地方政府環境質量責任的法理與制度完善

　　關鍵詞：政府環境責任;環境質量目標;環境保護;總行為控制;空間環境單元

　　推薦閱讀：《北方環境》(雙月刊)創刊于1989年，現用名為：環境科學與管理，由內蒙古自治區環境科學研究院;內蒙古環境檢測中心站主辦。

　　政府環境責任早已引起我國學界的重視①。在生態文明被確定為國家建設的目標之后，尤其是在2014年修訂通過的《環境保護法》把本行政區域的環境質量宣布為地方各級人民政府負責的對象之后，政府環境責任再一次引起學界、環保實務界的熱烈討論和高度關注②。相關研究活動留下了較深的思想軌跡：政府環境責任—問責 無須開展深入調研就可以發現這一線索，因為許多作品的標題都在加深這道印痕。

　　(參見：馬志娟.生態文明背景下政府環境責任審計與問責路徑研究[J].審計研究，2014(6)：18;姜木枝.政府生態環境損害責任終身追究制的邏輯起點和理論解析[J].重慶交通大學學報(社會科學版)，2015(3)：26;黃桂花.地方政府生態環境損害責任終身追責制初探[J].商丘職業技術學院學報，2015(1)：28;楊朝霞.論我國政府環境問責的亂象及其應對——寫在新《環境保護法》實施之初[J].吉首大學學報(社會科學版)，2015(4)：1;孫法柏.地方政府環境行政問責：功能與制度[J].唯實，2015(9)：65;李立峰.以環境質量為核心的政府環境責任考核建議[J].環境保護，2015(15)：45;葛察忠.環保督查制度：推動建立督政問責監管體系[J].環境保護，2016(7)：24;艾麗娟.城市環境問責問題研究——以大連為例[J].中國名城，2016(2)：23;徐以祥.國家環境保護義務的制度展開——以政府違反環境保護義務的責任制度為切入點[J].安徽警官職業學院學報，2017(2)：5;馬海強.政府生態保護環境責任追究制度的發展研究[J].綠色科技，2017(18)：142.)。

　　這一過分“骨感”的思想線路難以全面關照政府環境責任的血肉與靈魂，法學研究的學術規律和《環境保護法》的實踐都要求恢復形神具備的政府環境責任。本文想接續學界對2014年《環境保護法》的審讀 這里所說的接續僅指對話題的接續，而不是接續政府環境責任這個問題的研究，從21世紀初開始，本文作者就從經濟法律責任、環境侵權責任等角度研究環境責任。

　　(參見：徐祥民，呂霞.對經濟法律責任獨立性的一種解讀[J].山東公安專科學校學報，2004(2)：12;徐祥民，呂霞.環境責任“原罪”說——關于環境無過錯歸責原則合理性的再思考[J].法學論壇，2004(6)：17.)2007年指導博士研究生孟慶壘把環境責任確定為博士學位論文選題，該學位論文進入本文作者主編的“生態文明與法制變革文庫”，書名為《環境責任論——兼談環境法的核心問題》(法律出版社2014年版)。，以地方政府環境質量責任為中心，對政府環境責任做加深認識的努力。

　　一、地方政府環境質量責任的憲法(文本)根據

　　生態文明建設離不開政府的推動，建設生態文明的基本法制保障是環境保護法 生態文明是人與自然和諧的文明，是在環境友好型社會的基礎上建立的文明。然而，不管是對環境友好的行為，還是環境對社會友好的狀態，都不容易實現。本文作者認為，環境友好型社會建設、生態文明建設，都需要法律強制力的規范和支持，而提供這種規范和支持的法律主要是環境法。(參見：徐祥民，梅宏.環境友好型社會建設的法制保障[J].當代法學，2010(4)：129.)為了給環境友好型社會建設、生態文明建設提供足夠強勁的支持，國家需要做的是審視現行環境法是否能夠為環境友好型社會建設、生態文明建設提供規范和支持的任務，以及怎樣才能使之勝任這樣的任務。

