“三農”問題是中國發展最為核心的問題之一。農民收入的提高、農業產業結構的優化和農村經濟的發展都離不開資金的支持，都需要農村金融市場擴大規模和提高效率。但長久以來，中國農村金融卻成為制約“三農”發展的瓶頸，農村金融不但明顯落后于城市金融，還明顯落后于農村經濟的發展。

以往分析中國農村金融的很多文獻提出中國金融發展滯后的主要原因是金融供給，特別是正規金融機構在農村的金融供給不足。本文認為，無論是分析中國農村金融改革與發展的歷史、現狀，還是分析中國農村金融未來的改革與發展戰略，一定要對農村金融市場的供給和需求這兩個方面同時進行分析。中國農村金融發展滯后既有金融供給不足的因素，也存在金融需求不足的問題；從改革與發展戰略來看，中國農村金融不但要通過改革現有農村金融機構、增設新型農村金融機構以及吸引大型金融機構增加對農信貸來有效增加金融供給，也需要通過促進“三農”的多元化發展來有效提高農業、農戶和農村的金融需求，以實現農村金融的高水平發展。

一、中國農村金融發展的滯后狀況

本文采用李廣眾等[1]和姚耀軍[2]使用的指標，即以農村金融市場貸款余額占農村GDP的比重來衡量1994—2009年中國農村金融服務于農村經濟的農村金融市場發展程度。①

中國農村金融市場貸款余額為農業貸款余額與鄉鎮企業貸款余額之和，數據源自《中國統計年鑒》；農村GDP則是以當年農村GDP占全國GDP的比重乘以當年全國GDP來計算，全國GDP數據源自《中國統計年鑒》，而農村GDP占全國GDP的比重則來自《中國農村經濟綠皮書》。本文的計算公式為：從1994年到1998年，中國農村金融有比較快的發展，農業貸款余額與鄉鎮企業貸款余額之和占農村GDP的比重從18.90%快速提升到24.10%；從1998年到2008年，雖然經歷起伏，但中國農村金融發展程度總體不斷下降，1998年尚有24.10%的水平，2008年則達到歷史低點18.10%。這進一步驗證了中國農村金融發展嚴重滯后于農村經濟發展這一判斷，中國農村金融目前處于低水平的發展階段。

二、中國農村金融發展滯后的原因分析

（一）基于農村金融供給不足的分析

1994—1997年中國農村金融改革和發展以新建農村金融機構①以及讓原有附屬農村金融機構獨立運作②為主要特征。1998年以后，中國農村金融改革和發展轉而以已有金融機構的整頓和改革作為主要任務。

1997年底至1998年初，中央決定全面整頓農村合作基金會。由于政策突然趨緊，農村合作基金會自身積累的矛盾隨之表面化和公開化，各地普遍出現擠兌，少數地區甚至出現了較大規模的擠兌風波。1999年1月，國務院宣布全國統一取消農村合作基金會，同時對各類農村民間金融組織也維持高壓態勢。

1998年開始，工建中農四大國有銀行開始了商業化改革。考慮到信息不對稱、經營成本高、特質性風險（包括自然風險、市場風險、道德風險等）比較高、缺乏抵押擔保等問題，四大國有銀行開始大幅度地從縣及縣以下區域撤離人員和經營網點。據統計，從1998年至2004年，四大國有銀行共撤并基層機構75585家，其中農村地區的經營網點占大半。③

正規金融大規模撤出的結果是中國農村金融服務的覆蓋率隨之下降。銀監會《2006年度中國銀行業農村金融服務分布圖集》顯示，截止2006年末，全國縣及縣以下農村地區平均每萬人擁有金融機構網點數才1.26家，而城市為2家；全國鄉鎮的銀行業網點平均不足3家，只設有一家銀行網點的鄉鎮有8231家，有3302個鄉（鎮）未設任何銀行業金融機構營業網點，沒有任何銀行業金融機構營業網點或只設有一家網點的村鎮數占全國村鎮總數的比例超過35%。

銀行撤出農村金融市場后，農村信用社被動地成為很多農村金融市場唯一提供對農貸款的正規金融機構，形成了“一農扛三農”的局面。但由于歷史包袱沉重、產權關系不明晰等因素，獨撐農村信貸市場大局的農信社財務狀況不佳，農信社的不良貸款率高居全國金融機構之首。

2003年國務院頒布《深化農信社改革試點方案》，啟動了對已有農信社的深化改革。改革首先在吉林、山東等8個省（市）試點，2004年開始在全國推廣。改革以后，全國絕大部分縣（市）的農村信用社資產質量明顯改善，農信社“省聯社”相繼成立，農信社轉制成立的一批農村商業銀行和農村合作銀行也相繼開業。但重新具備商業可持續能力的農信社及改制后的農村商業銀行、農村合作銀行在業務中開始表現出與大型商業銀行同樣的“脫農化”傾向。韓俊等指出，2005年全國農村銀行業金融機構從農村吸收存款4.14萬億元，向農村提供貸款2.96萬億元，存貸差高達1.18萬億元，其中農村合作金融機構的存貸差就有1.06萬億元，占89.8%。

[3]1998年開始的以整頓和改革已有金融機構為主要特征的中國農村金融改革抑制了農村民間金融，導致正規金融機構大規模撤出農村，農信社“脫農化”傾向日益明顯，其結果是農村金融供給嚴重不足。農業貸款余額占全國金融機構全部貸款余額的比重從2000年的15.6%降至2006年的10.3%，農戶貸款的滿足率僅有57.6%。①

中國農村金融需求與農村信用社改革課題組發現，[4]2001—2004年，在受訪的有借貸需求的農戶中，42%的農戶沒有獲得正規貸款，在獲得正規貸款的農戶中，35.6%的農戶指出獲得的貸款低于其需求。雖然農村非正規金融在一定程度上填補了正規金融不足所帶來的缺口，但并不能完全填補正規金融供給不足所留下的巨大缺口。[5]（p.66）

（二）基于農村金融需求不足的分析

造成中國農村金融發展滯后除了供給不足的因素以外，需求不足也是重要的原因。

中等收入農戶或一般農戶信貸需求下降成為20世紀90年代中后期以來中國農村金融市場的一個普遍現象。韓俊等利用全國性的調研數據發現，[3]家庭收入與農戶的借貸需求和借款獲得率都呈U型關系，即農戶的借款需求和借款獲得率都是隨著收入的增加先下降后增加，中等收入農戶的信貸需求比較低。很多地區的調研數據也反映了這樣的特點。朱海洋等人對上海市郊的102戶農戶進行了調研，[6]發現農戶生產性融資意愿明顯不足，被調查農戶中只有9.8%的農戶在生產經營中存在常年資金短缺且發生過對外融資。熊學萍等人訪問了湖北省天門市農村198戶農戶，[7]發現2005年有借貸經歷的只有63戶，占32.32%，沒有借貸經歷的135戶，占67.68%。黃祖輝等人研究了內蒙古自治區、河南省和山西省的調研數據，[8]發現雖然農戶普遍反映很難獲得銀行和農信社的貸款，但當問及他們是否需要貸款時，大部分農戶的回答是不需要。