濕地是地球上最重要的生態系統之一，在人類生存發展中發揮著不可替代的作用。自加入國際《濕地公約》以來，我國采取了多種措施加強濕地保護，到2010年，已有50.3%的自然濕地得到了有效保護。但與充分發揮濕地生態功能要求相比，我國濕地生態系統狀況不容樂觀,急需采取經濟的、行政的、法律的措施來進行更為有效的保護，建立濕地生態補償機制就是重要的經濟手段。《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發[2009]1號文件）明確要求，啟動濕地生態補償試點。2009年6月召開的中央林業工作會議再次要求建立濕地生態補償制度。2010年，財政部和國家林業局共同組織開展濕地保護補助工作，在全國20個國際重要濕地、16個濕地類型自然保護區、7個國家濕地公園開展濕地保護補助。2011年10月，財政部、國家林業局聯合印發了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》，這為加強濕地保護，建立濕地生態補償制度奠定了堅實的基礎。2010年、2011年中央財政共投資4億元開展了111個濕地保護補助項目，取得明顯成效。為推進濕地生態補償制度的建立，亟需進一步開展深入地研究和探索。

1建立濕地生態補償制度的必要性和緊迫性

1.1建立濕地生態補償制度是保障國家生態安全的迫切需要

我國濕地保護工作雖然取得了初步成效，但濕地面臨的問題仍然十分嚴重。一是濕地總量不足。據1996~2003年第一次全國濕地資源調查，我國單塊面積大于100hm2的自然濕地面積僅有3620萬hm2，占國土面積的比3.77%，遠小于8.59%①的世界平均水平。人均自然濕地面積僅有0.027hm2（按13.47②億人口計），僅相當于世界人均濕地面積0.183hm2（根據全球70億③人口計）的14.75%，我國濕地資源無論總量還是人均擁有量都嚴重不足。二是濕地持續減少的趨勢仍很嚴重。據相關部門統計，20世紀后半期，我國有50%的濱海濕地、13%的湖泊濕地被圍墾；56%的天然紅樹林喪失；長江中下游的圍墾使濕地面積減少了34%。洞庭湖濕地面積已由建國初的4350km2下降到目前的2625km2。三是濕地生態功能嚴重退化，生物多樣性受損。《2010年中國水資源公報》顯示，2010年，在被評價的湖泊中，有65.7%的湖泊呈富營養狀態；水質達到Ⅴ類和劣Ⅴ類標準的湖泊占31.9%。2007年太湖藍藻大面積暴發，導致周邊城市飲水困難，影響至今仍未完全消除。目前，我國濕地面積持續減少、功能下降的趨勢尚未得到根本遏制，嚴重影響到國家的生態安全，威脅到人類自身的生存和發展。

1.2建立濕地生態補償制度是推進綠色增長和可持續發展的迫切需要

濕地不僅是重要的自然資源，從經濟學上講也是重要的自然資本。當前，自然資本已經成為經濟增長重要的限制因素，投資和發展自然資本已成為發展的重要議題，成為推進綠色增長和實現可持續發展的必然趨勢。對濕地生態系統進行投資，使濕地自然資本不斷增值是綠色增長和可持續發展題中應有之意。實際上，近年來為了維護國家整體和長遠利益，我們走了一條對濕地資源進行搶救性保護、保值增值的路子。但在推進過程中，對當地社會不可避免地帶來短期利益和局部利益損失，因此，需要進行補償。一方面，地方經濟的發展因濕地保護而受到了限制，另一方面，當地政府還要負責維持因濕地保護而受到損失的相關利益者基本的生產生活。由于地方財力不足，經濟發展、群眾生產生活與濕地保護之間的關系協調，保護管理難度很大。在一些生態功能和保護價值巨大的濕地自然保護區由于近年來農業生產的效益大幅度提高，農民經營土地的積極性高漲，受利益驅動，一些人違法開墾的現象屢禁不止，濕地保護的任務十分繁重，難度空前加大。在這種情況下，濕地保護急需治本之策。建立濕地生態補償制度，對地方政府保護工作給予財力支持，對濕地保護管理機構和利益相關者給予適當補助，有利于調動地方政府保護濕地資源的積極性，增強濕地保護管理機構的保護管理能力，也有利于調動群眾參與濕地保護的積極性。近年來，人們對濕地的多種效益有了新的認識，只有轉變落后的發展方式，走人與自然和諧的發展道路，才能實現保護濕地生態系統的目標，已成為人們的共識。

1.3建立濕地生態補償制度是正確處理各種利益關系，實現和諧保護的迫切需要

在濕地保護利用過程中，正確處理整體利益和局部利益、當前利益和長遠利益、公共利益和個人利益之間的關系，實現和諧保護，是濕地管理工作面臨的首要問題。一些地方的政府、企業和不少生活在濕地周邊的群眾在開發利用濕地資源過程中，往往是從局部利益、當前利益和個人利益出發。在整體利益和局部利益的關系上，面對經濟發展的需求，在沒有強有力的制度約束和有效的利益激勵的情況下，一些地方往往不愿意強化濕地保護，因而損害了整體利益。在當前利益和長遠利益的關系上，一方面濕地保護投資大、周期長、經濟效益不明顯，另一方面地方政府財力有限，在沒有相關政策支持的情況下，一些地方往往把獲取經濟利益擺在優先位置，沒有統籌考慮濕地保護和經濟發展，因而損害了地方和國家的長遠利益。在公共利益和個人利益的關系上，政府往往對濕地采取嚴格的保護措施，強制濕地周邊群眾服從公共利益，犧牲了他們的個人利益。在缺乏激勵機制的情況下，人們往往把個人利益放在首位，很難顧及濕地的公共利益。因此，面對各種利益之間的矛盾，必須建立起利益平衡機制。建立濕地生態補償制度就是有效的選擇。一是有利于在確保整體利益得到有效維護的同時，使局部利益的損失得到相應的補償，緩解濕地保護的壓力；二是有利于在經濟上體現人們為維護長遠利益而付出的努力，從而把國家的長遠利益和地方企業群眾的當前利益緊密結合起來。三是可以對因濕地保護而權益受損者給予補償，有效平衡個人利益與公共利益之間的關系。

1.4建立濕地生態補償制度是履行國際責任和義務的迫切需要

1971年簽署的《濕地公約》是全球惟一針對單一生態系統保護的環境公約,旨在通過國家行動和國際合作來保護與合理利用濕地。1990年在瑞士蒙特勒召開的濕地公約第四次締約國大會上建立了“蒙特勒記錄”，要求締約國必須對本國的國際重要濕地實施有效監測與管理。對因技術、污染以及其他人為因素干擾導致的濕地生態特征已經、正在或可能發生變化的國際重要濕地將納入“蒙特勒記錄”，即“黑名單”。因此，為維護我國國際重要濕地不發生生態狀況退化，履行我國政府對國際社會的承諾，必須對國際重要濕地可能面臨生態系統退化風險，尤其是人為因素導致生態系統退化進行控制，通過采取綜合措施進行良好管理。建立濕地生態補償制度，引導地方政府、企業和周邊居民保護、恢復和合理利用濕地資源，尤其是國際重要濕地資源，有利于防止我國國際濕地被列入“蒙特勒記錄”，維護我國的國際形象。