政府績效評估法律制度

　　審視政府績效評估制度本身的邏輯導向，將績效評估納入制度保障的框架范圍之內，并在此基礎上加以立法與配套法制建設，是其最優的制度安排。首先應加強績效制度建設，其次應建立專業評估機構，最后要健全公眾參與制度。

　　《湘江法律評論》(半年刊)創于1998年，是由湘潭大學法學院主辦并公開出版發行的學術刊物。《湘江法律評論》目前已連續出版近20年，在海內外學界產生了較大的影響。以法律人的眼光、法律人的思維方式來展開社會的考察、法理的探究和學術的批評，是其一貫的主張與風格。

　　一、政府績效評估法制化的必要性

　　政府績效評估一般是以政府的目標為導引，選擇政府服務、行為、項目并在投入、產出、效益和公平等方面設置指標，以此量化評價政府活動績效的制度性安排。市場經濟時代，對政府機關展開考核，應如何把握評估尺度?是依據文件政策還是法律制度?應該說，在對行政機關進行績效評估中，理性、科學方法的運用，才是促進評估制度規范性、穩定性和連續性的根本保證，制度化安排不外乎是若干方法中的重中之重。

　　(一)建設法治政府需要績效評估法制化

　　馬克斯·韋伯曾指出，每一權威系統都應獲得合法性信任，沒有這種基礎，任何組織都不可能達到自己的預定目標。政府績效評估不僅要遵循科學性、合理性、系統性和規范性，更要遵循合法性，即應使政府績效評估制度彰顯依法治國，建設社會主義法治國家這一基本方略的要求，法制化就是依法治國方略在績效評估方面的基本要求。由于受計劃經濟體制以及受官本位思想的影響，我國地方政府長期普遍存在機構臃腫、效率低下、權大于法等現象。在進一步深化政府改革、推進政府職能轉變的今天，有必要深入推進績效評估制度。

　　(二)提升政府服務能力需要績效評估法制化

　　有工作就有業績，要衡量、提升業績，就需要考核。我國從上世紀80年代就開始對政府公務員進行德能勤績廉方面的考核，進入90年代以來，績效考核由于能夠較為公正、客觀地反映工作實績，逐步被眾多行業采納，成為一種流行做法。績效考核要求對工作任務和流程按節點分解成若干事項，并將該事項的責任分配到每一個具體崗位和個人，每一公務員對任務意義、內容、方式及相應責任可以擁有較為清晰的認知，因而績效考核利于使公務員的管理方式實現從“粗放化”到“精細化”的轉變，提升政府服務能力。

　　(三)科學設定績效需要加強法制保障

　　為了有效應對政府職能擴張、效率低下等問題，從上世紀80年代開始，美、英等西方國家發起了新公共管理運動。肇始于英、美等國的該運動，與我國改革開放恰好同時起步，盡管二者在指導思想、內容等方面存在較大不同，但無論是西方還是中國，30多年內，為了提高政府服務水平，績效評估都得到了深入而廣泛的開展，并逐步朝著法制化、規范化的態勢發展。如英國1983年頒布施行了《國家審計法》，首次從法律角度闡述了績效審計;美國1993年頒布了《政府績效與結果法案》，明確規定每個機構應提交年度績效規劃和報告;我國政府在20世紀80年代以來，就開始對機關工作人員實行目標管理責任制，當前，我國的目標管理工作，正朝著現代績效評估的方向轉型，在此過程中，加強法制保障勢在必行。

　　二、政府績效評估的現存罅隙

　　我國雖說已經開始了政府績效評估的實踐，并取得了一定成效，但在整體上尚處于起步階段，存在一定問題，主要包括制度規范力度較弱、技術方式較為單一、結果應用存在誤區這三個方面。

　　(一)技術方式較為單一

　　我國的政府績效評估體系在設計上尚未根據考評內容和國際慣例建立起一整套囊括原則、標準、模型、指標、程序等主要內容在內的評估方法，缺乏系統性與規范性。在評價過程中往往過于強調經濟指標增長的重要性，尚未在全國范圍內引入環保優先、綠色發展的理念，GDP崇拜現象依舊普遍存在。大多數情況下也只是上級對下級開展評估，黨委部門(如組織部、紀委等)對政府部門公務員進行考核。政府部門的自我評估較少，民眾能夠廣泛參與的評估即公民評議政府更是少之又少，制約了評估結果的客觀與公正。

　　(二)結果應用存在誤區

　　政府績效考評是考評主體運用標準方法，依照法定程序，比照法定內容對政府的工作實績及相關業績展開的客觀評價，并在此基礎上安排有效措施對政府績效進行改善和提高。現行評估實際上更多情況下是重視審批而不加強監管，關注過程而不強調結果。對許多領域采用計劃性指令，在考評內容設計上強調計劃的科學與合理，只要設計合理，過程無誤，就算過關。即便運行過程中出現相關問題，一般也不會追究設計者的法律責任。這種重過程、輕結果的考評方式既偏離了績效評估的初衷，也無法做到規范合理地考評，更談不上對政府績效進行優化、改善和提高。

　　(三)制度規范力度較弱

　　政府績效評估這一領域屬于世界性難題，其中很多內容、方式、程序難以量化，要求研究者囊括多種學科的知識儲備——法學、管理學、統計學、運籌學等等。考評可能還會受到包括考評主體、客體在內的多種因素的掣肘，較為復雜。我國政府績效考評往往都是短期實施的運動式行為，考評機構難以從績效評估的宗旨角度出發進行全面反饋，缺乏整體部署與戰略安排。當前我國各地相繼開展的政府績效考評體系尚未制定具體、詳細的法律制度，有些地區的績效評估甚至背離政府績效評估的宗旨與初衷。考評大多處于自發半自發狀態，考評的內容、方式、程序等幾乎都是基于政府本身需要而定，缺乏客觀衡量標準，更未形成統一的制度。評估缺乏強有力的法律規范，難以反映政府實際存在的問題。