0前言

當(dāng)前，水電工程建設(shè)已經(jīng)不再是單純的技術(shù)問(wèn)題，而是逐漸演變成與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧息息相關(guān)的系統(tǒng)工程。它既能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)與社會(huì)帶來(lái)收益，同時(shí)也會(huì)給周邊居民和環(huán)境帶來(lái)不利的影響。因此，協(xié)調(diào)處理好水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)、移民安置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題，是需要我們認(rèn)真對(duì)待的重大課題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的水電開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

1陜南水電發(fā)展條件分析

陜西省橫跨黃河、長(zhǎng)江兩大流域。秦嶺以南為長(zhǎng)江流域，面積7.23萬(wàn)平方公里，占全省面積的35.2%，系濕潤(rùn)半濕潤(rùn)的秦巴山區(qū)，水資源條件較好。秦嶺以北的關(guān)中大部和陜北屬黃河流域，占全省面積的64.8%，屬干旱、半干旱的黃土高原區(qū)，水資源條件差。陜西全省水資源總量為442億立方米，其中長(zhǎng)江流域有312.6億立方米，占總數(shù)的74.5%。陜南的漢中、安康、商洛三市均屬于水資源條件較好的長(zhǎng)江流域，三市的水資源總量為305.18億立方米，占全省70%，人均擁有的水資源量為3325立方米，是關(guān)中地區(qū)人均水資源量的9.9倍，是陜西省人均水資源量的2.43倍，是全國(guó)人均水資源量的1.5倍。此外，陜西高校眾多，科技實(shí)力強(qiáng)，具備水電開(kāi)發(fā)的技術(shù)支持條件。高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等的發(fā)展，同樣可以為陜南水電開(kāi)發(fā)提供外部需求支持。

2現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制的弊端分析

2.1移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式弊端分析

目前全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則《水利水電工程水庫(kù)淹沒(méi)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則(試行)》，是原水利電力部在1987年制定的。很明顯，該調(diào)查細(xì)則已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代、新環(huán)境下的實(shí)際情況。而且在前期的移民工作時(shí)，各個(gè)工程部門(mén)就已經(jīng)制定了各自不同的細(xì)則，從而在統(tǒng)計(jì)方法、統(tǒng)計(jì)范圍、實(shí)物分類(lèi)等方面造成了較大的差異。每年我國(guó)各專(zhuān)業(yè)部門(mén)均會(huì)出臺(tái)一定數(shù)量的、對(duì)造價(jià)產(chǎn)生一定影響的新政策和新法規(guī)，使得價(jià)格水平年測(cè)定和經(jīng)過(guò)審查的實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償單價(jià)，在規(guī)劃水平年實(shí)施時(shí)與各實(shí)物實(shí)際重置所需造價(jià)相比，產(chǎn)生一定的差距。通常情況下移民利益將會(huì)受到損害，因?yàn)檫@一差距難以得到有效的解決?！端姽こ探ㄔO(shè)征地及移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、《水庫(kù)淹沒(méi)處理設(shè)計(jì)規(guī)范》以及《水利水電工程概算編制辦法》等規(guī)范和辦法，雖然提出了一系列相應(yīng)的項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但并沒(méi)有明確規(guī)定部分客觀存在、又有一定合理性的項(xiàng)目。

2.2現(xiàn)行移民管理體制弊端分析

“政府負(fù)責(zé)、綜合監(jiān)管、投資包干、業(yè)主參與”是對(duì)我國(guó)當(dāng)前的移民管理體制的整體概括。政府負(fù)責(zé)體制這一計(jì)劃行為，不僅需要對(duì)移民項(xiàng)目的年度計(jì)劃與移民安置地點(diǎn)的規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格控制，還需要監(jiān)督和管理計(jì)劃實(shí)施的整個(gè)過(guò)程;同時(shí)也要對(duì)于移民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及安置的實(shí)施等相關(guān)移民事宜進(jìn)行組織、決策和監(jiān)督;政府、工程建設(shè)單位、移民單位與移民個(gè)體四者之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，也要借助于政府部門(mén)的行政手段。然而，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、搬遷去向、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和決策中，移民的參與度很低，并且意見(jiàn)反饋的渠道很單一，從而使得移民難以有效維護(hù)自己的利益，造成了一定程度上的不公平。目前綜合監(jiān)督管理的程序、范圍、權(quán)力的限制等諸多方面都還處于探索的階段，因此還發(fā)揮不了移民監(jiān)管作用，迫切需要國(guó)家完善相關(guān)移民法律，從而使移民能夠充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)。

