2011年，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照全國經(jīng)濟合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。主體功能區(qū)將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)，并賦予城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及生態(tài)功能區(qū)三類具體內(nèi)容（吳殿廷,吳錚爭，2011）。大興安嶺在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中屬于限制開發(fā)區(qū)域中的國家層面重點生態(tài)功能區(qū)，即“生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域”。這預示著大興安嶺國有林區(qū)邁入了經(jīng)濟轉型的關鍵時期，如何符合國家主體功能區(qū)的功能定位，借助國家政策，加快接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為大興安嶺國有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

1大興安嶺國有林區(qū)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

大興安嶺地區(qū)位于大興安嶺山脈北坡，總占地面積8.35萬hm2，占黑龍江省總面積18.36%，其森林覆蓋率達80.74%，活立木總蓄積5.1億m3，占全國的4.2%（翟緒軍等，2010）。全區(qū)下轄3個縣4個區(qū)，23個鎮(zhèn)，12個鄉(xiāng)。國家林業(yè)局所屬大興安嶺林業(yè)集團公司（林管局）轄10個林業(yè)局，52個林場（含地方林場6個），經(jīng)營所18個，貯木場19個，生態(tài)管護區(qū)（管護型林場）6個，初步形成了以減輕林區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力，降低林區(qū)行政成本，改善人民生活條件為目標的林區(qū)局場和城鎮(zhèn)布局。

1998年以來，在“天保”工程、西部開發(fā)等政策的支持下，大興安嶺國有林區(qū)開始進行系統(tǒng)性保護與功能性修復建設，于2002年成為我國生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)建設試點。“十一五”以來，大興安嶺地區(qū)在“實施生態(tài)戰(zhàn)略，發(fā)展特色經(jīng)濟，構建和諧興安，建設社會主義新林區(qū)”和“生態(tài)立區(qū)、工業(yè)富區(qū)、項目興區(qū)、打造園區(qū)、富民強區(qū)”的工作思路引領下，開辟了一條“在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護”的林區(qū)特色發(fā)展之路（郎咸仁，2009）。目前大興安嶺國有林區(qū)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，建立了以生態(tài)旅游、特色養(yǎng)殖、綠色食品、興安北藥、林產(chǎn)工業(yè)和礦產(chǎn)開發(fā)等為主導的生態(tài)型接續(xù)產(chǎn)業(yè)，從2006年開始，通過建立對俄經(jīng)貿(mào)合作區(qū)增強了產(chǎn)業(yè)集聚效應，通過建設重點產(chǎn)業(yè)項目加速了新型工業(yè)化進程，截至2010年，大興安嶺地區(qū)生產(chǎn)總值完成98.2億元，外貿(mào)進出口總額3415萬美元，社會消費品零售總額34.1億元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)由2005年的16戶增加到2010年的33戶，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)占GDP比重達25.2%。

2大興安嶺國有林區(qū)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸

“十一五”期間，大興安嶺國有林區(qū)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然取得了長足進展，但制約林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資源性、結構性、體制性矛盾依然存在。

2.1可采資源面臨枯竭

大興安嶺國有林區(qū)雖然實行了“天保”工程，也取得了一定的效果，但是大興安嶺國有林區(qū)自開發(fā)建設以來，由于長期計劃經(jīng)濟體制的束縛和林業(yè)經(jīng)營思想的偏差，重采輕育、重取輕予，其區(qū)內(nèi)國有森工企業(yè)長期超負荷承擔國家木材生產(chǎn)任務。特別是進入20世紀80年代中后期，林業(yè)陷入了“兩危”境地，積淀了諸多矛盾，當前的森林資源情況異常嚴峻。可采林木資源的逐步枯竭，木材產(chǎn)量的大幅下降已經(jīng)將那些單純依靠原材料粗加工的林產(chǎn)工業(yè)逼上絕路。

