（一）

一、加強財政專項資金管理的方法

（一）完善考核指標

科學合理的考核指標體系，能夠規范單位財政專項資金的管理行為，保證專項資金的完整性、規范性、安全性以及高效性，并對專項資金發揮的效益做出合理的績效評判。專項資金的考核指標必須按照“一戶一定”的原則進行擬定，即：每個項目都擁有特定的指標體系，這樣才能夠保證指標體系的科學性與合理性。除此之外，各部門的指標體系還必須要囊括對項目本身的考核指標體系，要對項目本身的科學性、合理性、可操作性，以及立項目標的具體完成情況、項目竣工后的驗收情況等，都要進行全方位考核，這些考核指標都會對財政專項資金的有效管理產生重要影響。

（二）全面開展專項資金使用的審計工作

首先，負責專項資金管理工作專職部門利用計算法與查閱法，對需要注入專項資金項目的合規性、可靠性、真實性進行審核，一旦發現單位有巧立名目套取專項資金的情況、侵占專項資金的情況以及挪用專項資金的情況，必須進行嚴肅處理。其次，要對單位帳戶進行檢查，查閱會計賬簿、憑證，對專項資金的使用情況進行跟蹤抽查。在專項資金撥付、使用過程中，出現對專項資金擠占、挪用、滯留以及改項等情況，必須要追究相關負責人責任，從而為專項資金的合理使用掃清障礙。最后，利用訪談法與查閱法，對專項資金的會計核算、內部控制等工作進行審查，保證各單位能夠認真對待專項資金。

（三）建立健全監督機制

完善專項資金的監督機制，是保證專款專用，提高專項資金使用效率的重要基礎。一是在單位內部組建專項資金領導小組，負責對專項資金使用的全過程進行監督管理，并且定期對檢查的結果進行公示，以提高專項資金管理的透明度。二是加大對項目實施單位在專項資金使用過程中的審核監督力度，嚴厲打擊專項資金在管理與使用過程中的違法違紀行為，使各單位重視專項資金的使用。三是完善單位內部監督機制。單位內部必須要具有一套完善的內部監督機制，而且這一機制必須要從始至終貫穿于資金的到位、保管以及使用的全過程，這樣才能夠保證財政專項資金的有效利用。

（四）對專項資金的支出結構進行優化整合

建立專項項目庫管理制度。首先，財政部門需要對用款單位或部門的“專項資金申請”進行嚴格的篩選與審查，挑選出符合規定的項目納入項目庫。其次，要對這些符合規定的項目按照輕重緩急的程度加以排序。最后，財政部門根據實際可用財力，對項目庫中的項目進行科學合理的安排。近幾年，部分地區的大部分專項資金均用在了基本建設方面，其他項目的比重都低于基本建設，這樣的分配模式會令專項資金的使用太過分散，從而無法真正的發揮出專項資金的使用效力。這就需要各部門在專項資金使用方面要積極配合，完善專項資金專戶管理制度，建立健全專項資金使用監察機制，對專項資金使用的全過程進行有效監督，從而使專項資金真正的做到專款專用，提高專項資金的使用效力。

二、結論

綜上所述，財政專項資金在加強公共基礎設施建設、改善人民群眾生活質量以及促進社會經濟發展均有著巨大意義。目前，財政專項資金管理還存在著預算編制不科學、預算編制與執行脫節、多頭申報、專項資金安排過于分散等問題，需要我們從完善考核指標、全面開展專項資金使用的審計工作、對專項資金實施全過程管理、完善監督機制、對專項資金的支出結構進行優化整合等方面入手，切實提高財政專項資金管理水平。

作者：王蘊嵐 單位：河北省黃驊市財政局

（二）

一、專項資金管理中存在的問題

（1）資金量大，投入渠道多，資金分散。近年來，中央下撥的各種專項資金都將近2萬億，涉及基礎設施、農林水、國土氣象、教育科技、醫療衛生、社保等多個領域，約有287項，名目繁多，撒胡椒面，使財政資金難以形成合力，使用效率較低。

（2）申報門檻較高，地方配套資金壓力較大。中央撥付的專項資金，先決條件幾乎都要求省、市、縣承諾拿出地方配套資金，比例大多為30%—40%，有的高達70%。目前一些欠發達地區對爭取上級專項資金的熱情一直很高，想方設法包裝項目爭取資金，但大部分區縣無法邁過配套資金的高門檻，有的舉債搞配套，有的搞假配、虛配。配套資金跟不上，造成了很多半拉子工程，甚至豆腐渣工程。上級部門對此心知肚明，心照不宣，睜一只眼閉一只眼。

