1農村集體土地增值收益分配模式

1.1農村城鎮(zhèn)化型

這種情形下，集體土地增值收益主要包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，涉及多村合并的可能產生建設用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環(huán)境效益等。參與增值收益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農民個人。在具體分配土地增值收益時，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農民得到部分經(jīng)濟收益及社會效益與居住環(huán)境利益。

1.2農民上樓(宅基地換房)型

農民上樓型或宅基地換房型，是依據(jù)農民是否上樓或者農民是否用宅基地換新房等標準將土地粗粗分為非農化和國有化兩大類。雖然它與農村城鎮(zhèn)化型不盡相同，比如征地涵蓋范圍、包含的下屬類型等都可能存在很大差異，但是其土地增值收益分配模式上與前文述及的農村城鎮(zhèn)化型非常接近。在這種情形下，集體土地增值收益主要包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，可能產生建設用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環(huán)境效益等。參與增值收益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農民個人。在具體分配土地增值收益時，政府占有各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農民得到部分經(jīng)濟收益及社會與居住環(huán)境利益。

1.3具體典型類型

1)北京馬坊模式集體土地增值收益包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，可能產生建設用地指標、社會效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農民個人。在具體分配時，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農民得到部分經(jīng)濟收益及社會效益與居住環(huán)境利益。

2)天津華明模式集體土地增值收益包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，可能產生建設用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農民個人。在具體分配時，政府占有各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農民得到部分經(jīng)濟收益及社會與居住環(huán)境利益，其中農民所得經(jīng)濟利益包括住房、“四金”(股金、薪金、租金、保險金)。

3)深圳模式集體土地增值收益包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，可能產生建設用地指標、社會效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、可能的開發(fā)企業(yè)、村集體、農民個人。在具體分配時，政府主要占有社會效益和相對較少的經(jīng)濟利益，可能的開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入、商業(yè)收入或可能的建設用地指標，村集體獲得可能的建設用地指標、商品房收入或商業(yè)收入，農民獲得商品房收入、可能的商業(yè)收入及居住環(huán)境效益。

4)成渝模式集體土地增值收益包括建設用地指標、可能的新增耕地面積、社會效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農民個人。在具體分配時，政府占有社會效益和部分經(jīng)濟利益，開發(fā)商獲取建設用地指標，村集體及農民得到的利益要視后續(xù)環(huán)節(jié)的具體模式。

2農村集體土地增值收益分配現(xiàn)存問題及政策優(yōu)化

2.1主要問題

一是集體土地產權主體模糊，導致土地增值收益分配難度加大。我國農村集體土地所有權主體模糊化的問題至今未得到實質性解決，雖然農村土地在名義上屬于農民所有，但是“農民集體”所有而不是“農民個人”所有。農村土地產權的“集體化”，實際上通過虛化所有的手段架空了農民對于土地的應有權利，因為很難明確誰能代表“農民集體”［11］。集體土地產權主體“集體經(jīng)濟組織”的模糊，加大了農村集體土地增值收益分配的難度。產權主體事實上的缺失，給增值收益的合理分配造成了難以逾越的制度障礙。二是地方政府征地需求強烈，導致政府和農民集體權益受損。從模型看，地方政府供地速度加快，供給線S斜率變小，政府和農民集體所獲增值收益部分絕對量增加，但是所獲得的增值收益分配比例逐步降低。在此過程中，多數(shù)地方政府根據(jù)土地管理法確定的征地補償方案，按照被征地前三年平均產值倍數(shù)法對失地農民進行補償安置，政府所獲增值收益占比降低，從而可能間接影響對農民安置的補償力度和質量。三是征地行為“強制性”色彩過濃，導致群體性事件增加。最高人民檢察院檢察長曹建明曾表示:“現(xiàn)階段我們每年上訪所謂群體性事件，上訪的事件70%～80%幾乎和拆遷、征地有關。”部分地方政府受經(jīng)濟利益驅使，借“公共利益”之名，大肆圈地興建土木，大量沃野良田被征用轉為建設用地。甚至部分村干部代表“村集體經(jīng)濟組織”，不顧農民真實意愿，配合地方政府和開發(fā)商強勢推進征地進程。近年來因為征地和利益補償?shù)葐栴}誘發(fā)的群體性事件頻發(fā)，對和諧社會建設產生不利影響。四是部分地方政府過分追逐經(jīng)濟效益，導致社會負效益產生、生態(tài)環(huán)境惡化。部分地方政府過度追求經(jīng)濟效益，但是對社會效益和生態(tài)效益重視度不夠。這種追求經(jīng)濟效益偏好的形成，有主客觀兩方面原因。主觀因素包括部分地方政府片面追求GDP增速政績觀的認識偏差以及地區(qū)經(jīng)濟利益和工作人員政治利益的驅動，客觀因素包括財政分稅制的推動、地方政績考評的激勵和監(jiān)督約束機制的缺失等。

