhí)政黨那樣起領(lǐng)導(dǎo)作用;遵守和實(shí)施的好壞從某種程度上也體現(xiàn)出其治理能力的強(qiáng)弱。四是執(zhí)政黨的執(zhí)政能力更多的體現(xiàn)在宏觀層面制定大政方針的能力上，關(guān)注的是執(zhí)政黨所執(zhí)掌政權(quán)的合法性與支持度，執(zhí)政黨執(zhí)政之法律與制度的穩(wěn)定性與有效性，治理社會的高效率與低成本以及社會秩序與風(fēng)尚的維系度 ;而政府治理能力更多的體現(xiàn)在治理的績效上。五、黨的執(zhí)政能力與黨的領(lǐng)導(dǎo)能力密切相關(guān)，政府治理能力與政府治理的技術(shù)手段密切相關(guān)。

　　政府治理能力與黨的執(zhí)政能力之間不是孤立的，二者具有很多一致性，特別是在我國的政治生活中，政府治理能力與黨的執(zhí)政能力具有以下共同之處：一是二者目的的一致性，黨的執(zhí)政能力建設(shè)的目的是使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨，目的在于帶領(lǐng)全國各族人民實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、社會和諧、人民幸福。政府治理能力建設(shè)的目標(biāo)是通過政府與市場、政府與社會對公共事務(wù)的合作，促進(jìn)公民的公共利益;由此可見，二者的根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好人民的利益。二是政府治理中的一些理念，特別是善治的理念，對黨的執(zhí)政能力同樣具有相通之處。政府治理的理想狀態(tài)是達(dá)到善治，善治的基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性、有效性、穩(wěn)定、廉潔、公正和參與等。而黨要成為成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨，成為求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的執(zhí)政黨，離不開公民社會的參與、離不開對人民利益訴求的回應(yīng)、離不開法治。三是二者都重視與公民社會，特別是第三部門的合作和互動。政府治理能力建設(shè)過程中，重視政府與市場、政府與公民社會的良好合作，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)”。公民社會在政府治理過程總的參與，是國家權(quán)力向社會的回歸;作為執(zhí)政黨來說，更公民社會的溝通，贏得人民對黨的大政方針的認(rèn)同和支持，是提高黨的認(rèn)同度的重要表現(xiàn)。公民社會中的社會組織、第三部門將公民社會的力量組織起來，成為協(xié)調(diào)黨和政府與公民之間關(guān)系的信息交換器、緩沖器和平衡器，它無疑會有助于補(bǔ)救市場失靈和政府失效、集權(quán)失靈和民主缺位的雙重缺憾，有助于提高公共事務(wù)的管理效率和公共服務(wù)的能力 。

　　總的來說，黨的執(zhí)政能力和政府治理能力相互影響和相互制約互相聯(lián)系的，黨的執(zhí)政能力的加強(qiáng)離不開政府治理能力的提高，政府治理能力建設(shè)離不開規(guī)范的黨政關(guān)系，黨的執(zhí)政能力很大程度上通過政府治理能力體現(xiàn)出來，在我國的政治改革過程中，推動黨的執(zhí)政能力和政府治理能力的雙向構(gòu)建，是政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。