長三角地區作為目前我國經濟最發達的區域之一，改革開放以來的經濟與社會發展取得了舉世矚目的成就。但經濟高速發展過程中也出現了大量的“增長病”，特別是資源極度消耗、環境惡化等問題日益嚴重。生態環境具有的公共性、整體性的特點要求區域內各級政府能建立協商一致、統籌規劃的合作機制。然而傳統的行政管理中存在的各自為政、地方保護主義等多方面因素，勢必影響到長三角區域內生態治理合作機制的構建。區域內各級政府如何突破“造福一方”和“守土有責”的狹隘視界，形成“造福八方”和“合作守土”的區域生態共同體理念，建立多中心、多層次的跨區域生態治理合作機制，不僅對長三角這樣的經濟發達地區是一項具有重大現實意義與深遠歷史意義的戰略性任務，對我國廣大的中等和欠發達地區的經濟與社會發展也具有重要的參考和借鑒價值。

一、長三角區域中政府協作生態治理的主要障礙

環境保護是一項涉及面廣、運作機制復雜的系統工程。環境本身具有公共資源屬性、外部性、空間外延性，這就決定了區域環境保護的整體性。長三角區域是我國目前經濟發展速度最快、經濟總量規模最大、最具發展潛力的經濟板塊之一。區域優勢顯著、交通網絡發達、經濟發展迅速、各類市場發育度高、中心城市輻射力強等都是這一區域的有利條件。但隨著經濟的高速發展，該區也面臨著一系列新的問題:能源消耗越來越大，森林遭受了嚴重的破壞，空氣、河流、湖泊受到嚴重的污染，人們面臨著前所未有的惡劣生存環境。我們看到，局部區域的污染，影響到的卻是更大范圍的環境。長三角區域各城市政府分屬于不同的行政區域，區域環境的整體性被行政區域所分割。“由于各地經濟發展水平差異、環境保護意識不同，容易造成地方政府在跨區域環境問題上的決策差異，各地方政府從局部利益出發，在‘搭便車’的心態下，傾向于將政策調控范圍模糊，難以界定的區域環境問題的治理成本轉嫁給他方，使跨區域環境保護很難達成一致意見”［1］，在很大程度上限制了政府間生態治理的協作。具體表現在以下幾方面:

(一)合作治理理念淡薄

長三角各地方政府分屬于不同的行政區域，這些閉合式的行政區域與經濟管理體制相結合，成為了一種成熟的政府治理模式。然而，隨著全球化、信息化時代的到來，大量的具有公共性質的公共問題層出不窮。這一治理模式，在公共問題治理中，越來越陷入“治理失靈”的困境。其中最為顯著的就是區域內生態環境問題。長三角區域內生態環境的治理需要各地方政府的積極合作。由于長期的行政區劃分割，各地方政府橫向關系主要表現為競爭關系，合作少于競爭。因此，各地政府間合作意識淡薄，缺乏合作的基礎。再者，由于長期的以經濟指標衡量當地政績，而社會發展以及環境保護并沒有納入考核的范圍。公共選擇理論認為，政府也是理性的“經濟人”，各地政府之間為了爭取地方利益，必然會競相采取地方保護主義來促進本地的經濟發展。環境治理具有公共性、長期性以及艱巨性，地方政府為了保證當地的經濟高速發展，不愿投入更多的資金來進行環境治理。并且，在區域公共管理的治理合作中，地方政府的個體理性行為容易導致集體非理性，即存在“集體行動的困境”。因此，行政區域條塊分割以及“集體的非理性”使得政府間合作機制的建立十分艱難。

(二)生態補償機制不完善

生態補償主要是通過制度創新來實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的受益者支付相應的費用。生態補償涉及的面很廣，包括全球不同區域、不同國家、不同省份的宏觀上的生態補償，也包括區域層面(如長三角地區)的生態補償，更包括企業實體、農戶行為等微觀層面的生態補償。如何進行生態補償，或者說生態補償的量化工作如何進行，這是一個非常復雜的工作。當前有關生態補償的理性化研究還比較少，得到廣泛認同的量化標準更是少之又少。在某一行政區內實現生態補償是可行的，但一旦跨越了行政區劃，實施生態補償則十分艱難。例如2010年7月，中共蘇州市委、蘇州市人民政府下發《關于建立生態補償機制的意見(試行)》，全面推動了蘇州生態補償機制的建立。在一市范圍內推進生態補償具有可行性，因為哪怕某一小塊區域在補償中吃虧了，也能在行政權干預下強力推行，但在“肥水不流外人田”思想的影響下，要進行跨區域的生態補償，各地方政府無此積極性。生態保護的跨區域收益的特點，使得一地的生態保護并不能使整體生態有所改進;加上用于生態建設的資金與當地經濟利益的矛盾沖突，更是制約著長三角區域內各地方政府對生態治理投入的積極性。在生態環境補償的政策、法規方面，長三角區域還沒有形成統一、規范的法律體系，收費標準的制定也未建立在科學預算的基礎上，大自然仍處于不斷惡化之中。目前，長三角區域內沒有形成完善的生態補償機制，這就使各政府間在生態治理上摩擦不斷，難以進行有效的合作。

(三)利益協調機制不健全

由于長三角各城市分屬不同行政區，在發展過程中，都以自身利益作為發展目標，而很少顧及其他地區的發展。同時，現有區域內的協調組織只是以自愿承諾與對話協商的方式來開展工作，并沒有形成一套成熟的、制度性的合作組織機制，缺乏法律規范的約束力，協商組織達成的協議也難以得到有效執行。特別是當前各省市行政力量仍然很強，這種合作協調機制相當程度上還難以擺脫地方政府的制約，在某些方面還得借助地方政府的行政權力來推進彼此之間的合作協調。目前，在長三角各個城市的規劃中，幾乎都是從本地利益出發，很少將區域共同利益納入考慮的范圍。雖說現階段長三角區域內也存在著多層次的協調機制，但各自為政、多頭領導的現象仍然居多。各城市都想盡辦法利用其他城市的資源來為自己服務，拓展市場空間。由于存在“公地悲劇”及“搭便車”等困境，不少城市害怕在區域性的產業發展政策和規劃中利益受損，而不愿意與其他城市協作，制定互惠互利的產業發展政策。“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻。而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生集體利益。”［2］因此，利益協調機制的不健全，使長三角各地方政府的理性選擇最終變成了集體的非理性，影響到了區域內的生態治理。