水利經(jīng)濟(jì)投稿永州市山塘建設(shè)管理

　　本篇文章是由《水利經(jīng)濟(jì)》發(fā)表的一篇水利論文，是由河海大學(xué)和中國(guó)水利經(jīng)濟(jì)研究會(huì)共同主辦的學(xué)術(shù)性、技術(shù)性、實(shí)用性相結(jié)合的科技期刊，是國(guó)內(nèi)唯一的水利經(jīng)濟(jì)研究與應(yīng)用專業(yè)期刊。

　　【論文摘要】山塘作為山丘地區(qū)小型或微型水利基礎(chǔ)設(shè)施，點(diǎn)多、面廣，分布不均，大多數(shù)興建于20世紀(jì)60年代，為各地農(nóng)田灌溉和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)揮了重要作用;由于投入不足、管理不善、年久失修，其功能和效益極大衰減。文章以永州市為例，對(duì)目前山塘建設(shè)管理中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)行了具體的分析和闡述，提出了如何搞好山塘建設(shè)管理的主要對(duì)策和新途徑，將有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

　　【論文關(guān)鍵詞】山塘　建設(shè)管理　主要對(duì)策　永州市

　　永州市地處湖南省西南部，屬亞熱帶山丘區(qū)，境內(nèi)群山連綿，丘陵起伏;全市轄9縣2區(qū)，188個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5356個(gè)行政村，總?cè)丝?70多萬(wàn)人，其中：農(nóng)業(yè)人121428.85萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人1：3141.71萬(wàn)人;全市耕地面積26.90萬(wàn)hm(403，49萬(wàn)畝)，其中：水田22，59萬(wàn)hm(338.84萬(wàn)畝)，旱地431萬(wàn)hm(64.65萬(wàn)畝)。境內(nèi)旱洪災(zāi)害自古頻繁，一直有先洪后旱，旱洪交加的特征;洪災(zāi)常以暴雨、山洪形式出現(xiàn)，多沿溪河兩岸發(fā)生，時(shí)間較短;旱災(zāi)往往范圍廣，時(shí)間長(zhǎng)，有“洪水一條線，旱災(zāi)一大片”的俗語(yǔ)之說(shuō)，干旱少水成為制約全市農(nóng)業(yè)綜合能力提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

　　1　山塘的基本現(xiàn)狀

　　截至2007年底.全市已建設(shè)各類水利設(shè)施20多萬(wàn)處，其中：大型水庫(kù)2座、中型水庫(kù)29座、小型水庫(kù)1328座，山塘18.8萬(wàn)余口(其中容量5萬(wàn)m3以上的骨干山塘6.5萬(wàn)多口);

　　全市山塘總數(shù)占已建設(shè)各類水利設(shè)施的90%以上，蓄水總量約為45億m。，為全市大中小型水庫(kù)蓄水總量的2.5倍.占境內(nèi)年均產(chǎn)水量194億m3的23%。這些山塘分布在各個(gè)鄉(xiāng)村，絕大多數(shù)屬村組集體所有.點(diǎn)多面廣.是當(dāng)?shù)乇Ｋ购档?ldquo;主力軍”，為全市農(nóng)村農(nóng)田灌溉和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收，發(fā)揮了巨大而不可替代的重要作用。但絕大多山塘都是20世紀(jì)60～70年代修建，由于種種原因，全市山塘不同程度地存在老化失修，淤積嚴(yán)重，功能退化等問(wèn)題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全市山塘蓄水能力不到原蓄水量的60%，實(shí)際灌溉面積不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的60%，并且存在不少病險(xiǎn)安全隱患，抗旱保水作用和效益日漸減弱。

　　2　存在的主要問(wèn)題

　　從20世紀(jì)80年代實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái).永州市農(nóng)村小型水利設(shè)施維修基本處于停頓，山塘淤泥越來(lái)越厚、滲漏拋荒日益嚴(yán)重、灌溉能力日趨萎縮等等。目前，在山塘建設(shè)管理存在如下突出問(wèn)題：

