長期以來，我國生態環境邊治理邊破壞的現象一直十分嚴重，并呈不斷惡化的趨勢，加劇了自然災害，加大了受災地區的貧困程度，給國民經濟和社會發展造成了極大的危害。特別是1998年長江和松花江、嫩江流域發生的特大水災，使全國上下都強烈地意識到，森林資源過度采伐，使生態環境嚴重惡化；大面積陡坡毀林開墾，造成了嚴重的水土流失。加快林草植被建設，改善生態環境已成為全國人民面臨的一項緊迫的戰略任務，是中華民族生存與發展的根本大計。為此，我國政府繼1998年實施天然林保護工程后，于1999年在四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林(草)工程試點，并圓滿的完成了任務[1]。

退耕還林是國家用計劃手段，以工程建設的方式，通過政策引導，使沙化地和退化坡耕地向林地資源轉化，改變不合理土地利用方式，達到生態—經濟系統重建之目的的一項國家級重點生態建設工程。

退耕還林就是從保護和改善生態環境出發，將水土流失嚴重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的耕地以及糧食產量低而不穩的耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復植被。實施退耕還林是減少水土流失、減輕風沙災害、改善生態環境的有效措施，實施退耕還林是改善生態環境、根治長江和黃河水患刻不容緩的緊迫任務；是改變傳統的耕作方式、實現農民脫貧致富的有效途徑；是優化農村產業結構、促進地方經濟發展的重要措施；是增加農民收入、拉動內需、保持國民經濟快速增長的戰略舉措；還是實現可持續發展的重要保證[2]。

退耕還林(草)工程于2002年全面啟動，范圍涉及25個省（區、市）及新疆生產建設兵團，共1897個縣（市、區、旗）。據統計，1999～2002年工程試點期間，全國累計完成退耕還林還草任務187.9萬hm2，其中，退耕還林還草101.1萬hm2，宜林荒山荒地造林86.8萬hm2[3-5]。江西省于2001年正式啟動退耕還林工程。自2001年啟動退耕還林工程至2010年，中央累計下達江西省退耕還林工程建設任務67萬hm2，其中2001～2005年為40.7萬hm2[6]。

1退耕還林過程中土地利用存在的問題

盡管江西省退耕還林試點工作得以圓滿完成，但在實施過程中也暴露出一些問題，本文僅就土地利用作一探討[7-9]。

1.1對退耕地立地質量的評價工作做得還不夠

立地質量綜合評價是按照現有的環境因子狀況，運用森林培育學、森林經理學、土壤學和有關地理知識，對各種立地類型作出質量評價，從而為合理利用林地，充分發揮林地生產潛力提供科學依據。目前，江西省對退耕地立地質量的評價工作做得還不夠，在進行土地利用規劃時仍然帶有相當程度的隨意性和主觀性，這必然使得退耕還林的類型（生態保護型、生態經濟型、生態旅游型）選擇不當，主要表現為：為追求經濟效益，將生態保護型地段劃為生態經濟型地段。

1.2缺少科學的土地利用規劃，作業設計往往滯后于施工

一些地方在退耕還林實踐過程中，缺少事前的土地利用規劃，往往是邊設計邊施工，或者設計滯后于施工，影響了作業設計對施工的指導作用。隨之而來產生的結果就可能是農民盲目種植，樹種選擇不當，不能真正做到適地適樹。另外，個別試點縣（市、區）為追求經濟效益而忽略了生態效益，大面積發展經濟林，遠遠超過了國家規定的20%，甚至高達80%，這必然大大降低退耕還林的生態效果，并且由于經濟樹種選擇缺少統籌規劃，出現供過于求、結構趨同等現象，結果果賤傷農，導致復耕，國家所追求的生態目標很難實現。

1.3退耕還林過程中出現“兩頭踩”現象

部分地區農民在退耕還林過程中出現“兩頭踩”現象，既想得到政府補貼，又不愿將農地完全退耕，于是就出現了生態林地里、經濟林地中套種農作物的現象，這雖然在短期內緩解了矛盾，也增加了經濟收入，但從長遠來看，嚴重制約了森林生態效益的發揮。

1.4退耕地退耕后的管護不能跟上

由于利益的驅動，部分農民所關心的只是退耕的的錢糧是否兌現，對還林的成效和效率，則認為與己無關，所以造林護林的責任感不強[10]。在所造林地中，有相當比例的經濟林用地，由于耕作制度的原因使得地表裸露，如不加以管護則會加重水土流失，即使是所造生態林，在初期森林環境尚未形成、生態效益尚未發揮之前，也應加強后期管護。俗語說得好“三分造，七分管”，如果只造不管，必然是年年造林不見林，國家投入大量資金所期待的生態目標也不會實現。

1.5對現有低產林的改造及封山綠化不夠

退耕還林工程不應只是對退耕地進行人工造林，還應包括對現有低產林地的改造以及封山育林恢復林地植被。實踐證明，大面積的林地植被恢復單靠人工造林速度太慢，在條件適宜的地區實行封育，依靠自然生態系統的自我修復功能，可大大加快林地植被恢復的速度[10]；而低產林地改造不僅能節約大量資金，而且能快速恢復林地植被，為農田也為未成林造林地營造適宜的生長環境。

1.6干旱、瘠薄地的造林技術問題仍有待解決

對于干旱、瘠薄退耕地的造林技術還有待進一步研究，盡管目前也做了不少嘗試，但由于造林技術復雜，造林費用昂貴，部分基層林業科技人員文化素質偏低，科技推廣力度不夠等諸多原因，使得這類立地造林效果依然不好，有些地方造林保存率僅為2%左右[11]。因此，繼續加強對造林技術的攻關以及對已有科技的推廣應用仍然是必不可少的。

2對策

2.1對退耕地立地質量進行科學評價，合理規劃，切實做到適地適樹

對于退耕地首先進行立地質量的評價，在此基礎之上確定退耕類型，對于生態脆弱地帶必須營造生態保護林，而立地條件較好的地段，可以適度發展生態經濟林。施工前做好詳盡的、切合實際的作業設計，在樹種選擇上力爭做到適地適樹，在確保生態效益優先的前提下，兼顧經濟效益。