能源開(kāi)發(fā)是指以能源為對(duì)象進(jìn)行勞動(dòng)，以達(dá)到能源利用和能源安全為目的的一系列活動(dòng)。能源就地轉(zhuǎn)化，是指能源產(chǎn)地在能源開(kāi)發(fā)之后，通過(guò)延長(zhǎng)能源產(chǎn)業(yè)鏈，將其能源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高其能源產(chǎn)業(yè)附加值和實(shí)現(xiàn)其能源最大化利用為目的的一種相對(duì)較為高效的資源利用方式。

達(dá)州是國(guó)內(nèi)天然氣、硫磺的主要產(chǎn)地和四川省煤炭產(chǎn)地之一。20世紀(jì)70年代，達(dá)州就開(kāi)始了天然氣的勘探開(kāi)發(fā)。2003年，達(dá)州天然氣勘探發(fā)現(xiàn)取得歷史性突破。中石化發(fā)現(xiàn)了全國(guó)最大的海相整裝氣田－普光氣田。中石油也發(fā)現(xiàn)了儲(chǔ)量?jī)H次于普光氣田的羅家寨氣田。2004年底，中石油、中石化在以達(dá)州為主的大天池構(gòu)造帶勘探發(fā)現(xiàn)天然氣遠(yuǎn)景儲(chǔ)量達(dá)3.8萬(wàn)億m3，可采儲(chǔ)量達(dá)6600億m3，達(dá)州成為我國(guó)繼塔里木、鄂爾多斯氣田之后的三大氣田之一。2005年年初，達(dá)州決定實(shí)施天然氣就地轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)3a時(shí)間的積極準(zhǔn)備，達(dá)州正式進(jìn)入天然氣就地轉(zhuǎn)化實(shí)施階段。由于達(dá)州煤炭至今未實(shí)施就地轉(zhuǎn)化，硫磺不在能源之列，故其能源開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化集中在單一的天然氣資源上。

達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化被媒體譽(yù)為達(dá)州經(jīng)濟(jì)騰飛的隱形翅膀。作為達(dá)州石化經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，達(dá)州天然氣企業(yè)大幅增加了本地的稅收。據(jù)達(dá)州市地稅局對(duì)外公布的數(shù)據(jù)，2011年1～8月，達(dá)州天然氣資源稅已入庫(kù)2.33億元，占資源稅比重達(dá)80.90%，較同期增收1.90億元。加上市國(guó)稅局同期收取的天然氣增值稅和企業(yè)所得稅，天然氣成為達(dá)州的支柱稅源之一。達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化也使達(dá)州響譽(yù)天下，吸引了國(guó)內(nèi)外眾多的能源企業(yè)前來(lái)投資。然而，達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的實(shí)施效果并沒(méi)有預(yù)想的那么好。正如日本環(huán)境社會(huì)法學(xué)家鳥(niǎo)越皓之在研究大規(guī)模能源開(kāi)發(fā)時(shí)指出:“隨著大規(guī)模開(kāi)發(fā)實(shí)況調(diào)查的進(jìn)展，研究者們發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模開(kāi)發(fā)給當(dāng)?shù)貛?lái)的好處并沒(méi)有當(dāng)初想象的那么大［1］”。達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化同時(shí)也加劇了本地天然氣短缺，造成了環(huán)境危害、能源轉(zhuǎn)化種類(lèi)失衡、生態(tài)移民、土地資源占用、基礎(chǔ)設(shè)施毀壞和受益分配失衡等一系列接踵而來(lái)的問(wèn)題。

面對(duì)上述不斷重現(xiàn)的問(wèn)題，人們開(kāi)始思考其解決的途徑。于是，達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化開(kāi)始從能源實(shí)踐轉(zhuǎn)向了理論視野。然而，達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護(hù)法制的研究不盡人意。這不但表現(xiàn)為在此問(wèn)題上研究者寥寥無(wú)幾，而且也表現(xiàn)在對(duì)這一問(wèn)題的研究缺乏深度。目前相關(guān)的研究成果僅有達(dá)州市科技顧問(wèn)團(tuán)城建環(huán)保組2007年發(fā)表的《達(dá)州建設(shè)中國(guó)西部天然氣能源化工基地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究》，中共達(dá)州市委黨校課題組2008年發(fā)表的《中國(guó)西部(四川•達(dá)州)天然氣能源化工基地建設(shè)研究》，中共達(dá)州市委黨校課題組2008年發(fā)表的《達(dá)州加快建設(shè)中國(guó)西部天然氣能源化工基地的路徑選擇》和傅晶晶、衛(wèi)德佳2010年發(fā)表的《資源型城市資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償法律制度研究—以四川省達(dá)州地區(qū)天然氣開(kāi)發(fā)為例》。但這些關(guān)聯(lián)研究成果仍然停留于環(huán)境法理念、原則和制度上已有的公論，并沒(méi)有多少令人期望的理論進(jìn)步。因此，有必要專(zhuān)門(mén)開(kāi)展對(duì)達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護(hù)法制的研究。