　　(1)總量不夠，分布不均。在全市大小山塘中，微型山平塘多，骨干山塘少，從滿足全市農(nóng)田灌溉和新農(nóng)村建設(shè)的角度來(lái)看，山塘總量仍然不夠，還不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的需要;同時(shí)，全市山塘分布不均，北面多、南面少，其中僅祁陽(yáng)縣大小山塘就有7萬(wàn)多口，占全市山塘總數(shù)的37%。由于山塘總量不夠，加之分布不均，因此永州還沒有從根本上解決水旱災(zāi)害的難題，目前全市還有35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)188個(gè)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”，122萬(wàn)多農(nóng)村人121飲水安全得不到保障，不少村莊連消防用水都無(wú)法保障。

　　(2)質(zhì)量不高，病險(xiǎn)嚴(yán)重。由于全市大多山塘興建于20世紀(jì)60～70年代，受當(dāng)時(shí)資金、建材和技術(shù)條件的限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量差。經(jīng)過(guò)30—40年的運(yùn)行，大部分山塘因維修經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)、管理不善和老化失修等原因，工程不可避免地出現(xiàn)老化和損壞，形成病險(xiǎn)或隱患工程，諸如壩體或塘埂變得單薄、滲漏、軟基，涵管斷裂、堵塞現(xiàn)象，有的甚至成為空塘。經(jīng)調(diào)查和初步統(tǒng)計(jì)，目前全市有13萬(wàn)余口山塘存在不同程度的病險(xiǎn)情，只有通過(guò)限制蓄水或騰空庫(kù)容來(lái)確保度汛安全。

　　(3)管理不善，功能衰退。山塘屬于小型或微型水利工程，其管理比不上上型號(hào)的水庫(kù)，沒有專門管理機(jī)構(gòu)和人員。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)管理農(nóng)村山塘水利基礎(chǔ)設(shè)施;有的大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)即使派人兼管山塘.也是采取“記工分”的形式，給予山塘管理人員十分微薄的報(bào)酬.因此管理人員無(wú)積極性，加之其管理模式陳舊，山塘維修、建設(shè)與管理得不到有力支持。20世紀(jì)80年代中期，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，特別是進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，由于管理模式未創(chuàng)新，投入跟不上，農(nóng)村小型或微型水利基礎(chǔ)設(shè)施基本無(wú)人管理，很多地方小型或微型水利建設(shè)管理基本處于停滯狀態(tài)。大部分山塘出現(xiàn)病險(xiǎn)情，灌溉渠道滲漏嚴(yán)重，渠道淤積逐年加深，灌溉面積不斷減少，灌溉功能和效益急速衰減。

　　(4)投入不足，后勁不強(qiáng)。2005年前，由于國(guó)家對(duì)水利建設(shè)的投資主要是投向大江大河和上型號(hào)的重點(diǎn)水利工程.總體上說(shuō)，農(nóng)村山塘的建設(shè)管理基本得不到國(guó)家公共財(cái)政的“惠顧”，而主要是靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民自力更生;從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的集體投工投勞，歷經(jīng)“水利義務(wù)工”和“勞動(dòng)積累工”，雖然對(duì)山塘的建設(shè)與管理起了一些積極的作用，但還是“杯水車薪”，無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)用水和生產(chǎn)發(fā)展的需求。特別是近兩年，中央惠農(nóng)政策出臺(tái)后，“兩工”被取消，實(shí)施“一事一議”政策后，以前的投入機(jī)制已過(guò)時(shí)，而新的投入機(jī)制尚未形成，農(nóng)民既不愿出錢.也不積極投工，一些有利于加快農(nóng)村水利發(fā)展的政策仍停留在口頭和紙張上，加上村集體資金匱乏，許多問(wèn)題得不到解決，農(nóng)村山塘的維修、建設(shè)和管理“乏力”，從一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　3　主要對(duì)策和建議

