1、政府與市場(chǎng)關(guān)系之再審視

國家參與和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有一定的正面效用，然而政府干預(yù)并不會(huì)總是呈現(xiàn)出其有益的一面，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，使得財(cái)政支出呈現(xiàn)出非理性行為如貪污腐敗問題，極易產(chǎn)生政府干預(yù)之負(fù)效應(yīng)，政府失靈亦然普遍地存于現(xiàn)實(shí)生活的各個(gè)方面。因此，鑒于市場(chǎng)失效和政府失靈的雙重弊端，必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控、監(jiān)管方為可取有效，亦即使用更為得當(dāng)?shù)姆绞匠浞职l(fā)揮政府的作用。換言之，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，須通過市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)市場(chǎng)與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活力，尊重社會(huì)多元主體的利益訴求，促使各類主體在民主協(xié)商與平等對(duì)話的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易，在法治保障下反復(fù)博弈以提高經(jīng)濟(jì)效益、保證社會(huì)整體效益，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的科學(xué)發(fā)展。

2、“更好地發(fā)揮政府的作用”之功能定位

“更好地發(fā)揮政府的作用”意味著需要對(duì)宏觀調(diào)控進(jìn)行重新定位，在尊重市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)性功用?！稕Q定》指出，宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。毋庸置疑，“更好地發(fā)揮政府的作用”不僅需要健全的宏觀調(diào)控體系，政府職能的全面履行，更需要對(duì)國家宏觀調(diào)控進(jìn)行清晰明確的認(rèn)定。在西方自由經(jīng)濟(jì)理論中，政府只是需要為社會(huì)成員提供最基本的保障和服務(wù)，不應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過多的干預(yù)。隨著20世紀(jì)30年代初世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)大蕭條的爆發(fā)，凱恩斯名著———《就業(yè)、利息和貨幣通論》推進(jìn)了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，在理論上論證了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，并在實(shí)踐中指導(dǎo)著美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)繁榮。此后，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)便成為了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分與國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要學(xué)說。人們充分地意識(shí)到在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，市場(chǎng)自身有很多的缺陷，除了依賴市場(chǎng)機(jī)制外，還應(yīng)發(fā)揮政府的積極干預(yù)作用，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)行宏觀調(diào)控。在我國，宏觀調(diào)控最早可追溯到中共中央1984年10月20日發(fā)表的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。1992年，正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為改革的目標(biāo)模式，這為宏觀調(diào)控的明晰化提供了契機(jī)。1993年，我國憲法修正案明確規(guī)定“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，“宏觀調(diào)控”正式成為一個(gè)法律概念。所謂宏觀調(diào)控，即宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，是指政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)總需求與社會(huì)總供給之間的平衡，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)和控制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)自身有很多的缺陷，還應(yīng)發(fā)揮政府的積極干預(yù)作用，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)行宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控就是以公權(quán)干預(yù)與救濟(jì)的方式對(duì)私權(quán)濫用行為實(shí)施法律制裁，以加強(qiáng)控制公權(quán)的無序性、擴(kuò)張性和私權(quán)無對(duì)抗力的易破壞性的方式，來實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。當(dāng)然，我國宏觀調(diào)控在從原來對(duì)需求和通貨膨脹的“單向調(diào)控”變?yōu)橛袝r(shí)需要抑制需求和通貨膨脹的“雙向調(diào)控”，以及其他系列擴(kuò)張性調(diào)控當(dāng)中，其在我國建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系以來取得了重大成就，但也存在不少諸如政府不守承諾、不注重私益保護(hù)、宏觀調(diào)控政策朝令夕改等問題。宏觀調(diào)控決策受主客觀因素的制約，難保調(diào)控者每次都能做出正確的判斷與決策:一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展瞬息萬變，任何宏觀調(diào)控決策或宏觀調(diào)控行為兼具適時(shí)性與滯后性。在經(jīng)濟(jì)全球化的形勢(shì)下，難保宏觀調(diào)控決策在世界經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩與沖擊下能夠產(chǎn)生預(yù)期的效益。另一方面我國的宏觀調(diào)控在政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下為順應(yīng)時(shí)發(fā)表展而誕生，至今仍未擺脫強(qiáng)烈的行政色彩。政府涉入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，常借“宏觀調(diào)控”之名行“行政干預(yù)”之實(shí)。在非法治化運(yùn)作的背景下，宏觀調(diào)控決策者時(shí)常出現(xiàn)尋租或被俘的情形。同時(shí)宏觀調(diào)控中信賴保護(hù)缺位縱容了調(diào)控權(quán)力的行使，使宏觀調(diào)控很大程度上沒受到應(yīng)有的法制約束。這既影響和削弱了公民對(duì)政府宏觀調(diào)控政策的信任度，也產(chǎn)生了與政府宏觀調(diào)控措施預(yù)期相反的后果。宏觀調(diào)控亟待立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律，確立相關(guān)的原則和規(guī)則。