（3）撥付時間和數額極不確定，嚴重影響地方預算編制和執行。由于專項資金具有不確定性，地方不能確定什么時候能拿到錢、能拿到多少錢，不好安排下一年的工作。在預算編制和執行時，也就不把這部分資金全部編制進去，在編制預算時盡量把一些項目壓縮，到年中如果有多的專項資金再增加項目。

（4）專款專用，條件苛刻，地方政府不能統籌使用，不利于集中財力辦大事。專款專用，通俗說就是“買醋的錢不能打醬油”，如果碰到項目有問題，資金只能一直停在賬上，地方政府（主要是區縣一級）不能統籌挪作他用。

（5）環節多，鏈條長，資金撥付到位慢。專項資金先是由中央各部委與財政部研究確定支出項目，下達到省級財政，再由省級有關部門與省級財政部門研究，下達到市、縣財政，工作量大，環節多，鏈條長，往往將近年末資金才撥付到位，貽誤項目最佳實施時機。一些專項資金從國家部委到基層鄉村、社區，經歷多重撥付環節，很容易被截留或挪作他用，使用過程中跑、冒、滴、漏現象較為嚴重。

（6）資金分配過程不夠公開透明，盲目性和隨意性較大，易產生“跑部錢進”、暗箱操作等管理黑洞。在現有資金分配機制下，資金的分配權掌握在各部門手中，中央有些部委、地方有些廳局，一個處長手握上億元的資金審批權。在分配管理上也是一個項目一個辦法，其中不少缺乏規范性、透明性和公正性。資金分配給誰、分配多少，很大程度上取決于單位與主管部門、上級與下級部門的關系，取決于“跑資金”、“爭項目”的頻率。所以，省跑中央，市跑省，縣跑市，有能耐的縣直接跑中央部委。“跑部錢進”現象給權力尋租創造了空間，一直飽受社會非議。

（7）項目設置不科學，支出無科學標準。專項資金的設置涉及發改、財政、農林水、國土氣象、教育科技、醫療衛生、社保等多個項目，各專項又是由諸多子項目構成。項目支出必須有科學的標準，沒有合理的標準，就會支出無度。比如500萬元、5000萬元、1億元都可以建一所學校。而審計調查發現，一些專項政策本身設置就不科學，或偏離目標，或過度超前，或脫離實際，政策目標難以實現，造成資金損失或浪費。

（8）缺乏統一的申報規劃，各部門各自為政，分散、重復和交叉申報現象時有發生。專項資金原本是為解決某類特定的經濟社會問題而制定的政策。目前許多地方缺乏統一的申報規劃，部門之間事先沒有溝通協調，項目申報時隨意性較大，在一些內容相似的建設項目（如土地整理、標準化糧田建設、鞏固退耕還林中的基本口糧田建設等）上存在分散、重復和交叉申報現象，或遞交申報材料后缺乏持續跟進，項目資金獲批的機會較小。

二、產生問題的原因分析

（1）財政體制還不夠完善。現行的分稅制財政體制，核心是分級，強調一級政府一級財權，財權和事權要相統一，包括專項資金在內的轉移支付制度是為了解決地區收支均衡問題采取的一個修正機制，解決的是體制內微調過程中的問題。由于現在的財政體制不盡合理，事權劃分不清，財權劃分不合理，中央與地方之間財政分配權力與支出責任不相匹配，造成專項轉移比重過大，使轉移支付制度實際成為了一種應急機制、一種主導機制，演變為解決熱點問題、覆蓋廣泛的救助性資金，承載了一些它無法承載的功能。這些深層次問題應當通過深化改革包括財政體制改革來解決。

（2）資金分配出現部門化、利益化現象。各種專項資金實質上是各個部門履行職責的手段，同時也是各個部門權力的體現、利益的載體。沒有專項資金的審批特權，部門的權力和地位就會被削弱，就會觸動部門的核心利益。

（3）重資金分配、輕資金監管。在管理部門內部，項目申請、審查把關等關鍵環節往往是少數人說了算，上級管理部門的監督主要是通過書面、報表等形式進行審查把關，缺少可操作性的監督措施。社會公眾參與監督的渠道不多，系統監督和地方政府監管也不到位，缺少內部監督制約機制。2011年審計署審計報告顯示，在287項專項中，有33項沒有管理辦法，有188項沒有資產考評機制。2012年審計署審計報告也顯示，2012年專項轉移支付中有33項沒有制定管理辦法，只有10項專門出臺了辦法，還有16項處于“正在研究”狀態。