　　(參見：徐祥民，高益民.從生態文明的要求看環境法的修改[J].中州學刊，2008(2)：2.)。作為生態文明建設之法制保障的環境法不能不向政府施加責任，2014年修訂通過的《環境保護法》做了這樣的責任設計。其第6條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”我們可以把該規定中的責任稱為地方政府環境質量責任。不過，2014年《環境保護法》中的這一規定不只是生態文明、人民政府、法制三者之間關系的法律化，不只是對提高環境質量的民眾呼聲的回應，它也是對我國《憲法》相關規定的立法表達。

　　我國《憲法》 2014年修訂《環境保護法》時，我國《憲法》經歷的最后一次修訂是2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議所做的修正。為行文方便，做此簡稱。第9條第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”這兩條共三款主要做了四項國家意志宣示：第一，國家保障自然資源的合理利用;第二，國家保護珍貴的動物和植物;第三，國家保護和改善生活環境和生態環境;第四，國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。從字面上看，這些規定指向環境保護的三個領域，也就是環境保護法所規范的三個領域，即防治污染、防治資源損害、防治生態損害 環境保護法有環境保護事務法和手段法兩個“方陣”。在這兩個“方陣”中，事務法“方陣”有四個分支，其中包括污染防治法、資源損害防治法、生態損害防治法和自然地理環境損害防治法。

　　(參見：徐祥民.環境與資源保護法學[M].2版.北京：科學出版社，2013：28-30;徐祥民.中國環境法制建設發展報告(2010卷)[M].北京：人民出版社，2013：55-107.)。以我國《憲法》的表達習慣來表述這三個領域，就是國家防治污染、國家防治資源損害、國家防治生態損害，概括起來就是國家防治環境損害，或國家保護環境。這是莊嚴的國家意志宣示!這三項國家意志宣示，既沒有賦予公民和其他社會主體以權利 一些環境權利論者摘引《憲法》的此類規定作為憲法規定環境權的依據，那是對《憲法》的誤讀。，又沒有向他們施加具體的義務;既沒有向具體的國家機關或部門授予權力，又沒有向具體的國家機關或部門施加具體的義務，而是規定了國家的使命、國家前進的方向 也可以說是確定了國家的基本政策，即基本國策。本文作者認為，憲法的基本職能之一就是確定國家基本方針政策，并把我國《憲法》保護環境的宣示歸納為國家環境保護政策。(參見：徐進，趙雪剛.略論憲法的基本功能[J].山東大學學報，1998(2)：72;徐進，閆國智，郭景華.憲法學原理[M].北京：法律出版社，1998：365-370.)馬波先生也把我國《憲法》關于環境保護的規定看作對“國家職能”的“定位”。

　　(參見：馬波.論政府環境責任法制化的實現路徑[J].法學評論，2016(2)：158.)。把保護環境確定為國家使命、國家前進方向，其顯性的法律結果是明確了作為國家之政治組織形式的政權機關的責任，即處于《憲法》規制下的政權機關 所有的國家機關都由《憲法》創立或根據《憲法》的規定或精神組建，它們對于《憲法》來說都是“內在”的。(參見：徐祥民.運行的憲法[M].北京：北京大學出版社，2015：7-10;徐祥民.略論憲法的特征[J].煙臺大學學報，2001(1)：36.)應當努力實現國家的使命、循守國家前進的方向。

　　依據這些宣示，作為國家政權機關之組成部分的地方各級人民政府負有防治污染、防治資源損害、防治生態損害的職責。環境質量是可以統攝污染防治效果、資源損害防治效果、生態損害防治效果的質量。在環境損害十分嚴重的中國，環境質量是通過防治污染、防治資源損害、防治生態損害等實現的質量，是由污染防治、資源損害防治、生態損害防治等工作的開展情況所決定的質量。地方政府防治污染、防治資源損害、防治生態損害的責任就是對環境質量的責任，用一個動態的詞語來表達，就是保護環境(防治污染、防治資源損害、防治生態損害)的責任。《環境保護法》第6條宣布的地方政府環境質量責任不過是對我國《憲法》宣示的職責的立法宣告，是對《憲法》隱含的責任的明確宣告。