本文作者：石健 單位：中央民族大學經(jīng)濟學院

解決農(nóng)村金融市場供給的缺失必須有一個外力，甚至應該是一種非商業(yè)和非盈利的力量去緩解高風險、降低交易成本和解決抵押物不足中信息缺失問題，或者可以說現(xiàn)在農(nóng)村金融市場建設缺乏一個保障力量，這個保障力量又是一個“公共品”，商業(yè)資本是不能由承擔這個力量的成本。由于是“公共品”性質(zhì)，這個保障力量只能由公共財政來承擔，但是由于公共財政是普遍缺失的“公共資源”，“普惠制”下的財政投入是無法解決農(nóng)村金融市場風險資金的巨大缺口。這就需要創(chuàng)新財政支農(nóng)投入方式，通過建立“經(jīng)營性”的財政支農(nóng)投入機制和運營模式，改革財政的無償投入，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性運營，有償使用，通過市場化運作，在填補農(nóng)村金融市場發(fā)展保障缺失中，以低收益的原則，輔以持續(xù)不斷投入，不多擴大財政在農(nóng)村金融中的資金，解決“稀缺性”財政資源投入不足和滿足農(nóng)村金融市場發(fā)展保障資金需求。由于這部分財政性資金參與了農(nóng)村金融市場建設，這里就可以提出一個“財政性金融”的概念，所謂財政性金融或稱之為財政性準金融，是指為了有效填補農(nóng)村地區(qū)金融空白，整合各類財政支農(nóng)資金，建立專項用于扶持農(nóng)村金融體系發(fā)展的有償性財政支農(nóng)資金，并將這部分專項用于支持農(nóng)村金融發(fā)展的資金通過發(fā)起和設立國有農(nóng)業(yè)資本運作平臺，并將每年預算內(nèi)財政支農(nóng)資金持續(xù)注入平臺，不斷擴大運營資本金，通過擔保、股權(quán)投資及產(chǎn)業(yè)基金等形式，以建立擔保基金和支農(nóng)貸款業(yè)務風險補償基金及共同發(fā)起成立農(nóng)村微型金融等形式，拉動商業(yè)資本和民間資本進入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)市場，共同形成支農(nóng)金融體系。財政性金融發(fā)起的目的是為了有效解決農(nóng)村信貸市場風險補償不足、交易成本過高和信貸抵押物不充分的難題，通過建立以財政資金帶動其他金融資本發(fā)展的聯(lián)動機制，財政資金以市場化方式運作獲得金融（或準金融）執(zhí)業(yè)牌照，通過建立運營平臺，逐步將一些財政支農(nóng)政策和資金通過國有政策性平臺運作，搭建與正式金融合作的機制，起到引導和撬動功能，進而通過布局農(nóng)村微型金融，實現(xiàn)農(nóng)村金融體系的覆蓋，提供貼近“三農(nóng)”需求的金融供給。這也是改革財政投入，創(chuàng)新財政支農(nóng)方式的大膽嘗試，也有利于進一步提升財政支農(nóng)資金使用效率和使用效益，也符合“經(jīng)營財政”的戰(zhàn)略思路。“財政性金融”更多是微觀操作層面的概念，是為了解決地區(qū)農(nóng)村金融市場融資困難通過平臺發(fā)放、入股等方式推動農(nóng)村金融體系建設的一個金融投入方式，甚至可以說一個特別的“金融產(chǎn)品”，這點要與國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性金融區(qū)分開來。政策性金融更是一個宏觀的概念，往往事宜國家信用為基礎、國家作為融資主體運用各種特殊手段和融資渠道、為配合國家特定經(jīng)濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略二進行的特殊的資金融通行為。是一個國家層面，宏觀角度的政策性金融融資。正是由于財政金融的特殊性，通過對國內(nèi)一些省份已經(jīng)開始嘗試利用財政性資金推動農(nóng)村金融體系建設經(jīng)驗分析的基礎上，結(jié)合西部地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展情況和地區(qū)區(qū)情，做好財政性金融工作。

