我區(qū)卷煙零售點合理化布局規(guī)劃工作是從2007年51號令頒布實施、貴港現(xiàn)場會之后才正式、全面地推開，并取得了較大的成效。但從近年來區(qū)局檢查、調(diào)研的情況看，部分單位對于合理化布局的理解不夠全面和準確，個別單位甚至出現(xiàn)一些人為地曲解合理化的問題，因此而引發(fā)較多的法律糾紛和日常管理上的爭議。

針對上述問題，筆者結合近年來的法規(guī)工作調(diào)研及案件評查工作，從合理化布局、資金和經(jīng)營場所的理解和界定及布局規(guī)劃制定過程等方面進行一些粗淺的探討，期望能對進一步規(guī)范全區(qū)證件管理工作有所幫助。

如何理解合理化布局首先應當統(tǒng)一的是合理化布局的定義，筆者認為，合理布局是指通過總量、間距控制的方式使得一定范圍內(nèi)的卷煙零售點在數(shù)量、質(zhì)量和空間分布上達到合理的狀態(tài)。

對合理化的標準，即判斷是否合理，筆者認為應當從以下幾個方面來界定：

一是以轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、消費能力等因素為依據(jù)。這個是《煙草專賣許可證管理辦法》確定的主要標準，也是最基本的衡量標準。這里要注意兩點：其一是不能單純以人口數(shù)量為標準來事先設定總體辦證數(shù)量，此前國家局已經(jīng)作了相關規(guī)定；其二是在以人口數(shù)量為參考時，要注重標準的一致性，即以哪個數(shù)據(jù)為準應當從一而終，不能隨意變動。從調(diào)研了解的情況看，當前各單位在制定合理化布局規(guī)劃時，大多是從人口數(shù)量和交通狀況方面來進行考慮，尤其執(zhí)著于人口數(shù)量專賣問題，但后兩個因素特別是消費能力則相對考慮較少，但消費能力恰恰是布局合理與否的一個關鍵因素，需要引起重視。

二是基于利潤水平的考量，即以卷煙零售戶的利潤高低為參照。筆者認為，這是用于考量一定范圍內(nèi)零售點分布在質(zhì)量上的合理性，實際上是與上述第一點中的消費能力相互呼應的，在大部分情況下也應當是衡量布局規(guī)劃是否合理的最關鍵、最客觀的標準。利潤水平問題，應當從以下幾點來理解：某個城市經(jīng)營戶的利潤水平，應有個合理的范圍，舉例說明，在同一個城市里，如果A地段經(jīng)營戶的月平均利潤是B地段的10倍或更大，則可以判斷這個合理化布局起碼在A地段的零售點間距設置是不盡合理的；利潤水平的界定應當區(qū)別對待，如中心城市和縣城、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村都應當有所區(qū)別；利潤水平是動態(tài)可變的，所以測算起來應當取一定時間段的數(shù)值，力求客觀準確。需要明確的是，利潤水平的測算，應當以市場營銷部門的數(shù)據(jù)為準。

三是應當是動態(tài)發(fā)展的。合理化的一個重要標準是動態(tài)性，隨著人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、消費能力等因素的變化，合理化布局也應當要相應改變，如果一個制度管五、六年，那很有可能就會滯后于市場的發(fā)展，當然也難言合理。

四是不應包含有二次許可的內(nèi)容。合理化布局規(guī)范的是零售點分布的問題，延續(xù)、注銷等事項不應寫入其中，更不能把合理化布局作為取消、撤銷之前合法存在的卷煙零售點的依據(jù)。

終上所述，上述四個標準應當是缺一不可的，只有在綜合考量四個方面因素基礎上制定出來的布局規(guī)劃才可能是合理的。

局規(guī)劃工作是從現(xiàn)場會之后才正大的成效。但從看，部分單位對和準確，個別單理化的問題，因問題，但后兩個因素特別是消費能力則相對考慮較少消費能力恰恰是布局合理與否的一個關鍵因素，需要二是基于利潤水平的考量，即以卷煙零售戶的高低為參照。筆者認為，這是用于考量一定范圍內(nèi)零分布在質(zhì)量上的合理性，實際上是與上述第一點中的能力相互呼應的在大部分情況下也應當是衡量布局。

在探討了合理化標準之后，還應當明確一下合理化布局應當包涵的內(nèi)容，之所以專門說明這一問題，是因為一些單位對此在理解上有所偏差，實際上，合理化布局主要就是規(guī)定卷煙零售攤點間距和數(shù)量，而不應包含對資金條件、對經(jīng)營場所的確定或限制，相關依據(jù)是51號令的第十六條規(guī)定。

合理化布局規(guī)劃制定過程需注意問題

一是須經(jīng)過合法有效的聽證程序。這里所表述的合法有效，應當符合行政許可法關于聽證過程公開、公平、公正、透明、規(guī)范的要求，從我們了解的情況看，各單位在制定規(guī)劃過程中基本都能達到上述要求，但一些單位在聽證會上接受消費者或者相關參會部門的質(zhì)詢時，回復的針對性和說理性不夠強，個別單位有走過場的嫌疑，需要引起注意。

二是涉及主要的、關鍵性條款的修改亦需經(jīng)過聽證。制定頒布實施的合理化布局規(guī)劃，在執(zhí)行一段時間后，因為客觀條件的變化需要對一些關鍵性的條款如關系到一定范圍內(nèi)卷煙零售點的數(shù)量分布的規(guī)定進行修訂時，也應當經(jīng)過有效的聽證程序。相當一部分單位在修訂合理化布局過程中忽視了這個問題，而往往只是通過公示公告的方式來覆蓋整個修改過程，這實際上是不符合制定程序的。

三是要保證其相對穩(wěn)定性。合理化布局規(guī)劃的制訂、修訂和廢止都需要非常慎重，每次修訂都應當要有充分的理由，但從我們調(diào)研了解到的情況看，相當部分單位都比較輕視這一問題，特別是零售戶群體產(chǎn)生這種“合理規(guī)劃”可以朝令夕改的誤解。合理布局規(guī)劃不能保持相對穩(wěn)定，其權威性自然無從談起。對于時效性和穩(wěn)定性的問題，有人提出是否與上文所說的動態(tài)發(fā)展有相矛盾之處，筆者認為，兩者之間應該有一個平衡點，如可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況，擬定為3年修訂一次。

關于資金條件和場所界定問題資金條件和經(jīng)營場所的界定也是證件管理過程中的兩個重要問題，但不是以合理化布局規(guī)劃來規(guī)范的，根據(jù)51號令第十六條規(guī)定，資金條件、經(jīng)營場所的確定由縣級以上煙草專賣行政主管部門制定、并報上級局備案即可執(zhí)行，不需經(jīng)過聽證程序。從《煙草專賣法實施條例》第九條來看，資金條件、經(jīng)營場所是辦理煙草專賣零售許可證的兩個必要條件，達不到一定資金標準或者不符合經(jīng)營場所要求的應不予辦理。