2.2政策優(yōu)化

相對應地，需要重點在以下四個方面進行政策優(yōu)化:一是明晰集體土地產權主體及其權利內容。加快農村土地確權，明晰集體土地所有權主體，通過土地股權等方式賦予所有權主體完整的權利內容。借此改變我國長期以來農村集體土地所有權占有權利不充分、使用權利受管制、收益權利不完整、處分權利受限制的局面，進而為農村集體土地增值收益的合理分配提供良好的制度平臺。二是完善經(jīng)濟結構，解決地方政府對土地財政的過度依賴。開源、節(jié)流并舉，改變當前地方政府過度依賴土地財政的局面。改變經(jīng)濟增長方式，完善經(jīng)濟結構，尋求新的經(jīng)濟增長點，充分吸納就業(yè)，保障地方財政收入。避免地方政府“寅吃卯糧”式土地出讓方式，嚴控農用地轉為建設用地的規(guī)模，提高土地利用效率，杜絕新的“鬼城”，嚴防“消滅空心村、出現(xiàn)空心城”的現(xiàn)象。三是明確公共利益范疇，嚴控征地數(shù)量，保障并逐步認可農民潛在的土地利益。明確何謂“公共利益”，提高征地門檻，減少征地范圍，嚴控征地規(guī)模。進一步明確和細化農村集體土地的多重利益，比如農民土地權益除了在征地環(huán)節(jié)補償時體現(xiàn)出來經(jīng)濟價值，還有其生態(tài)價值、社會保障價值，甚至土地發(fā)展權等權益價值，應逐步得到認可并予以切實保障。四是強化綜合效益觀，將社會效益和生態(tài)效益真正提高到與經(jīng)濟效益同等重要的位置。改革地方政府政績考核體系，大力推進綠色GDP理念，改變傳統(tǒng)唯經(jīng)濟GDP為上的政績觀，重視地方發(fā)展的綜合效益，在重視經(jīng)濟效益的同時，高度重視社會效益和生態(tài)效益。在農村集體土地的利用、保護和整治過程中，地方政府應更加重視綜合效益。在農村集體土地增值收益分配過程中，各方利益主體也應該追求綜合的、多元化的收益。

3結束語

通過征地的方式實現(xiàn)農村集體土地的國有化、非農化，是現(xiàn)階段我國農村集體土地增值收益產生的主要來源。本文所構建的模型展示了土地增值收益的產生及分配關系，并且結合我國1996年以來耕地總量動態(tài)平衡政策，解釋了現(xiàn)階段土地增值收益總額及分配比例的變化情況。結合模型分析結論，認為我國農村集體土地增值收益分配問題包括集體土地產權及其權利內容模糊、地方政府唯經(jīng)濟發(fā)展為上、農民土地權益保障程度不夠等問題。該模型假設條件多，所得出的部分結論與感性認知的實際情形相距甚遠，這主要是近年來我國城市住房市場火爆，房價過快上漲，讓大部分土地增值收益流向了開發(fā)商腰包。如何將模型進一步修正，更加合理地解釋當前實際分配模式，是需要后續(xù)研究的課題之一。

作者：張遠索 董恒年 楊廣林 周愛華 單位：北京聯(lián)合大學 中國地質大學