一、我國農(nóng)村水利補償現(xiàn)狀分析

1997年2月國務(wù)院印發(fā)的《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》規(guī)定的基金使用方向為：“各級河湖的防汛，抗洪設(shè)施的維護和水毀工程修復(fù)；地方水利工程維護，防汛抗旱通信和信息系統(tǒng)的維護和建設(shè)。”《水利產(chǎn)業(yè)政策》第十九條:有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定的河道工程修建維護管理費水土流失防治費，河道采砂管理費，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源和灌排工程設(shè)施補償費等行政事業(yè)性收費，由各級水行政主管部門在兩年內(nèi)做到足額征收；流域機構(gòu)直接管理的水利工程收費辦法由國務(wù)院、財政計劃部門會同水行政主管部門制定。以上各項收費必須用于水利設(shè)施的維護、修建及營運管理。近年來，國家出臺小農(nóng)水重點縣建設(shè)計劃。整村推進農(nóng)村水利建設(shè)對改善農(nóng)村水利狀況起到積極作業(yè)，效果十分明顯。地方組織村組集體開展“一事一議、先建后補”進行農(nóng)村水利建設(shè)。這一舉動對村內(nèi)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)，村內(nèi)安全飲水工程，符合當?shù)厮?guī)劃的并可列入籌資籌勞的水利設(shè)施等項目的實施都具有明顯的推動作用。

四川省綿陽市游仙區(qū)實施先建后補，其中中央財政補助540萬元、農(nóng)民用水戶自籌558.097萬元。小型農(nóng)田水利重點縣工程省級以下資金對小型農(nóng)田水利設(shè)施的補助不超過單位計劃造價的50%；中央及省級資金擬采用定額補助，新建小水池補助標準為70元/m2，單戶補助資金不超過7000元，聯(lián)戶建設(shè)補助額度不超過12000元；山平塘整治、小型泵站建設(shè)省級補助不超過工程總投資的50%；渠系工程及高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)每畝不超過700元。重慶武隆縣“先建后補”主要用于產(chǎn)糧區(qū)，同時與園區(qū)建設(shè)相結(jié)合。配合農(nóng)村水利管理體制改革，到2010年底全國已經(jīng)建立5.2萬個農(nóng)民用水戶協(xié)會，由于水費征收困難使用水戶協(xié)會難以有效開展工作，有些地方成立用水戶協(xié)會完全是為了爭取小農(nóng)水重點縣項目。因此配合部分地方實行的“劃片承包”將土地集中連片，發(fā)展與家庭農(nóng)莊相適應(yīng)的農(nóng)民用水戶協(xié)會，并建立用水戶協(xié)會經(jīng)費補償機制十分必要。

二、多元供給模式下農(nóng)村水利利益補償存在問題

1、農(nóng)村建后管理缺乏經(jīng)費，補償機制不健全。建國之初建設(shè)的水利工程由于管理經(jīng)費不到位，不少水利設(shè)施處于癱瘓或者半癱瘓狀態(tài)。近幾年建設(shè)的農(nóng)村安全飲水工程，因為維護經(jīng)費不到位，部分破損的管網(wǎng)無法及時修復(fù)，影響安全飲水工程的效率。出現(xiàn)這些問題的原因是地方財政沒有建立水利維護資金來源渠道，沒有建立配套管護責任制度。

2、農(nóng)村水利補償方法和標準隨意性狀，缺乏統(tǒng)一標準和政策體系。水利建設(shè)補償機制、補貼結(jié)構(gòu)不夠完善，導(dǎo)致了補償利益分配不合理。從農(nóng)村水利補貼額的構(gòu)成看，大量財政補貼用于項目前期建設(shè)、彌補水務(wù)虧損、降低生產(chǎn)資料的價格以及貼息貸款等方式進行補償，在節(jié)水灌溉技術(shù)推廣、水利建設(shè)生態(tài)補償和水利工程維護，而這些方面影響農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展，制約農(nóng)業(yè)水利發(fā)展后勁關(guān)鍵所在。

3、社會資金參與水利建設(shè)的公益性消耗等方面補償機制不完善。國家鼓勵社會力量參與農(nóng)村水利建設(shè)與維護，沒有明確社會資金參與水利建設(shè)補償方式，沒有解決收益不確定條件下農(nóng)村水利風險補償機制，以及如何控制社會資金參與水利及時與維護的風險控制。

