一、當前高校預算管理存在的主要問題

1.對預算管理認識不夠全面，預算與高校發展戰略不統一

高校的發展戰略是指導高校發展的綱領性文件，一般都會依據發展目標制定五年、十年的發展規劃。而高校預算一般是一年一定的。一些高校對預算管理的重視和認識不夠，認為預算管理只是財務部門的事，確定預算項目、編制和控制預算只由財務部門完成。各職能部門只是形式上參與、提供一些簡單的部門經費支出計劃，實際上缺乏對資金使用長遠性、科學性和連續性的分析。這使得預算常常與高校發展戰略相偏離，沒有充分調動各職能部門在預算管理中的基礎作用和各方面理財的積極性。

2.預算編制方法落后、不完整

財政預算改革要求實行零基預算，但由于財力不足，各種矛盾難以平衡，基本仍是沿用原來的基數加增長的方法。受此影響，多數高校也基本沿用基數加增長的增量預算法和“經驗加估計”的方式編制預算。還存在預算定額制定不合理，預算編制過程中往往是“以收定支”的現象。這些方法簡便、易操作，但不科學，不符合公平、規范和透明的原則，分配給各部門的指標基數缺乏量化分析和科學論證，難以對學校預算管理提出細致可靠的依據。導致預算編制準確度不高，容易造成高校資源配置的不合理。

3.預算管理約束乏力、管理低效

目前，多數高校的預算管理還只是停留在形式上，未形成一個目標明確、程序嚴密科學、制度健全的管理系統。一些高校預算的編制與調整沒有嚴格的審批程序，預算執行變動頻繁、隨意性大，預算控制乏力。還有一些高校在預算制訂時存在“討價還價”的現象，預算制訂成了管理層與各部門“博弈”的一個過程，部門的目標是在盡可能多地占用各種資源的條件下，完成其預期盡可能低的任務。在落實預算執行時過于強調剛性，預算經費下達到各部門后，使用權就掌握在各部門負責人的手中，一些部門編造各種理由要錢花錢，部門的預算列支費用虛高；甚至出現有的部門要了錢卻花不出去的情況。這使得預算的協調功能被破壞，監管也流于形式。

4.預算管理缺乏事后績效評價

中央教育科學研究所高等教育研究中心2009年末發布了《中國高等學校績效評價報告》。報告對教育部直屬的72所高校中的69所進行的績效評估顯示：近半數高校在2006—2008年3年間呈現出“高投入低產出”的特點，僅有29所高校呈現出“產出大于投入”的較高效益；還有7所大學投入和產出的排名一致，“投入產出相當”。這個研究報告采用的標準仍待改進，但它提出的高校績效評估問題，確應引起充分重視。由于績效評價是一項全新的工作，無成熟經驗可資借鑒，許多高校對預算的執行結果都缺乏有效的績效考評。一是績效評價的認識不充分。大部分部門及管理人員對績效評價不了解，對績效評價的意義認識不清，尤其是對“效”的理解不夠，還停留在是否按計劃完成任務上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面。同時，認為此項工作與預算安排關聯不大，并且涉及面廣，工作量大，要求高，存在畏難情緒。二是績效評價制度不健全。沒有建立起全國統一的績效評價法律制度，績效評價的長效機制缺乏。大部分高校只是對一些重大項目建立了績效評價，對基本支出的績效評價還是空白，且指標設置較為粗放，缺乏科學的方法。評價結果可比性不強，僅僅是停留在反映情況、找出問題，還不能把結果運用到預算編制及管理上來。

二、提高高校預算管理水平的對策

1.構建科學全面的預算管理體系

高校應加強預算工作的宣傳引導。全員參與預算過程，樹立以戰略為指導，與業務相結合，各部門齊參與，預算部總其成的全面預算理念。學校的預算支出層層分解到每個員工，讓每一個人建立“成本”、“效益”的意識，從而增強責任感，達成個人與集體預算目標的統一。同時高校不僅要編制年度預算，還要編制1-3年的中長期預算。實現高校中長期規劃與短期計劃有機結合，推進高校戰略目標管理，實現高校戰略與預算的有效對接。結合高校自身特點，建立責任分工明確的預算管理體制，將高校預算編制、預算執行、預算監督的職能分別賦予不同的管理部門，各司其職，各負其責。預算編制機構全面負責預算編制工作，預算執行由會計部門具體實施，審計部門負責預算的監督。職責的劃分有利于內部權力的相互制衡，加強管理，提高工作效率。

2.改進預算編制方法，創新預算管理手段

要采用零基預算、滾動預算、定額預算等相結合的方法科學編制部門預算。部門基本支出預算的編制要徹底打破“基數加增長”編制方法，在精打細算的基礎上，通過采用“零基預算”方法，以零為基點，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求，反復比較論證，探索出一套既科學合理又切實可行的經費定額標準。對人員支出預算實行定編定員定額管理，按國家政策、單位分配制度據實編制；日常公用支出應實行指標量化管理，制定合理的定額標準，使各項預算支出規范化，有標準可依，減少預算分配中的人為因素。在編制部門項目支出預算的過程中，要根據高校事業發展計劃與財力，區分輕重緩急，統籌安排資金。優先安排急需可行的項目，對特大型項目，當年預算安排不了的自動滾到下一年去,實行專項項目滾動預算。同時,分別建立三年或五年的教學基礎設施改造,公用服務體系建設,專項設備建設,人才隊伍建設等專項建設項目庫,并根據學校的教育事業發展計劃,不斷更新、完善,使專項建設目標和學校總體規劃相適應,使資金支出結構更趨于合理化,提高專項資金的使用效率。

3.加強預算執行的監督與控制

為保證預算執行部門行為上的偏差達到最小化，就必須進行有效的預算控制。要制定必要的內部控制制度，讓監察、內審、財務等部門都參與到資金使用監督活動中來，通過網絡化財務管理信息系統，對資金使用的各個環節進行全方位、多角度的監督。實時跟蹤分析預算執行情況，及時發現預算執行過程中的非正常情況。增強預算管理的透明度，加強與經費使用部門的溝通，開展動態監督，糾正執行偏差。為充分考慮預算執行過程中的內外部條件變化因素，高校制定的預算在執行中應該保持必要的彈性，為預算管理的順利開展留有余地，降低因預算過于剛性而給預算管理工作帶來的風險，減少預算執行部門為小團體利益而操縱收支的現象。通過對預算調整的條件、審批程序做出嚴格規定，進一步強化預算執行控制的規范性，保證預算的順利執行。

4.建立預算管理的績效評價機制

借鑒英、美等發達國家預算績效評價指標體系的做法，以動態的管理為要求，建立以績效評價為核心，以財務綜合實力為輔助的績效評價考核體系。通過建立績效評價指標體系，并借助一些方法和模型，對高校預算支出所產生的經濟和社會效益以及對高校各項事業發展所產生的影響等，進行綜合評價，并執行獎懲制度。將績效評價結果作為下年度資金分配方向和安排部門預算的重要依據。對績效優良的，在下年度安排預算時給予優先考慮；對績效差劣的要進行通報，在下年度安排預算時要從緊考慮，真正實現預算項目與事業發展目標完成情況掛鉤。有助于各個部門按照成本效益、效益效能原則優化資源配置，從源頭上控制沒有績效和低績效的事業支出。

作者：歐陽萍 單位：江西廣播電視大學