國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要國家財政給予支持。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，超過13億人口中有2/3是農(nóng)民，農(nóng)業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中具有非常重要的作用，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可否保持快速和穩(wěn)定的發(fā)展，不僅對9億農(nóng)民改善生活水平至關(guān)重要，而且也關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和社會的安定統(tǒng)一。與此同時，農(nóng)業(yè)是低利潤，高風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，國家財政支持是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著對農(nóng)業(yè)的財政支持的增加，正確認(rèn)識和評估財政支農(nóng)政策及影響的貢獻(xiàn)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域面臨的一個重要問題。

1財政支農(nóng)支出存在的問題

自改革開放以來，縱觀我國出臺的農(nóng)業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)財政對農(nóng)業(yè)的投入在農(nóng)業(yè)政策的整個體系中具有重要作用。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民的收入增加困難，副業(yè)增長放慢，農(nóng)村諸多事業(yè)停滯等問題成為“三農(nóng)”問題的聚焦點(diǎn)，財政對農(nóng)業(yè)的投入就更加突出其重要性。然而，財政對農(nóng)業(yè)的投入存有總支出不足，結(jié)構(gòu)不盡合理等問題，且財政農(nóng)業(yè)投資從農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民增收的效益方面看并不高。

1.1國家財政對農(nóng)業(yè)投資規(guī)模支出總額不足

這個問題主要體現(xiàn)在財政對農(nóng)業(yè)投資的總體規(guī)模雖然不斷擴(kuò)大，但財政農(nóng)業(yè)投入占財政總支出的比例一直在下降，在1978～2014年間，除了1978年，1979年，1980年，1991年，1992年和1998年財政農(nóng)業(yè)投入占總支出比例相對較高外，剩下的年份都是不高；國家財政對農(nóng)業(yè)的投入增長幅度大多數(shù)年份都低于財政收入的增長，進(jìn)一步提高增長速度有空間；財政農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重，總是低于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國GDP的比例。

1.2財政農(nóng)業(yè)投資在農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民增收方面收益不高

研究表明，財政對農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長之間有很強(qiáng)的相關(guān)性，盡管他們的增長是非平穩(wěn)的，但長期來看，財政農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收的穩(wěn)定有一定的協(xié)同平衡關(guān)系的互動，財政農(nóng)業(yè)資金投入每有1％的增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值就有0.12％的增長，農(nóng)民收入就將有0.45％增長。總體而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，但財政對農(nóng)業(yè)的投入，從農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收方面看效益并不高。

1.3財政投入的結(jié)構(gòu)不合理

支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和林業(yè)、水利氣象部門等費(fèi)用不合理。在支持農(nóng)村生產(chǎn)支出里面，雖然有較高的占有率支出，實(shí)際在很大程度上是由于增加非農(nóng)業(yè)投入支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所造成的。在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和氣象部門的運(yùn)營費(fèi)用中，一方面事業(yè)性支出嚴(yán)重擠占了生產(chǎn)性支出，從而影響資本的實(shí)際效率；另一方面，工資和有關(guān)福利性花費(fèi)迅速崛起，而業(yè)務(wù)基金和其他基金緩慢增長，這樣的結(jié)構(gòu)直接削弱財政支持農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出的份額較低，并呈下降趨勢。數(shù)據(jù)顯示，我國的財政對農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投入不足，農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)保持了較低水平，這限制了財政農(nóng)業(yè)投資在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的拉動效應(yīng)，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用嚴(yán)重不足。研究資料表明，1978～1984年，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用總支出比重由0.70％～1.54％；以后波動在0.5～0.7％之間，幅度不大，并且徘徊在低位的范圍，這就難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

2財政支農(nóng)支出政策建議

2.1繼續(xù)擴(kuò)大財政支農(nóng)的規(guī)模

增強(qiáng)其貢獻(xiàn)的農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的附加值。各級政府要認(rèn)真落實(shí)涉農(nóng)責(zé)任，確保支農(nóng)資金的有序發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的支出占財政支出總額的比重。一方面，要逐步提高對農(nóng)業(yè)的財政支出的總體水平，保證國家財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長；另一方面，對農(nóng)業(yè)的財政支持應(yīng)該是創(chuàng)新的方式，使用補(bǔ)貼，貼息，擔(dān)保，項(xiàng)目申報，稅收減免等手段，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)金融的指導(dǎo)作用，杠桿效應(yīng)和放大。

2.2優(yōu)化改善財政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)

最大限度發(fā)揮財政支出作用。研究表明，事業(yè)費(fèi)支出對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和效果并沒有顯著作用，對增加農(nóng)民收入可能有作用，但效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生產(chǎn)性支出。因此，各地區(qū)應(yīng)大幅削減支出，把有限的財政資源用在更高的產(chǎn)出和生產(chǎn)性支出上。如農(nóng)業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)可以簡化，合并重復(fù)設(shè)置部門，人員分流，減少行政開支，提高管理效率，使支農(nóng)資金過于分散，難以形成合力的情況得以改觀。

2.3財政支農(nóng)政策加快轉(zhuǎn)型

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入一個新的歷史階段，國家的財政資金有了質(zhì)的飛躍，因而財政資金支農(nóng)的投入要著眼于投入直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)上，充分發(fā)揮財政對農(nóng)業(yè)支持的政策性作用。

2.4加強(qiáng)資金管理監(jiān)督，完善考核評價機(jī)制

要規(guī)范支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)程序。申請支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)的基層政府部門應(yīng)當(dāng)提交項(xiàng)目可行性研究報告的書面申請材料，按級上報審批；有關(guān)部門要建立對支農(nóng)項(xiàng)目的績效評價科學(xué)體系，通過財政部門和業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目評估中心，對申請材料的完整性，可行性和成本效益的真實(shí)性進(jìn)行專家審定，為確定預(yù)算和項(xiàng)目評審提出科學(xué)的決策參考意見，以避免項(xiàng)目審批的盲目性和隨意性。支農(nóng)資金的管理體制應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)。應(yīng)全面推行報賬制度、國庫集中支付制度和支農(nóng)資金管理制度相結(jié)合。報銷制度與國庫集中支付相結(jié)合，能夠做到直接由財政部門專門機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展支付實(shí)際的款項(xiàng)，憑報賬依據(jù)，逐筆直接或授權(quán)支付給各地區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的直接實(shí)施者或承建者。與此同時，各地區(qū)應(yīng)積極加強(qiáng)支農(nóng)的監(jiān)督機(jī)制，一方面是要建立監(jiān)測系統(tǒng)，包括財政監(jiān)管、人大監(jiān)督和公眾的監(jiān)督，使支農(nóng)資金使用透明，建設(shè)“陽光財政”；另一方面，在支農(nóng)資金管理和使用的單位里面，建立有效的內(nèi)部控制制度，使支農(nóng)支出預(yù)算編制、執(zhí)行和制約監(jiān)督分開，由此加強(qiáng)各有關(guān)部門及其工作人員的責(zé)任心，以確保安全有效地使用支農(nóng)資金。

作者：劉躍 單位：江蘇省射陽縣特庸鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心