2.3環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制弊端分析

2.3.1生態(tài)成本低估

雖然在實(shí)際的水電工程中，我國(guó)運(yùn)用了眾多的理論與方法(例如系統(tǒng)論、生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等)對(duì)工程給環(huán)境所造成的影響進(jìn)行評(píng)估，但在生態(tài)環(huán)境影響這一方面的研究中，仍然存在著眾多急需解決的問(wèn)題。例如，對(duì)于環(huán)境因子的風(fēng)險(xiǎn)分析和環(huán)境經(jīng)濟(jì)的計(jì)算，都還不是很成熟，還沒(méi)有有效的方法進(jìn)行損益分析。這些問(wèn)題導(dǎo)致水電工程對(duì)環(huán)境的影響被低估。

2.3.2生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

相關(guān)調(diào)查指出，在大型水電站的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，雖然水電工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響已逐漸被水電開(kāi)發(fā)商所認(rèn)識(shí)，但當(dāng)前的補(bǔ)償政策卻只覆蓋了施工期污水治理、水土流失防治、植樹(shù)造林等幾方面。雖然最近也提出了環(huán)境生態(tài)保護(hù)的口號(hào)，但還沒(méi)有推出對(duì)整個(gè)河流流域全方位系統(tǒng)性的補(bǔ)償政策。

3陜南水電開(kāi)發(fā)新型補(bǔ)償機(jī)制探討

近年來(lái)，隨著全球?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的關(guān)注加大，水電發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響也同樣得到關(guān)注。水電發(fā)展不僅對(duì)于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)產(chǎn)生影響，同時(shí)對(duì)于生態(tài)環(huán)境和人文社會(huì)也會(huì)產(chǎn)生影響。隨著安康、漢中、商洛等地在利用水利資源優(yōu)勢(shì)建設(shè)水電站的同時(shí)，群眾對(duì)于水電發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響的呼聲也越來(lái)越大。因此，我們需要協(xié)調(diào)好水電開(kāi)發(fā)與水電補(bǔ)償之間的關(guān)系，研究水電開(kāi)發(fā)的新型補(bǔ)償機(jī)制。

3.1新型移民補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

3.1.1完善移民監(jiān)督管理機(jī)制

通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定移民工作所必需的工作周期，確保移民補(bǔ)償投資的足額到位，堅(jiān)決禁止過(guò)分追求工程建設(shè)的行為。同時(shí)，還需要明確移民綜合監(jiān)督和管理的責(zé)任與權(quán)力，建立有效的移民監(jiān)督管理機(jī)制。

3.1.2完善政府負(fù)責(zé)制，提高移民參與程度

在水電資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要遵從構(gòu)建和諧社會(huì)的科學(xué)發(fā)展觀要求，出臺(tái)全新的水電資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償政策和相關(guān)的科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)體系，從而確保經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。政府負(fù)責(zé)制是不可缺少的，但該制度的弊端主要是自下而上的反饋溝通渠道不通暢。因此急需建立暢通的訴求反饋渠道，讓全體移民全過(guò)程地參與前期規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施階段中問(wèn)題的處理。

3.1.3及時(shí)且足額發(fā)放移民補(bǔ)償資金

目前，移民安置過(guò)程中經(jīng)常遇到拖欠移民補(bǔ)償資金的問(wèn)題。很多水電工程在移民搬遷過(guò)程中，不能及時(shí)發(fā)放移民的補(bǔ)償資金，拖欠很長(zhǎng)時(shí)間，從而導(dǎo)致移民難以開(kāi)始新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而且，在很多情況下，移民補(bǔ)償資金里面只有一部分補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到了移民手中。這會(huì)導(dǎo)致移民情緒的不穩(wěn)定，對(duì)于該地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)造成影響。