三、建立農(nóng)村水利利益補償機制的基本途徑

農(nóng)村水利利益補償機制需要兼顧投資者、用水戶利益，同時分析水利建設(shè)對其他相關(guān)利益群體的影響，確定利益補償主體、補償客體、補償制度與途徑。

1、確立農(nóng)村水利補償主體。①農(nóng)村水利開發(fā)投資者，投資者應(yīng)該為項目建設(shè)者提供建設(shè)成本補償，占用土地資源為失地農(nóng)民進行補償，開發(fā)水資源應(yīng)支付相關(guān)機會成本，水利工程建設(shè)對周圍農(nóng)戶利益影響進行補償；②農(nóng)村水利的受益者。包括直接使用水利設(shè)施的工農(nóng)業(yè)及生活用水戶；③影響農(nóng)村經(jīng)濟、環(huán)境生態(tài)的行為主體：地方政府和相關(guān)企業(yè)與組織。

2、明確補償對象。分析農(nóng)村水利開發(fā)的影響及相關(guān)利益群體基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村水利利益補償對象：①農(nóng)村水利投資者本身投資回報、建設(shè)者和提供環(huán)境保護的相關(guān)產(chǎn)業(yè)與組織；②農(nóng)村水利建設(shè)受損者:包括耕地減少，下游因為流量減少，水利建設(shè)改變下游地表徑流；③生態(tài)環(huán)境補償，水利項目建設(shè)對當?shù)丨h(huán)境的影響；④水資源的再分配及補償，以及相關(guān)用水戶對水資源的再分配。

3、建立利益補償模式。（1）政府主導(dǎo)補償模式。對公益性水利項目包括江河、防洪工程、水土保持工程、農(nóng)業(yè)灌溉工程等水利工程，因為其公益性損耗占主體，應(yīng)采取政府主導(dǎo)補償模式。具體補償方式為：①財政轉(zhuǎn)移支付。涉及中企業(yè)搬遷補貼、移民安置與后期扶持項目，受影響地區(qū)農(nóng)業(yè)糧食收入減少補貼，包括土地整治、植樹造林項目扶持等環(huán)境恢復(fù)工程。產(chǎn)業(yè)支持，為庫區(qū)移民引入新產(chǎn)業(yè)以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。②政策補償。國家建立了水庫移民后期扶持項目，地方政府建立了農(nóng)村水利“先建后補、多建多補”政策，該政策同樣應(yīng)針對社會投資者建設(shè)水利，建立相關(guān)的補償政策。③稅費優(yōu)惠。對農(nóng)村水利的投資經(jīng)營者實行低稅或者一定范圍內(nèi)的免稅。政府主導(dǎo)補償模式主要存在資金積累和籌措不足，由于信息的局限性，資金管理不到位，對資金使用監(jiān)督缺位，對廣大農(nóng)村水利建設(shè)資金使用監(jiān)管有限，特別是農(nóng)村水利設(shè)施的維護與運營狀態(tài)不可能全面監(jiān)控。政府補償模式是在有限理性下作出的補償標準，可能導(dǎo)致利益補償不足或補償過多。政府補償模式下，水利設(shè)施的損壞補償也由政府承擔，使補償成本較高。在有限理條件下做出的補償決策效率不高，監(jiān)督成本高。（2）市場代補償模式。通過收取水費、進行水權(quán)交易等方式進行市場補償。地區(qū)之間可建立水權(quán)交易制度，調(diào)節(jié)地區(qū)之間水資源供求關(guān)系。利益雙方共同確定水源、水價等，供給方式和時間均由供需雙方通過合同談判確定。（3）準市場補償模式。政府只發(fā)揮中間紐帶和協(xié)調(diào)作用。單靠政府主導(dǎo)的利益補償方式不能徹底解決財政資金與水利投資需求的矛盾。準市場補償模式適用于具有收費機制的水利項目，他通常與政府補償相結(jié)合。

4、補償途徑。補償途徑包括：資金補償，實物補償，項目補償，政策補償。①現(xiàn)金補償方式補償對象可以靈活安排資金，但考慮資金使用效率與監(jiān)管問題。②實物補償可以及時補充項目所需物資，滿足生產(chǎn)生活必需，實物補償下合理確定項目所實物資源比較困難，可能導(dǎo)致實物資源浪費。③項目補償是一種長久的補償機制，在改善農(nóng)村環(huán)境的同時，給農(nóng)民提供了就業(yè)機會和共同致富的機會。