1達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化造成的能源環(huán)境問(wèn)題

(1)生態(tài)破壞。達(dá)州天然氣主要集中在宣漢縣、通江縣、大竹縣和萬(wàn)源市。這些縣市森林覆蓋率高，野生動(dòng)植物品種眾多。宣漢森林覆蓋率達(dá)48.5%，野生植物3000余種，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物10余種，野生動(dòng)物約400種，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物數(shù)10種，還有數(shù)種珍稀動(dòng)物。通江縣森林覆蓋率達(dá)57.61%，有植物喬灌木308種，有野生動(dòng)物(不含昆蟲(chóng))331種。萬(wàn)源市森林覆蓋率為39.3%，喬木樹(shù)種多達(dá)155種，國(guó)家、省一、省二級(jí)保護(hù)動(dòng)物15種。這些市縣天然氣勘探鉆井會(huì)影響井區(qū)周?chē)鷦?dòng)植物的存活。四通八達(dá)的管網(wǎng)鋪設(shè)和運(yùn)行會(huì)影響生物的生長(zhǎng)、繁殖和多樣性。集氣場(chǎng)站、凈化廠、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)行都會(huì)不同程度地砍伐森林、破壞植被和造成水土流失。

(2)環(huán)境污染。達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化已造成大氣污染、土壤污染、水污染和噪聲污染，形成立體的環(huán)境污染。2005年12月至2006年10月期間，宣漢先后發(fā)生4起與天然氣勘探開(kāi)采有關(guān)的河流水質(zhì)污染，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳睢＿_(dá)州天然氣硫分含量高，現(xiàn)有的回收技術(shù)無(wú)法將之回收殆盡，剩余部分自然會(huì)排放到空氣中去，造成嚴(yán)重的空氣污染。此外，達(dá)州天然氣井噴事故巨大的爆炸聲和鉆井等機(jī)器的轟鳴聲也造成了噪聲污染。天然氣轉(zhuǎn)化生產(chǎn)時(shí)的違法排污屢禁不止，污染河流和土壤。

(3)擠占達(dá)州環(huán)境容量。達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化每年都會(huì)排放大量的二氧化硫、化學(xué)需氧量和污水等。對(duì)有限的區(qū)域環(huán)境容量來(lái)說(shuō)，如此大的排放量會(huì)擠占其本地獲準(zhǔn)的同類(lèi)物質(zhì)排放量。2006年4月，達(dá)州市SO2的排放指標(biāo)已超出了四川省環(huán)保局下達(dá)的SO2同期排放總量指標(biāo)，省環(huán)保局對(duì)中石油和中石化進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境容量的嚴(yán)格控制，達(dá)州未來(lái)的工業(yè)發(fā)展會(huì)因之受限。簡(jiǎn)言之，能源開(kāi)發(fā)主要造成“輸出式”環(huán)境問(wèn)題，即生態(tài)破壞，能源的轉(zhuǎn)換和利用主要造成“輸入式”環(huán)境問(wèn)題，即環(huán)境污染［2，3］。

2達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護(hù)法制的現(xiàn)狀

在達(dá)州全面實(shí)施天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化之前，宣漢已發(fā)生數(shù)起天然氣井噴和污染事件。為了防患于未然，2007年2月7日，達(dá)州市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)天然氣勘探開(kāi)發(fā)中的環(huán)境監(jiān)管?chē)?yán)防各種污染事故發(fā)生的通知》。該通知要求能源企業(yè)推行清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、限期治理制度、環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和污染物排放總量控制制度。在達(dá)州實(shí)施天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，達(dá)州市政府還推行了嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。此外，達(dá)州一直在盡力爭(zhēng)取適用生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，以彌補(bǔ)能源開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化造成的環(huán)境危害損失。

由于該通知并不具備地方性法規(guī)的資格條件，加上其并沒(méi)有具體的實(shí)施機(jī)制，最終得依靠環(huán)境法實(shí)施機(jī)制和行政措施去完成。在環(huán)境法實(shí)施機(jī)制不力和地方政府戀稅的情況下，通知規(guī)定的制度落實(shí)困難。隨著達(dá)州天然氣開(kāi)發(fā)與就地轉(zhuǎn)化的深入推進(jìn)，與天然氣有關(guān)的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度比過(guò)去推行的更為徹底。達(dá)州正在審定報(bào)告懇請(qǐng)省政府幫助呼吁將其作為全國(guó)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的試驗(yàn)地，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、資源就地轉(zhuǎn)化機(jī)制、稅收就地受益機(jī)制、企業(yè)應(yīng)急處置機(jī)制、失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制、資源地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制，以增強(qiáng)資源開(kāi)發(fā)對(duì)資源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)一方資源、帶動(dòng)一方產(chǎn)業(yè)、造福一方百姓的目的。