現(xiàn)代新古典經(jīng)濟學派認為，農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展只有通過“市場”和“政府”的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。反映到西部民族地區(qū)農(nóng)村金融市場同樣需要正式制度下的金融組織與政府進行協(xié)調(diào)才能夠?qū)崿F(xiàn)金融與農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)。我國目前農(nóng)村金融體系主要還是以農(nóng)村信用合作社為主體框架，輔以涉農(nóng)商業(yè)銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行）、政策性銀行（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、郵儲銀行、微小金融機構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行）、財政發(fā)起的村級互助組織及民間互助組織和個人自發(fā)信用貸款業(yè)務（高利貸）等。但是要看到我國農(nóng)村金融目前仍然是整個金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，最突出的問題是機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低，體制機制不健全不完善，服務供給很不充分，“貸款難”問題仍然沒有得到根本性改變。同時長期的農(nóng)村金融市場中的“政府缺位”和“市場缺位”成了西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村金融市場空白的直接體現(xiàn)。尤其“政府缺位后，私人所有的金融體系所依賴以運行的制度并沒有獲得有效的發(fā)展”（IMF,2001），所以在西部欠發(fā)達地區(qū)，當原有政府（國有）農(nóng)村金融組織所占的市場份額空缺后，如果私人（民間）的資本無法補充的話，政府就必須繼續(xù)保持一定的占有。但是由于長期的空白，政府如果再以從前的方式進入，比如行政性指令或者貼息貸款等方式，往往會產(chǎn)生大量的額外成本和尋租費用。所以最直接的方式就是通過市場化的方式，以經(jīng)營性的運營方式，更多考慮成本和收益的角度下，以直接提供金融服務或者間接推動金融機構(gòu)提供服務的方式，滿足農(nóng)村金融的需求。同時也要看到“較低的信貸利率，較高的成本和普遍存在違約的擴散效應，以及“貧困和金融之間的關系相當復雜的，對農(nóng)村金融不正確的理解和期望反而適得其反”以及“試圖運用農(nóng)村金融市場作為財政手段幫助貧困者，雖然意愿良好，而其效果就像用放血來治療傷腿病人一樣—不但不能解決問題，反而會引起較大的副作用。”面對農(nóng)村金融生存環(huán)境的特殊性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)、交易成本過高、契約雙方信息不對稱、道德風險較高的環(huán)境下，財政性農(nóng)村金融的歸宿點，也是實現(xiàn)效益和社會福利的同時均衡。這首先需要確定的財政性金融在目前農(nóng)村金融體系中承擔的角色。農(nóng)村經(jīng)濟即使是落后的自然經(jīng)濟也不能忽視市場的力量，市場無形的手更決定農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村金融持續(xù)和健康的發(fā)展，所以正式金融組織最終才是農(nóng)村金融發(fā)展的主體。財政性金融更多是為了彌補市場失靈農(nóng)村金融供給的缺失，扮演的也是引導的角色，或者說將政府“守夜人”的角色進一步擴大到“領路人”，但不是“主角”，更多通過提供降低金融機構(gòu)經(jīng)營風險和激勵金融機構(gòu)設計滿足農(nóng)村金融市場需求的一個外部條件供給者的功能，或者是通過投入一定量的財政資金，通過一定的平臺運作，以出資成立村鎮(zhèn)銀行、擔保公司和小貸公司等微型金融組織，搭建一個適合正式金融組織進入的農(nóng)村金融市場體系，構(gòu)建出正式制度下的農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

