一、收儲(chǔ)資金管理存在的風(fēng)險(xiǎn)
1.融資渠道單一
政府財(cái)政撥款在整個(gè)資金來源結(jié)構(gòu)中份額過小，大部分資金過多地傾向于銀行貸款，有的收儲(chǔ)單位的銀行貸款占到80%以上，這就使土地收儲(chǔ)資金不能得到充分保障，影響到土地正常的收購(gòu)、土地前期開發(fā)投入和日常資金支出等，不利于土地收儲(chǔ)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。融資渠道過于單一，資產(chǎn)負(fù)債率較高，一旦國(guó)家貨幣政策收緊，銀行將面臨資金嚴(yán)重不足，同時(shí)沒有其他渠道可以補(bǔ)充資金，土地收儲(chǔ)的資金鏈發(fā)生斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。
2.銀行貸款期限與土地收儲(chǔ)周期不相適應(yīng)
土地收儲(chǔ)是一個(gè)資金密集、周期性長(zhǎng)的運(yùn)作過程。國(guó)家相關(guān)規(guī)定要求土地凈地出讓，這就意味著不僅要求進(jìn)行土地收購(gòu)，還要進(jìn)行土地整理。通常，收儲(chǔ)的周期是比較長(zhǎng)的，需要經(jīng)歷一系列的環(huán)節(jié)，周期一般是2-5年，如果某個(gè)環(huán)節(jié)出了問題則會(huì)拖得更久。而用于收儲(chǔ)項(xiàng)目的銀行貸款規(guī)定不超過2年，貸款期限比較短，前一時(shí)期土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)以借新債還舊債的方式維持運(yùn)行，容易產(chǎn)生銀行貸款無法償還的風(fēng)險(xiǎn)。
3.資金投放與收回時(shí)間不好把握
土地收儲(chǔ)過程中資金循環(huán)周期長(zhǎng)，回流時(shí)間難以把握，政策上沒有嚴(yán)格的限制。土地收儲(chǔ)機(jī)制運(yùn)行過程包括土地收購(gòu)整理、土地儲(chǔ)備和土地供應(yīng)等階段，運(yùn)作中必然以大額資金占用為條件，先期投入的資金只有到土地供應(yīng)階段才能收回。如果被收購(gòu)企業(yè)自身債務(wù)繁重，又涉及法律糾紛、職工安置與補(bǔ)償?shù)葟?fù)雜問題，會(huì)使得收儲(chǔ)工作難度加大，收儲(chǔ)時(shí)間也會(huì)延長(zhǎng)，最終影響宗地及時(shí)推出，那么收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)投入的本金和利息就不能及時(shí)的收回。
4.收儲(chǔ)價(jià)格不能統(tǒng)一
實(shí)施土地收儲(chǔ)過程中可能涉及的價(jià)格包括土地價(jià)格、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、職工或住戶安置費(fèi)、企業(yè)異地建設(shè)費(fèi)、企業(yè)債務(wù)、土地過戶的稅費(fèi)等。對(duì)于收儲(chǔ)土地價(jià)格由于國(guó)家沒有具體的規(guī)定，各城市在制定土地收購(gòu)儲(chǔ)備實(shí)施辦法時(shí)也沒有做出明確的界定，收購(gòu)雙方對(duì)于價(jià)格確定存在巨大分歧。例如，被收購(gòu)方是企業(yè)單位，他們往往考慮自身需要解決問題包含的費(fèi)用，如職工安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營(yíng)及債務(wù)所需要的費(fèi)用作為確定土地收購(gòu)價(jià)格的依據(jù)。而對(duì)于土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)而言，則更多關(guān)注收購(gòu)儲(chǔ)備過程中的資金平衡，如果收購(gòu)價(jià)格過高，在土地市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)便會(huì)出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)。5.市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和政府房地產(chǎn)政策的變化土地收儲(chǔ)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的敏感度較高，如果遇到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和房地產(chǎn)政策調(diào)整，如利率上調(diào)、央行減少貨幣投放量、房屋價(jià)格受政策調(diào)控大幅回落，導(dǎo)致市場(chǎng)購(gòu)買力下降，土地出讓會(huì)大幅減少，貸款大量積壓在庫存土地上，信用風(fēng)險(xiǎn)大增。
二、國(guó)家對(duì)土地收儲(chǔ)融資的政策
我國(guó)開展土地收儲(chǔ)工作不過10多年時(shí)間，近幾年，隨著土地收儲(chǔ)工作不斷深化，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策來防范風(fēng)險(xiǎn)。2011年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)）中嚴(yán)格加強(qiáng)新增平臺(tái)貸款的管理，合理確定貸款期限和還款方式，同時(shí)全面推進(jìn)存量平臺(tái)的貸款整改，對(duì)于到期的平臺(tái)貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。2012年3月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號(hào)），要求各銀行金融機(jī)構(gòu)遵循“政策不變、深化改革、審慎退出、重在增信”的總體思路，嚴(yán)格平臺(tái)公司新增貸款條件，對(duì)監(jiān)管類平臺(tái)新增貸款進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。2012年12月，國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄（第一批）》的通知：“為加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理，將審核通過《土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄（第一批）》予以印發(fā)。國(guó)土資源部將定期更新土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，地方各級(jí)國(guó)土資源主管部門不得為名錄以外的機(jī)構(gòu)辦理儲(chǔ)備土地登記、核發(fā)土地使用證。