5、建立科學(xué)的補償標準。補償考慮項目成本，水利建設(shè)農(nóng)業(yè)增加值，利益相關(guān)者的支付意愿，補償主體的支付能力，外部成本和外部效益的計算和分析，特別是公益性損耗補償范圍的界定和補償標準的確定。利益補償?shù)碾y點是水利建設(shè)地區(qū)生態(tài)服務(wù)能力與功能的變化度量方法。

6、建立水電生態(tài)補償與利益共享機制。對企業(yè)無償占有水能資源開發(fā)權(quán)進行清理，要求已無償獲得水電開發(fā)權(quán)的企業(yè)補繳水能資源價款。一次性繳納確有困難的，可在水電有效經(jīng)營期內(nèi)分期繳納。分期繳納價款仍有困難的水電企業(yè)，可部分或全部以折股形式上繳。①建立水電開發(fā)生態(tài)補償機制。按照“誰開發(fā)、誰修復(fù)”的原則，除在水電工程建設(shè)投資概算中按有關(guān)規(guī)定安排生態(tài)修復(fù)專項資金外，建設(shè)地地方政府還要在征收的水電資源開發(fā)補償費中，安排不低于20％的資金用于修復(fù)和改善工程建設(shè)影響范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。②建立水電開發(fā)利益共享機制。在征收的水電資源開發(fā)補償費中，建設(shè)地地方政府要安排不低于30％的資金用于加強當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善群眾生產(chǎn)生活條件，建立移民長效補償機制，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬移民安置方式，擴大移民安置容量。

7、確立投資分攤或效益補償政策。防洪、生態(tài)等以社會效益為主的投資應(yīng)由中央或受益的地方財政予以分攤，灌溉、供水等有一定經(jīng)濟效益的投資應(yīng)由受益主體予以分攤。水電站樞紐工程中的航運過壩設(shè)施，應(yīng)以投資分攤和效益補償為基礎(chǔ)，確定建設(shè)規(guī)模與運營方式，若航運部門要求水電站提高通航標準，應(yīng)分攤投資費用；農(nóng)田灌溉、城市供水，地方政府應(yīng)按水量或庫容比例分攤水電站公用工程的投資費用。

四、結(jié)論

發(fā)展農(nóng)村水利必須拓展多元化的投融資渠道，形成有法制保障、穩(wěn)定可靠的水務(wù)建設(shè)投入機制，以及與之相對應(yīng)的水利補償機制。穩(wěn)定政府公共財政對水務(wù)的正常投入，完善各項資源消耗和占用收費機制。按照事權(quán)劃分原則，明晰各級水務(wù)建設(shè)和水務(wù)管理的投入機制，加快水務(wù)工程公益性耗費補償機制研究，科學(xué)界定公益性水務(wù)工程耗費補償范圍，積極探索公益性水務(wù)耗費納入財政預(yù)算的途徑。加快建立農(nóng)村水務(wù)穩(wěn)定的投入機制，建立政府投入、市場化籌資和依法組織農(nóng)民投勞投資相結(jié)合的投資渠道，確保農(nóng)村水務(wù)建設(shè)投入的穩(wěn)定增長。在農(nóng)村水利產(chǎn)權(quán)改革，需要完善基層治理，建立水利渠道維護機制，完善水資源有償使用和利益補償機制，居民損失補償機制，區(qū)域生態(tài)的調(diào)度補償機制。

私營部門參與到水利項目的建設(shè)和經(jīng)營以實現(xiàn)多個目標：以最低的成本實現(xiàn)項目的建設(shè)和運營；為廣大農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)的水利服務(wù)，通過適當?shù)亩▋r政策來實現(xiàn)水利投資社會效益和投資者的財務(wù)效益。由于水務(wù)需求的不確定，在低需求情況下收益比預(yù)期的要小得多，需要進一步完善水務(wù)需求不確定條件下農(nóng)村水利投資利益補償機制。

作者：何壽奎 李琳 楊茜 王茜 單位：重慶交通大學(xué)管理學(xué)院