改革開放以來，中國財政支農(nóng)資金投入總體呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，1981～1997年的17年間,中國財政支農(nóng)投入的總額為5565.02億元；1998～2005年短短的8年時間，財政支農(nóng)投入的總額已經(jīng)達到13051.9億元；2009年中央財政預算安排“三農(nóng)”支出達7161.4億元，比上年增加1205.9億元；2011年，中央財政“三農(nóng)”支出在上年大幅增加的基礎上繼續(xù)增加，預算安排近1萬億元，增幅超過15%，支農(nóng)投向主要用于促進農(nóng)民增加收入、增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、深化農(nóng)村綜合改革和推動農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。地方財政也相應加大了“三農(nóng)”投入。已經(jīng)初步形成“多予少取”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展局面。這也為以財政金融資本的形成解決了資本金問題。但也要看到目前我國財政支農(nóng)資金普遍存在財政支農(nóng)資金總量較大，但區(qū)域配置不均衡；財政支農(nóng)渠道多，但項目雜、投入分散和管理亂；財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)失衡，縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力基本喪失；部分地區(qū)財政支農(nóng)資金閑置，浪費現(xiàn)象嚴重；財政支農(nóng)越位、缺位、錯位現(xiàn)象并存，監(jiān)管難度大及財政資金與信貸資金協(xié)調(diào)不暢等問題。在財政性金融資金的形成劃撥和使用中首先解決目前財政支農(nóng)資金存在的諸多問題，通過有效的整合各部門口支農(nóng)資金形成一個穩(wěn)定長效的投入機制，有效發(fā)揮財政支農(nóng)資金的部門協(xié)同效應和規(guī)模經(jīng)濟效應。如在省一級財政廳中農(nóng)業(yè)處、企業(yè)處、經(jīng)建處等多個處室都有專項用于扶持農(nóng)村金融發(fā)展的資金，但是由于長期的部門分割，資金渠道分散，嚴重影響了資金打包整體運作效力。基于此，為了更有效的利用財政支農(nóng)資金中專項用于支持農(nóng)村金融建設的資金首先應該打破部門隔閡，統(tǒng)一將財政性支持農(nóng)村金融資金整合到一個渠道，通過有效的運作方式和完善、合理的考核機制和循環(huán)滾動的使用機制，不斷擴大財政性農(nóng)村金融規(guī)模和影響力，并在農(nóng)村金融市場逐步完善后，建立起合適的推退出機制。

針對農(nóng)村金融目前最大的問題缺失農(nóng)村金融產(chǎn)品和農(nóng)村金融機構(gòu)的問題，在解決了財政性支持農(nóng)村金融建設的資金后，財政性金融的使用必須立足解決農(nóng)村金融產(chǎn)品缺失和構(gòu)建農(nóng)村金融機構(gòu)。財政支農(nóng)金融資金一開始就要明確資金的有償和滾動使用性質(zhì)，直接將資金使用績效考核與農(nóng)村金融體系建設的實施效果的好壞掛鉤，通過以結(jié)果為導向的資金使用方式，促使農(nóng)村金融重視投資實施效果，關注提升財政資金使用效益。圍繞強化引導、提升績效的目標，財政部門可以通過制定覆蓋資金使用全過程的項目績效評價方法與工作程序，建立財政性支持農(nóng)村金融資金的“以結(jié)果為導向、以平臺投放為抓手、績效評價為核心”的新型財政扶持農(nóng)村金融發(fā)展資金支出機制，切實發(fā)揮財政“四兩撥千斤”作用。在國內(nèi)目前財政性金融比較創(chuàng)新的做法是搭建地區(qū)財政支農(nóng)投放平臺和出資組建農(nóng)村微型金融體系。搭建財政性支農(nóng)投放平臺，往往是通過搭建農(nóng)業(yè)財政性金融（或者說是農(nóng)村政策性準金融）的資本運營平臺。如四川和寧夏等省份通過財政注入資本金成立的寧夏農(nóng)業(yè)綜合投資有限公司，通過打造出地區(qū)農(nóng)業(yè)投融資運作平臺，形成在市場金融條件下通過政府財政資金引導和激勵其他金融資本支持農(nóng)業(yè)的有效政策性傳導工具。平臺通過積極開展投融資業(yè)務，包括擔保、投資、保險、產(chǎn)業(yè)基金等業(yè)務，進而實現(xiàn)帶動商業(yè)資本、財政資金和民間資本共同投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中，解決“三農(nóng)”發(fā)展資金短缺瓶頸。充分發(fā)揮財政支農(nóng)政策的導向功能和財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用，進一步探索完善財政貼息、擔保、以獎代補、先建后補、民辦公助、以物抵資等有效機制，強化地方投入責任，培育農(nóng)民自主參與意識，吸引帶動全社會增加投入，努力形成政府、社會、農(nóng)民共同加大“三農(nóng)”投入的新格局。支持農(nóng)村微型金融組織，主要是政府財政出資或委托財政性支農(nóng)平臺股權(quán)投資村鎮(zhèn)銀行、擔保公司和小貸公司，通過吸收商業(yè)資本、民間資本組成微小型金融機構(gòu)，充分發(fā)揮這些微型金融扎根農(nóng)村市場的“地緣”和“血緣”優(yōu)勢，真正解決農(nóng)村金融市場長期存在的“信息失靈”和“道德風險”問題。如寧夏通過政府農(nóng)業(yè)投融資平臺入資資金物流中心和移民小貸公司，成功推動“掌政模式”和“惠民模式”等微型金融組織的發(fā)展，有效的解決了地區(qū)優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)發(fā)展資金和移民農(nóng)戶啟動資金。