3、“更好地發(fā)揮政府的作用”之法治路徑

3.1國家宏觀調(diào)控法治化進(jìn)路

法律具有至高無上的權(quán)威，制定法具有明確性、公開性、可行性、安定性、普遍性、不矛盾性、不溯及既往性。法治的原則決定了經(jīng)濟(jì)法的核心任務(wù)在于雙重防范，即防范國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力和私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利濫用對(duì)公民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的侵犯。宏觀調(diào)控勢(shì)必引起直接社會(huì)利益關(guān)系的變動(dòng)，政府宏觀調(diào)控權(quán)力的擴(kuò)大化促使宏觀調(diào)控涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益重大。但國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)如果沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法，脫離法律原則和規(guī)則的規(guī)制，難免發(fā)生調(diào)節(jié)不當(dāng)或權(quán)力濫用，使國家調(diào)節(jié)非但不能妥善地彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，反而擾亂正常經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行秩序。縱觀我國宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，盡快把國內(nèi)外促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，制定宏觀調(diào)控法，是目前我國亟須研究的重要課題。就立法實(shí)踐而言，可以充分借鑒國外宏觀調(diào)控的立法經(jīng)驗(yàn)，有效發(fā)揮法律移植的優(yōu)越性。第二次世界大戰(zhàn)后，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍加強(qiáng)宏觀調(diào)控立法，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障，例如美國的《充分就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)平衡增長法》、《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》、《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，德國的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長促進(jìn)法》，歐盟的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長公約》，英國于1988年制定的《財(cái)政穩(wěn)定法》，日本的《國民生活安定緊急措施法》，美國于2008年10月頒布《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》等。目前，我國宏觀調(diào)控的立法逐步成熟，有法學(xué)專家組起草的《國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長法(草案)》、經(jīng)濟(jì)法學(xué)者制定的《宏觀調(diào)控法(草案)學(xué)者討論稿》、全國人大代表提出的《宏觀調(diào)控法(草案)》，國家發(fā)展和改革委員會(huì)起草的《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展法》(草案)也正在修改中。固然我國頒布了許多有關(guān)宏觀調(diào)控的法律法規(guī)，但缺乏一部系統(tǒng)化的宏觀調(diào)控法?？偨Y(jié)我國歷次宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要更好地應(yīng)對(duì)非正常狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，應(yīng)明確界定調(diào)控主體及其權(quán)力與責(zé)任，細(xì)化對(duì)調(diào)控措施決策與實(shí)施的監(jiān)督與評(píng)價(jià)程序，融合市場(chǎng)要求與民意，確立預(yù)期明確的法律規(guī)范并嚴(yán)格地法治化運(yùn)行，以保障國家調(diào)節(jié)正確恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮積極作用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，以期全面推進(jìn)國家宏觀調(diào)控法治化，更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功效和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

3.2國家宏觀調(diào)控法律責(zé)任機(jī)制的規(guī)范化

目前我國的政策式的宏觀調(diào)控是建立在政府控制經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)之上的，其在實(shí)質(zhì)上外化為政府行政權(quán)力優(yōu)于國民個(gè)人權(quán)利的觀念。因此，在法律賦予國家宏觀調(diào)控權(quán)力的同時(shí)，建立有效的法律監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，是為當(dāng)務(wù)之急。就宏觀調(diào)控法律責(zé)任的構(gòu)成要件而言，一般需注意以下幾點(diǎn):