同年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀管會(huì)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），其中規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)確需融資的，應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理；土地儲(chǔ)備融資資金應(yīng)按照專款專用、封閉管理的原則嚴(yán)格監(jiān)管。還指出要嚴(yán)格土地儲(chǔ)備資金管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年第三季度根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制下一年度土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算，經(jīng)國(guó)土資源主管部門審核后，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審定。2013年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）中政府融資平臺(tái)融資監(jiān)管持續(xù)收緊，要求各銀行控制地方平臺(tái)貸款總量，不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。同時(shí)嚴(yán)控新增，對(duì)新發(fā)放平臺(tái)貸款提出必須滿足“現(xiàn)金流全覆蓋、有符合規(guī)定的抵押擔(dān)保、符合《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）要求等”六個(gè)前提條件。嚴(yán)格審批制度，對(duì)于新增貸款，由總行統(tǒng)一授信和審批，加強(qiáng)支付監(jiān)督，防止貸款挪用。由此可見，政府為了防范收儲(chǔ)資金和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐年加大融資監(jiān)管力度。
三、規(guī)避資金管理風(fēng)險(xiǎn)的建議
針對(duì)前文提出的土地收儲(chǔ)資金管理存在的風(fēng)險(xiǎn)，在工作實(shí)踐中為合理規(guī)避其中的風(fēng)險(xiǎn)因素，提出以下建議。
1.拓寬融資渠道由于土地收儲(chǔ)具有運(yùn)作周期長(zhǎng)、資金需求量大的特點(diǎn)，為了保證資金來源的多樣性，減少單一渠道出現(xiàn)問題帶來的風(fēng)險(xiǎn)，采取發(fā)行土地債券和土地信托的方式，作為土地儲(chǔ)備補(bǔ)充資金。土地債券就是地方政府及其土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)為了完成土地收購(gòu)、拆遷補(bǔ)償、開發(fā)整理等職能，向社會(huì)發(fā)行的、以土地出讓收益為擔(dān)保、承諾在一定時(shí)期內(nèi)按約定支付利息并償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。土地信托就是指土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)作為委托人，將待開發(fā)的土地信托給受托人，由受托人發(fā)行出讓受益憑證。受托人將募集的資金作為土地對(duì)價(jià)支付給委托人，委托人用信托資金自主或聘請(qǐng)社會(huì)企業(yè)進(jìn)行土地整理開發(fā)工作。開發(fā)完成后，進(jìn)行土地公開出讓，用所獲資金支付土地出讓受益憑證持有人收益。
2.建立完善的土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金監(jiān)管機(jī)制提高土地收儲(chǔ)計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性，確定與收儲(chǔ)規(guī)模相適應(yīng)的融資額度。土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備土地舉借債務(wù)規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，一經(jīng)批準(zhǔn)，總量不能進(jìn)行調(diào)整，不得超計(jì)劃、超規(guī)模借貸。土地資金的支出，只能用于儲(chǔ)備土地的開發(fā)和與之配套相關(guān)工作的支出，實(shí)行專款專用，不得挪作他用。為消除資金使用安全方面的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格業(yè)務(wù)操作流程和財(cái)務(wù)收支程序，嚴(yán)格報(bào)批、審查手續(xù)，嚴(yán)格核算、審計(jì)手續(xù)，有效的構(gòu)成一道道“防火墻”,保障資金的安全。
3.合理確定土地收購(gòu)價(jià)格確定土地收購(gòu)價(jià)格是土地收儲(chǔ)工作中重要的一環(huán)，土地價(jià)格確定的不合理，不但會(huì)增加收儲(chǔ)成本，而且給收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來風(fēng)險(xiǎn)，所以我們應(yīng)結(jié)合科學(xué)的測(cè)算方法來確定土地收購(gòu)價(jià)格。目前，最常用的測(cè)算方法是市場(chǎng)比較法和成本逼近法。市場(chǎng)比較法是將待估土地與近期發(fā)生的類似案例進(jìn)行比較，以此估算土地價(jià)格，是測(cè)算土地價(jià)格的普遍選擇；成本逼近法更加適用于工業(yè)用地和凈地收購(gòu)。但無論采取何種測(cè)算方法，合理確定土地收購(gòu)價(jià)格還應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)狀況、區(qū)位情況、城市規(guī)劃、待收宗地具體情況等方面綜合考慮，從而有效降低風(fēng)險(xiǎn)。
4.加大收儲(chǔ)前期工作，壓縮整理周期加大收儲(chǔ)前期工作的目的，是為了更好的規(guī)避資金占?jí)猴L(fēng)險(xiǎn)，以免收儲(chǔ)工作某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，或產(chǎn)生土地不能及時(shí)交付的情況，或出現(xiàn)城市規(guī)劃用地性質(zhì)調(diào)整，導(dǎo)致收儲(chǔ)時(shí)間延長(zhǎng)，增加了土地的成本，甚至土地?zé)o法出讓，造成前期投入無法收回。為了降低以上風(fēng)險(xiǎn)，我們除需要科學(xué)制定土地收儲(chǔ)運(yùn)作方案外，還應(yīng)合理地安排土地收儲(chǔ)前期工作，與相關(guān)部門積極溝通協(xié)調(diào)，提前做好規(guī)劃方案論證、申請(qǐng)規(guī)劃選址、環(huán)境評(píng)價(jià)、制定拆遷方案、土地出讓測(cè)算分析等工作，縮短土地整理周期，加快土地出讓進(jìn)度，保證土地收儲(chǔ)資金的良性循環(huán)。
作者：康振達(dá) 單位：天津市結(jié)構(gòu)調(diào)整土地收購(gòu)中心