西部地區(qū)長期二元經(jīng)濟和農(nóng)村金融抑制將農(nóng)村金融交易鎖定在“不交易”或者“半交易”狀態(tài)，“契約”和“信用”等觀念并沒有完全在農(nóng)村金融市場中形成，尤其在遇到“經(jīng)營不善”或者“天災人禍”面前，“逆向選擇”和“道德風險”更會成為農(nóng)民信貸過程中的選擇。也就導致了還保留在農(nóng)村金融市場中的金融組織，更依賴“連帶互保責任”、“強制保險”等非正常金融手段，以及“一戶違約，5戶上黑名單”的結(jié)果出現(xiàn)。通過建立起財政性金融保障機制，更好的發(fā)揮財政性金融有效帶動商業(yè)金融進入農(nóng)村市場。首先，建立起涉農(nóng)業(yè)務風險補償機制，財政每年可以通過安排一定支農(nóng)資金專項用于補償財政性金融和正式金融涉農(nóng)業(yè)務損失；其次擴大農(nóng)村金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款再貸款保障機制，尤其鼓勵微型金融機構(gòu)擴大支農(nóng)信貸規(guī)模，并從資本調(diào)劑利率、貸款貼息等方面給予財政補助；再次，完善農(nóng)村金融信用環(huán)境，通過加大宣傳力度和惡性欠貸追償力度，努力營造誠信的農(nóng)村社會信用體系。

財政支農(nóng)金融資金投入的最終目的，不是形成“國有資本統(tǒng)天下”的舊有農(nóng)信社格局，目的是通過建立以政府投入為引導、市場發(fā)展為主導、吸引金融資本和民間資本進入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的農(nóng)村金融體系，進而推動地區(qū)農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)來吸引更多商業(yè)資本和民間金融資本進入農(nóng)村市場，形成一個“農(nóng)村金融市場—支農(nóng)資金—農(nóng)村經(jīng)濟(重點扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展)-農(nóng)村金融市場”三維一體的“三農(nóng)”經(jīng)濟循環(huán)滾動發(fā)展模式，進而完善農(nóng)村金融市場體系，最終建立起一個新型政策性金融引導、商業(yè)性金融主導、民間金融及合作金融輔助的四元農(nóng)村金融體系。

民族地區(qū)農(nóng)村金融市場體系的建設受到地域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢和長期二元金融結(jié)構(gòu)的影響，要實現(xiàn)快速的發(fā)展地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，就必須緊緊依靠財政性金融為先導，引導和激勵商業(yè)性金融和合作性金融積極投身農(nóng)村金融市場，大膽創(chuàng)新并能夠因地制宜，推動了農(nóng)村地區(qū)不僅僅是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更要實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，才是解決弱勢“三農(nóng)”的真正起點。