3.1.4探索移民安置的新型途徑

非自愿移民是當(dāng)前我國(guó)水電工程移民工作中最普遍的情況。因此，如何妥善搞好移民的生產(chǎn)安置，就是政府的當(dāng)務(wù)之急。在新形勢(shì)下，需要積極探索移民安置新型途徑，突破本地安置、農(nóng)業(yè)安置的傳統(tǒng)做法已是大勢(shì)所趨?？梢圆扇∫韵路椒?(1)進(jìn)一步完善移民生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)。如在原有人均耕地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上搭配相應(yīng)數(shù)量的荒山荒坡，在安置區(qū)為移民勞務(wù)輸出提供優(yōu)惠政策;(2)建立動(dòng)態(tài)的移民保障系統(tǒng)，從當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入中提取一部分來(lái)建立長(zhǎng)期的移民社會(huì)保障基金;(3)提高安置區(qū)土地的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，在尊重安置區(qū)原有居民意愿的情況下，加大山區(qū)移民向平原富庶地區(qū)外遷的力度。

3.1.5完善相關(guān)政策

隨著我國(guó)社會(huì)的不斷進(jìn)步，原有移民政策已經(jīng)無(wú)法覆蓋移民工作中遇到的各種問(wèn)題。這就要求在堅(jiān)持構(gòu)建和諧社會(huì)的原則下，相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步完善移民方案規(guī)范，增加當(dāng)前未涉及的補(bǔ)償項(xiàng)目。新修建的水電工程應(yīng)當(dāng)按照規(guī)程規(guī)范做好移民安置規(guī)劃，而且應(yīng)在獲得當(dāng)?shù)卣夂?，才能核?zhǔn)和開(kāi)工建設(shè)。不能核準(zhǔn)和開(kāi)工建設(shè)那些沒(méi)有移民安置規(guī)劃或移民安置規(guī)劃嚴(yán)重滯后的工程。

3.2構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

目前，我國(guó)對(duì)水電工程概算中生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用的核算，主要從兩個(gè)方面來(lái)統(tǒng)計(jì):一是減免由于工程造成不利環(huán)境影響需采取的措施費(fèi)用;二是建立生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和開(kāi)展某些專(zhuān)項(xiàng)研究所需費(fèi)用。而對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源的損耗與補(bǔ)償，則沒(méi)有提出具體的計(jì)算方法。此外，由于生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償對(duì)象是生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和環(huán)境等，在具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中，對(duì)于這部分責(zé)任劃分不清。不完善的環(huán)境管理體制，也是制約環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施的重要原因。構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，政府首先要認(rèn)真研究制定完善的符合生態(tài)補(bǔ)償理念的區(qū)域政策體系，結(jié)合推進(jìn)形成主體功能區(qū)，按照基本公共服務(wù)均等化原則，完善公共財(cái)政政策和投資政策。積極研究和完善有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和正常建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和生態(tài)功能區(qū)水電項(xiàng)目建設(shè)。其次，應(yīng)當(dāng)盡量避免在重要的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)實(shí)施水電開(kāi)發(fā)，避免引起廣泛的輿論關(guān)注，導(dǎo)致工程受阻。最后，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的制度法規(guī)建設(shè)，明確實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施等。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立，有助于利用政府的宏觀管理手段和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，促使生態(tài)環(huán)境和資源的開(kāi)發(fā)與利用過(guò)程與一般商品再生產(chǎn)過(guò)程相結(jié)合，從而達(dá)到在整體上對(duì)全社會(huì)的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)，對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞及生態(tài)功能的恢復(fù)與治理進(jìn)行系統(tǒng)管理的目的。

4結(jié)束語(yǔ)

總之，構(gòu)建陜南新型移民補(bǔ)償和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，要適當(dāng)?shù)馗淖冊(cè)械倪\(yùn)行機(jī)制，確保新型水電補(bǔ)償機(jī)制能夠有效運(yùn)行。其中，政府的作用是不可忽視的，政府需要調(diào)整相關(guān)的稅收政策和其他政策，協(xié)調(diào)水電與電網(wǎng)的共同發(fā)展，采取系統(tǒng)的管理措施等。