（4）地方生存和發展壓力大，爭跑上級專項資金。近些年，專項資金都近2萬億元，有20多個大項，200多個小項。各地駐京辦幾乎等同于各地駐京財政局，部分專項資金的撥付帶有較大的隨意性，尤其需要“跑部錢進”。對相關部門而言，給誰不是給？聽話了，跑到位了，多給點；不聽話不跑，就少給點；跑到了就意味著當地經濟發展有了資金，有了增長點，也有了政績。有一些地方的財政基本屬于“討飯財政”，如果不去上面跑要專項資金，就會“揭不開鍋”。現在中央嚴禁地方出現財政赤字，地方保吃飯、保運轉的壓力越來越大。跑項目沒有本錢不行，上面沒有熟人不行，關系不鐵不行，時機不對不行。為了適應這種大環境，一些地方跑專項的成本開支，甚至能占到專項資金的30%—40%。

三、解決問題的思路和建議

（1）加快財政體制改革，完善分稅制和轉移支付制度。結合外部環境變化和轉變職能要求，遵循財力與事權合理匹配原則，加大專項資金整合和結構調整，突出重點，僅對涉及重大國計民生的事項設立，規范專項設置；對性質和用途相近的專項進行整合，取消零星專項，減少專項個數，改變專項資金分散繁雜的現狀；及時清理到期和一次性項目；取消補助數額小的項目；優先安排重點項目和符合國家政策導向的項目；將政策穩定規模固定且具有長期性的項目調整成一般性轉移支付。

（2）科學、合理的確定專項資金的規模、支出標準以及支出的輕重緩急，規范現有的專項轉移支付名目。規范專項資金配套政策和支出標準，對屬于中央事權的項目，不再要求地方配套；對屬于中央與地方共同事權的項目，充分考慮地方的承受能力區別對待，制定不同的配套政策；對屬于地方事權的項目，采取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法，充分發揮杠桿激勵作用。

（3）擴大地方對專項資金的統籌和自主權，因地制宜地決定項目的資金分配。中國這么大，中央部委哪知道基層最需要支持什么？建議擴大地方尤其是縣一級政府的自主權和資金整合能力，集中財力辦大事、辦急事。李克強總理曾說過：“國務院部門管得過多過細了，既管不了也管不好。各級政府要按照各自的事權分級管理，尤其是涉及改善民生的具體事項，要盡可能實行就地管理，不能什么事都到北京來批。”他還要求要充分發揮好地方政府貼近基層的優勢，從有利于地方政府更好履職的要求出發，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產經營活動審批事項，堅決下放給地方。

（4）強化改革，改變專項資金分配條塊管理現狀。目前幾乎所有的政府支出科目都有專項資金，這主要是由各部委按照“條條”管理轉移到下級政府，強化了部門利益，必然導致資金管理不規范。建議中央和國務院牽頭統籌，加強部委之間溝通，沖破“部門利益至上”的困擾，改變專項資金分配條塊管理現狀。中央不下決心去解決，各部委是不愿主動放棄專項資金分配權力的，因為這觸及了部門的核心利益。

（5）改革財政資金分配機制，建立科學、規范、透明的分配方法，遏制“跑部錢進”、“跑省錢進”等不良風氣。資金分配是一種責任，不是用來換取好處的資本，專項資金單純由政府部門來操作顯然不夠完善。建議項目上報并由政府評審通過后，在網站或財政年鑒上公開各地區獲得的各類專項資金項目和數額，接受社會各界的監督。在資金撥付前后，組織專家、媒體、受益者本身和其他公眾來參與監督，提高申請、審批、分配過程的透明度。通過對財政資金分配機制的改革，建立科學、規范、透明的分配方法，有效鏟除滋生腐敗的土壤，降低資金分配中的廉政風險，遏制“跑部錢進”、“跑省錢進”等不良風氣。

（6）加強資金申請、審批、撥付、使用全過程跟蹤監管，研究建立績效評價體系和信息反饋機制，逐步實現動態監控。數據顯示，2013年專項轉移支付預算數為1.93萬億元，這么多的資金通過立項、審批的模式在國家發改委和相關部委間協調，最后由財政部撥款，在各級政府間轉移，難以保障資金的使用效率，易導致各種問題。完善專項資金的監督機制，要規范項目申報條件和評審過程，確保程序公開和機會均等；加強對專項資金使用效果的跟蹤檢查，要看資金是否劃撥到施工單位，是否切實用在了項目上，實施效果如何。

作者：李清維 單位：陜西省西安市戶縣財政局