2.2體制機制問題影響深遠

隨著社會主義市場機制的逐步確立，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的逐步退出，大興安嶺國有林區(qū)雖然進行了經(jīng)濟體制和行政體制的改革，但計劃體制的深層次障礙仍未消除，大興安嶺地區(qū)行署和林業(yè)集團公司是一套人馬兩塊牌子，地方黨政管理歸黑龍江省，林業(yè)集團管理歸國家林業(yè)局，全區(qū)范圍內(nèi)的林業(yè)局、縣（區(qū)）政府也是這種管理模式（許俊杰,王志偉，2011）。政企合一、企業(yè)辦社會的不合理現(xiàn)象讓企業(yè)包袱沉重，發(fā)展的路上舉步維艱。

2.3主導產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟主體衰退

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，大興安嶺國有林區(qū)形成了單一的、以木材生產(chǎn)為主的具有較強資源依賴性的產(chǎn)業(yè)結構。近幾年來，隨著國家經(jīng)濟體制改革和森林保護政策的出臺，再加上資源的不斷消耗，傳統(tǒng)的森工產(chǎn)業(yè)日益暴露出嚴重的問題。木材的采伐由于國家限制，生產(chǎn)規(guī)模日益縮小，而應當成為替代主導產(chǎn)業(yè)的木材加工業(yè)又都規(guī)模較小、技術開發(fā)能力差，產(chǎn)品檔次和市場競爭力較低，生產(chǎn)效益不斷下滑，產(chǎn)業(yè)整體處于不斷衰退的過程。其他新興產(chǎn)業(yè)雖有所發(fā)展，但由于基礎薄弱，短期內(nèi)難以成為整個區(qū)域發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)。國有企業(yè)的改革與主導產(chǎn)業(yè)升級任務的雙重疊加，使大興安嶺國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整變得異常困難。

2.4社會問題突出實施

“天保”工程后，隨著木材產(chǎn)量的不斷調(diào)減，加之國有企業(yè)的改革和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮，森工企業(yè)富余職工比例不斷增加，失業(yè)和隱性失業(yè)的人數(shù)不斷增多。由于林區(qū)產(chǎn)業(yè)結構相對單一，就業(yè)門路十分狹窄，并且這些職工大多數(shù)年齡偏高，缺少技能，森工系統(tǒng)就業(yè)壓力不斷加大。此外，由于森工企業(yè)整體衰退，企業(yè)效益下滑，職工實際收入普遍下降。在計劃經(jīng)濟時期比較平均的收入差距和穩(wěn)定的生活狀態(tài)被驟然打破，社會中的不安情緒增加，人們對地區(qū)發(fā)展的預期值普遍下降，這種狀態(tài)直接導致地區(qū)發(fā)展所需的資金和人才紛紛外流，人們工作的積極性、創(chuàng)造性大為降低，并成為禁錮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一個嚴重障礙。

2.5資金人才短缺狀況嚴重

多年來，大興安嶺林區(qū)執(zhí)行“先生產(chǎn)、后建設”的林業(yè)建設方針，以采伐和為國家做貢獻為主，沒有留下建設資金，各種歷史欠賬較多。實施“天保”工程后，企業(yè)因木材減產(chǎn)而形成的債務尚未處理，進一步制約了企業(yè)的融資渠道和能力，中小企業(yè)貸款十分困難（張志達,滿益群，2004）。現(xiàn)在又將面臨因全面停止主伐生產(chǎn)而喪失經(jīng)濟來源，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)基礎差、困難大。并且，由于地理位置偏遠，交通不便，無法吸引大規(guī)模的國內(nèi)外自由資本進入，大多數(shù)企業(yè)因資金不足而無法進行產(chǎn)品的開發(fā)和研制，隨著原有產(chǎn)品市場的萎縮，企業(yè)逐漸陷入困境。此外，大興安嶺國有林區(qū)的人力資源也同樣處于短缺狀態(tài)。由于經(jīng)濟的衰退，人才的流失現(xiàn)象相當嚴重，企業(yè)的技術人員也缺乏應有的培訓，人才的短缺直接制約了地區(qū)教育文化水平的提高和區(qū)域創(chuàng)新能力的增強。