　　(1)提高認(rèn)識(shí).強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。小型農(nóng)田水利工程特別是山塘建設(shè)管理是農(nóng)村工作和水利工作的重要內(nèi)容之一，是改善農(nóng)民生存環(huán)境、生產(chǎn)和生活條件，促進(jìn)農(nóng)村脫貧致富奔小康的必備工程，同時(shí)也是一項(xiàng)情系廣大農(nóng)村群眾的德政工程、民心工程，應(yīng)列入各級(jí)政府和部門的工作目標(biāo)管理考核內(nèi)容。當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)面臨一系列新課題，各級(jí)黨委、政府應(yīng)高度重視，樹立小型農(nóng)田水利工程建設(shè)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要基礎(chǔ)的觀念，充分認(rèn)識(shí)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)不僅是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要.也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期任務(wù)，為此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是水利部門要一級(jí)抓一級(jí)，真正做到思想、領(lǐng)導(dǎo)、任務(wù)、責(zé)任和獎(jiǎng)罰“五落實(shí)”。

　　(2)創(chuàng)新機(jī)制，加大建設(shè)投入。要切實(shí)抓好山塘等小型農(nóng)田水利工程設(shè)施前期規(guī)劃.拓寬投資渠道，建立和完善多元化的投入機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，就是要“爭(zhēng)取國(guó)家的、增加地方的、捆住其他的、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的、吸引社會(huì)的”。一是積極力爭(zhēng)國(guó)家對(duì)小型農(nóng)田水利工程的投入。近年來(lái)，中央財(cái)政設(shè)立了小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，出臺(tái)了《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)“民辦公助”專項(xiàng)資金管理試點(diǎn)辦法》，寧遠(yuǎn)縣被國(guó)家納入“民辦公助”小型農(nóng)田水利工程實(shí)施建設(shè)試點(diǎn)縣，總投資規(guī)模為440萬(wàn)元.其中：中央財(cái)政補(bǔ)助67萬(wàn)元，省、市縣各配套67萬(wàn)元.其他為群眾自籌，工程項(xiàng)目主要以山塘興建加固、渠道襯砌防滲、渠系建筑物改造為主，該項(xiàng)目已經(jīng)竣工驗(yàn)收，成效顯著：二是市縣區(qū)兩級(jí)政府相應(yīng)增加公共財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入。2007年，永州市政府立足農(nóng)村水利實(shí)際，制訂出臺(tái)了《農(nóng)村重點(diǎn)骨干山塘整治獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，規(guī)定骨干山塘的整治資金來(lái)源以群眾投工投勞為主，市、縣區(qū)政府以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金為輔;市水利局、市財(cái)政局對(duì)山塘整治驗(yàn)收合格確認(rèn)后，市政府對(duì)每口骨干山塘平均獎(jiǎng)勵(lì)2000元.大多數(shù)縣區(qū)按照市里的要求對(duì)每口骨干山塘平均獎(jiǎng)勵(lì)1000元;三是整合農(nóng)村各類涉水資金。采取“渠道不變、用途不變、各投其資、各記其功”的辦法，用規(guī)劃整合項(xiàng)目，用項(xiàng)目整合資金，把農(nóng)田水利基本建設(shè)投入、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、商品糧基地建設(shè)、土地開發(fā)整理、煙田建設(shè)等能用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金整合集中、統(tǒng)籌使用，提高資金使用效益與效率;四是積極引入信貸投入機(jī)制，拓寬山塘建設(shè)投資渠道;五是改革產(chǎn)權(quán)盤活資金投入.實(shí)行以資產(chǎn)換資金，以工程養(yǎng)工程。近年來(lái)，祁陽(yáng)縣在大村甸鎮(zhèn)3個(gè)村進(jìn)行了小型水利產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，將山塘的經(jīng)營(yíng)權(quán)至少出租10年以上，一次性收回租金，解決山塘整修資金問(wèn)題;這3個(gè)村的21口山塘、1座小型水庫(kù)全部被人租賃養(yǎng)魚，租金達(dá)30多萬(wàn)元。同時(shí)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)開挖、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益、”的原則，籌集資金55萬(wàn)元，新開骨干山塘3口.整修、清淤山塘15口。目前，全縣已有6300口山塘、41座小型水庫(kù)通過(guò)改革產(chǎn)權(quán)籌集到了建設(shè)資金，這一經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳罢谌型茝V。

