一、問題的提出

民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國共產黨把馬克思主義民族理論與中國具體國情相結合而提出的解決中國民族問題的基本政策。從第一代到第四代中共中央領導集體都反復強調堅決地堅持和完善民族區域自治制度。胡錦濤同志2005年在中央民族工作會議上的講話中則更進一步強調：“實踐證明，這一制度符合我國國情和各族人民的根本利益，具有強大生命力。民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱。”[1]這表明以胡錦濤為核心的中共中央領導集體對民族區域自治這一制度的歷史、特點與實踐效果有著深刻的認識，同時也看出中央要以更堅強的決心去堅持和完善民族區域自治制度。我國的民族區域自治，既不僅僅是民族自治或地方自治，而是在堅持國家統一領導下的前提下，把民族因素與區域因素、政治因素與經濟因素、歷史因素與現實因素結合起來。這樣做，一方面可以使少數民族自主管理本民族內部事務的權利得到尊重和保障，另一方面使國家關于民族平等、民族團結、各民族共同繁榮發展的原則得到了體現，很好地把國家統一發展、社會穩定、民族團結以及自治地方各民族的發展進步結合起來，真可謂一舉多得。

我國國家尊重和保障少數民族自主管理本民族內部事務的權利，一方面集中地體現在憲法和法律賦予民族自治機關的自治權，另一方面體現在自治機關的民族化。自治機關的民族化最主要的體現就是要配備自治民族的干部，這是少數民族在自治地方當家作主和管理本地方民族內部事務的組織保證。正如周恩來所指出的：“既然承認各民族的存在，而我們又是多民族的國家，民族化問題就必須重視。因為經過民族化，民族自治權利才會受到尊重。”[2]因此，《中華人民共和國民族區域自治法》除明確規定民族區域自治地方的自治機關的主要領導人由實行民族區域自治的民族公民擔任外，第十九條還規定：“民族自治地方的自治機關所屬工作部門的干部中，應當合理配備實行區域自民族和其他少數民族的人員。”“合理配備”雖然沒有明確規定到底是多少比例，但是一般認為應該與少數民族人口所占當地總人口的比例基本相當。

然而，近年來一些少數民族自治地方，自治機關中的少數民族比例較自治地方成立初期出現了較大下降的情況，在自治區和首府城市中人大和政府的領導層中比例則更低。如，廣西壯族自治區在1958年成立時，選舉韋國清（壯族）為廣西壯族自治區主席，賀希明、李任仁、覃應機（壯族）、莫乃群、盧紹武（壯族）為副主席，韋純束（壯族）等43人為自治區人民委員會委員[3]。而自治區成立50年后，在2008年自治區自治機關的領導成員中，人大常委會主任、副主任壯族占14.2%，自治區人民政府主席、副主席壯族占37.5%，壯族領導干部的比例低于壯族人口在廣西總人口的比例[4]。2011年10月15日南寧市十三屆人大一次會議舉行第三次全體會議，選舉市十三屆人大常委會主任、副主任，市長、副市長共15人中只有一名副主任為壯族[5]，這與南寧市壯族人口占全市總人口的比例超過50%是極不相稱的[6]。為什么過去民族互信與和諧社會的政治生態構建少數民族干部總體素質較低，少數民族在自治機關中擔任領導的比例很高，幾十年過去了，少數民族干部的總體素質提高了很多，少數民族在自治機關中擔任領導的比例反而下降了。而少數民族自治地方的黨委書記更是很少由少數民族來擔任，于是，引發了人們的種種猜測和疑問，其中最主要的就是對少數民族干部的信任問題。

實現人與人之間、人與自然之間以及人與社會之間的良性運行與協調發展是中國特色的社會主義和諧社會的理論取向，民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處成為社會建設實踐的目標訴求，這是中國共產黨領導集體對執政規律、執政能力、執政方略、執政方式的新認識的充分體現，蘊含著深厚的政治生態底蘊。社會主義和諧社會要求建構與之相適應的政治－經濟生態、政治－制度生態、政治－倫理生態、政治－自然生態等內容，各民族之間的相互尊重、和諧共處與共同發展繁榮是其中的重要內容。政治－經濟生態、政治－制度生態、政治－倫理生態的構建都包含著各民族之間的相互尊重、和諧共處與共同發展繁榮的內容。因此，民族互信成為構建既是和諧社會政治生態的重要內容也是現實的重要途徑。

二、民族互信是多民族國家和諧社會形成與發展的基礎

我國自古以來是一個多民族的國家。盡管筆者曾經對中華民族由56個民族組成的提法提出過質疑[7]，但是并不否認多民族的事實。歷代統治階級實行民族壓迫和民族歧視政策，使中國各民族之間尤其是漢族與少數民族之間形成了很深仇恨和隔閡，過去廣西大瑤山瑤族把壯族與瑤族關系比喻為“雞不攏鴨”，湖南湘西民間“銅不粘鐵，苗不粘漢”之類的俗語，深刻地反映了民族隔閡的狀況。

中國共產黨領導中國人民取得新民主主義革命的勝利，建立社會主義新中國，實行民族平等和民族團結，少數民族擺脫被壓迫和被歧視的地位，與漢族一起當家作主，歷史上造成的各民族間的隔閡和不信任逐步消除，互相學習、互相幫助、團結合作的良好關系空前發展。當然，千百年形成并遺留下來的大民族主義思想和對少數民族的偏見并不是一朝一夕就可以消除的。比如在新中國成立初期的南方某省中的一些地方就曾存在歧視、排斥和不信任少數民族的種種現象：不承認少數民族的民族成份，剝奪少數民族的平等權利；不尊重少數民族的自治要求；不尊重少數民族的風俗習慣和語言等。由此導致一些少數民族干部群眾產生不信任漢族和保守排外的情緒：個別地方的瑤族以為瑤族實行民族區域自治是民族分家，要趕漢族出瑤山；有的瑤族干部不出席漢族區長召集的會議等[8]。這種民族之間不信任的狀況嚴重地影響著社會主義事業的發展和和諧社會的建設。

中國共產黨以民族平等和民族團結作為處理民族問題的根本原則，實行一系列促進民族平等團結和共同發展繁榮的政策，使少數民族當家作主，建設社會主義事業的積極性和創造性極大大提高，經濟文化教育快速發展，大批骨干人才成長起來，自信心和自豪感進一步增強，各民族團結進步事業的文化心理基礎逐步形成。然而，由于受“左”的錯誤指導思想的影響，民族問題和階級問題、民族內部矛盾與敵我矛盾之間的界線被混淆，少數民族干部受迫害、少數民族文化被當作落后、愚昧的東西而遭禁止，少數民族地區的特殊性被批判而一律照搬漢族地區的發展模式，導致正確的民族政策在20世紀六七十年代無法貫徹落實，剛剛建立起來民族互信關系受到了嚴重的損害。