一、背景

改革開放以來，我國一直走“農業支持工業，農村支持城市”這樣一條非均衡發展的道路，客觀上造成了城鄉之間的巨大差距。黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的戰略思想，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。黨的十七大報告在“五個統籌”的基礎上，進一步提出要統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，統籌國內國際兩個大局。“十二五”規劃綱要明確指出，要“加快農村土地整理復墾，大規模建設旱澇保收高標準農田”、“積極穩妥推進農村土地整治”。“促進公共資源在城鄉之間的均衡配置”、“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”等內容也被納入“十二五規劃”。

中國長期處于城鄉二元結構體制這種非均衡發展狀態的存在，最直接的影響是拉大了城鄉居民之間的收入差距，據統計，2008年我國城鎮家庭恩格爾系數為37.9%,而農村家庭為43.7%,相差5.8個百分點。而根據聯合國利用恩格爾系數評價貧富國家的標準,城鎮居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而農村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城鄉二元結構還表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；城市的公共服務和公共保障體系相對完善，而農村還很滯后；等等。

當前，開展農村土地綜合整治已經上升國家層面的戰略部署，2010年中央一號文件明確提出，“有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入年度土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益”。今后，我國將投入560億元用于農村土地整治。大量的實踐已經證明，農村的土地綜合整治提高了資源的利用效率，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中[2]，這些都直接或者間接的促進了城鄉一體化的發展，土地綜合整治逐步成為推進城市化、調整產業結構、建設新農村、實現現代農業發展的關鍵；反過來，城鄉一體化的發展也提高了農村土地綜合整治工作的標準。

二、土地綜合整治的內涵

土地綜合整治概念的提出，是建立在土地開發整理概念的基礎之上的，是對后者內涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。雖然我國現代意義上的土地整理工作起步較晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理為里程碑,以1998年國土資源部成立土地整理中心為標志[3]。我國十多年的土地整理工作取得了顯著成就，在保證國家糧食安全和耕地總量動態平衡方面做出了巨大貢獻，但是在成就的背后也暴露出一些問題：初期的土地整理呈粗放式發展，即片面追求耕地數量的增加而忽視了質量的保證以及對社會、生態環境產生的深層次影響。

土地綜合整治，不單是土地復墾、開發和整理，它還要求通過建設用地增減掛鉤等方式，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，從而推進城鄉一體化進程。國土資源部部長徐紹史在2009年的全國農村土地整治工作座談會上指出，“土地整治，實際是新農村建設和城鄉統籌發展的重要抓手和新的平臺，同時也是一項民生工程，是貫徹落實科學發展觀的一項重要舉措。”

土地綜合整治實質上是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術結合，對人（農民）、產業以及社會經濟進行綜合的統籌，使農民從被動城市化到主動城市化，實現在一樣的土地過上不一樣的生活[4]。

三、城鄉一體化的意義

英國的埃比澤•霍華德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田園城市》一書中極力倡導“用城鄉一體化的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”，第一次比較系統地提出了城鄉一體化思想[5]。

中國長期處于城鄉二元結構體制的發展狀態。這種不均衡發展狀態的存在，最直接的影響是拉大了城鄉居民之間的收入差距，據統計，2008年我國城鎮家庭恩格爾系數為37.9%，而農村家庭為43.7%，相差5.8個百分點。根據聯合國利用恩格爾系數評價貧富國家的標準，城鎮居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而農村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發展水平相差10年~15年[6]。通過加大對農業投資、建設涉農項目、改革戶籍制度、完善農村公共服務和社會保障體系等一系列措施，可以促進城鄉一體化進程。城鄉一體化是我國經濟社會全面轉型時期的可續發展觀，是我國加速推進現代化的發展戰略，也體現了城鄉現代化交匯融合的發展過程。通過城鄉一體化建設，可以改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

四、城鄉一體化水平評價

1.城鄉一體化評價指標體系的構建

城鄉一體化的評價，可以通過城鄉協調度的測算進行定量評價。協調度就是度量系統之間或系統內部之間協調狀況好壞的定量指標。一個系統的協調度可定義為組成該系統的各個要素之間彼此和諧一致的程度。協調性應包括組成系統的各個子系統之間及其內部的協調。協調的概念表明，協調度是一個時間概念，表現為某一狀態的值，目標是追求系統的整體最優。