　　(3)突出重點(diǎn)，加強(qiáng)綜合整治。隨著新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn).作為小型或微型水利基礎(chǔ)設(shè)施的山塘，其地位和重要作用已引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，在一定意義上說(shuō)，搞好農(nóng)村山塘綜合整治與管理，既是農(nóng)民自己的責(zé)任，也是政府應(yīng)當(dāng)重視和履行的職責(zé).在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，政府不應(yīng)把農(nóng)村山塘建設(shè)管理當(dāng)作“包袱”甩掉，完全靠社會(huì)力量或市場(chǎng)機(jī)制.也不能沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包攬過(guò)多等不恰當(dāng)?shù)淖龇?。?duì)過(guò)去的做法不能一概否定，而應(yīng)當(dāng)總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮好的傳統(tǒng).在找出體制與機(jī)制上存在的深層次矛盾下，進(jìn)一步深化和探求山塘建設(shè)管理機(jī)制改革。永州市對(duì)骨干山塘整治，實(shí)現(xiàn)了歷史上的新突破，2007年市水利局根據(jù)市政府的具體要求.配套下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)骨干山塘整治三年規(guī)劃方案的通知》.從2007年開始3年內(nèi)市財(cái)政拿出2000萬(wàn)元，對(duì)全市10000口重點(diǎn)骨干山塘的整治，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，主要整治病險(xiǎn)情況較嚴(yán)重、灌溉規(guī)模較大的骨干山塘，其中2007年已拿500萬(wàn)元補(bǔ)2500口山塘;2008年拿700萬(wàn)元補(bǔ)3500口山塘;2009年拿800萬(wàn)元補(bǔ)4000口山塘。這一政策的實(shí)施，迅速激發(fā)了廣大干部群眾大辦水利的熱情，以骨干山塘整治為重點(diǎn)的農(nóng)田水利基本建設(shè)熱潮迅速在全市形成，截止目前，2500口山塘整治已全部完成.在山塘整治熱潮帶動(dòng)下.各地新建各類塘壩169處，水池1024口，灌溉機(jī)井692處.新增蓄水能力1701萬(wàn)m。同時(shí).對(duì)其他山塘整治，按照“一事一議”的原則.由受益群眾村組投入，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當(dāng)補(bǔ)貼完成整治;實(shí)行承包、租賃、出售、股份制等形式的山塘.由業(yè)主投資整治;這樣使山塘既能發(fā)揮出應(yīng)有的灌溉、養(yǎng)殖效益，又能實(shí)現(xiàn)以塘養(yǎng)塘的良性循環(huán)。

　　(4)完善管理，充分發(fā)揮效益。要探索建立與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村山塘投資和經(jīng)營(yíng)管理體制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民管好用好現(xiàn)有山塘、投資興建新的山塘的積極性。加快建立各類農(nóng)民用水合作組織，以“一事一議”的方式，引導(dǎo)和組織農(nóng)民投工投勞興建、維修、管護(hù)好山塘。同時(shí)，大力推行山塘產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)租賃、拍賣、承包、股份制改造等形式改革現(xiàn)有農(nóng)村山塘小型水利工程，使之發(fā)揮最大效益，盤活水利資產(chǎn);實(shí)施防汛抗旱、綜合經(jīng)營(yíng)、工程管理“三位一體”管理模式的創(chuàng)新，替代過(guò)去的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理;加強(qiáng)“水商品”意識(shí)，通過(guò)組建用水戶協(xié)會(huì)來(lái)管理農(nóng)村山塘。將農(nóng)村山塘建設(shè)管理引向健康、有序的長(zhǎng)效管理方向發(fā)展.以使工程發(fā)揮永續(xù)效益。另外，要加強(qiáng)山塘的安全管理。首先要摸清山塘的“家底”，將山塘基本情況和存在的病險(xiǎn)情分類登記造冊(cè)，村組要落實(shí)安全管理人員，發(fā)現(xiàn)病險(xiǎn)情.及時(shí)組織力量對(duì)病險(xiǎn)山塘進(jìn)行除險(xiǎn)加固，確保安全。對(duì)一些運(yùn)行情況已遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到原設(shè)計(jì)指標(biāo)、維修成本大于效益，安全隱患無(wú)法消除或經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益不大的山塘，可按規(guī)定予以報(bào)廢，退庫(kù)返耕，退塘還林。