(1)承擔(dān)法律責(zé)任的主體應(yīng)是宏觀調(diào)控主體。宏觀調(diào)控主體也即與受調(diào)控主體相對(duì)應(yīng)的調(diào)控主體，包括決策主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體。決策主體違反決策程序的行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行司法審查。決策主體違反決策程序的規(guī)定即對(duì)決策權(quán)的濫用或是作出缺乏民主的決策，缺乏審慎的決策極易導(dǎo)致?lián)p害后果，因此追究決策主體違反程序的法律責(zé)任是民主與法治的必然要求。在決策主體承擔(dān)違反程序的法律責(zé)任的同時(shí)，需建立決策合理性審查原則，督促?zèng)Q策者慎重審查，以期避免不必要的損失。否則將與其違反程序一樣承擔(dān)決策被撤銷或相關(guān)負(fù)責(zé)人受處罰等責(zé)任。執(zhí)行主體未按照宏觀調(diào)控政策執(zhí)行，導(dǎo)致受調(diào)控主體的利益損失則應(yīng)承擔(dān)政策執(zhí)行不到位或缺位的責(zé)任。監(jiān)督主體未盡到監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)比照決策主體和執(zhí)行主體所承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行處罰，即對(duì)受調(diào)控主體所造成的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

(2)違法行為是法律問責(zé)的對(duì)象。違法的宏觀調(diào)控行為的主要表現(xiàn)為:其一，宏觀調(diào)控主體有作為或不作為一定行為的義務(wù)，不履行或者違反該特定的義務(wù)，該行為即構(gòu)成違法;其二，調(diào)控行為違反相關(guān)法律的規(guī)定，包括決策中、執(zhí)行中或監(jiān)督中的違法，抑或是程序上或者實(shí)體上的違法;其三，調(diào)控行為缺乏法律的根據(jù)，調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)權(quán)限由法律界定，超越權(quán)限的調(diào)控行為即屬違法。

(3)宏觀調(diào)控法律責(zé)任的形式。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的形式主要包括財(cái)產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)利益方面的責(zé)任、經(jīng)濟(jì)行為方面的責(zé)任、經(jīng)濟(jì)信譽(yù)方面的責(zé)任、經(jīng)濟(jì)管理行為方面的責(zé)任等。宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟(jì)法的子部門法，其責(zé)任形式應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)法責(zé)任形式的范圍內(nèi)。由于財(cái)產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)利益方面的責(zé)任強(qiáng)調(diào)責(zé)任人應(yīng)以屬于自己的財(cái)產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)利益給被損害者以補(bǔ)償，除商業(yè)銀行等少數(shù)調(diào)控主體之外，其他大多數(shù)調(diào)控主體無法以國家財(cái)產(chǎn)或個(gè)人資金承擔(dān)該類責(zé)任;經(jīng)濟(jì)行為方面的責(zé)任強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)行為做出某種限制，這類責(zé)任主要針對(duì)被調(diào)控主體，但被調(diào)控主體不是宏觀調(diào)控法律責(zé)任的主體;經(jīng)濟(jì)信譽(yù)方面的責(zé)任以責(zé)任人經(jīng)濟(jì)信譽(yù)受到損失作為代價(jià)，該類責(zé)任也只適用于諸如商業(yè)銀行等調(diào)控主體;而經(jīng)濟(jì)管理行為方面的責(zé)任表現(xiàn)為限制國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)及其工作人員的經(jīng)濟(jì)管理行為，這項(xiàng)責(zé)任主要針對(duì)調(diào)控主體，尤其是政府部門。因此，宏觀調(diào)控法律責(zé)任的形式應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)管理行為方面的責(zé)任為主導(dǎo)，以財(cái)產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)利益方面的責(zé)任和經(jīng)濟(jì)信譽(yù)方面的責(zé)任為輔助的模式。

(4)宏觀調(diào)控法律責(zé)任的獨(dú)立性。宏觀調(diào)控法律責(zé)任的獨(dú)立性主要通過宏觀調(diào)控行為的性質(zhì)得以體現(xiàn)。宏觀調(diào)控行為既非行政行為，也非民事行為，而是與前者相區(qū)別的經(jīng)濟(jì)管理行為，具有宏觀性、間接性等特點(diǎn)。宏觀調(diào)控法律責(zé)任與行政責(zé)任不同，宏觀調(diào)控法律責(zé)任的主體僅限于調(diào)控主體，不包括被調(diào)控主體，而行政責(zé)任的主體不僅包括行政主體，也包括行政相對(duì)人。宏觀調(diào)控法律責(zé)任與政治責(zé)任亦不相同，法律責(zé)任必須有法律的明文規(guī)定，政治責(zé)任則不可能完全精確地由法律明確規(guī)定。

作者：吳青青 單位：云南大學(xué)