一、國家審計體制概述

國家審計工作的出發(fā)點和歸宿點是公共受托經(jīng)濟責任。美國審計總局(GAO)認為，政府的受托經(jīng)濟責任是有權(quán)使用公共資源的政府和機構(gòu)向公眾說明其全部活動情況的義務。①最高審計機關(guān)亞洲組織(ASOSI)認為，公共經(jīng)濟責任意指受托管理公共資源的個人或當局報告資源管理情況和說明其履行所承擔的財務、經(jīng)營和計劃責任的義務。②是否切實履行了受托經(jīng)濟責任不是政府說了算，必須有獨立的審計機關(guān)通過審計公正地評價，進而確立或解除其所負的經(jīng)濟責任。國家審計的本質(zhì)目標在于監(jiān)督國家資源使用、管理和報告公共經(jīng)濟責任的實現(xiàn)。

目前世界上已有160多個國家和地區(qū)建立了適合自己國家國情的國家審計體制。國家審計體制分為四類。1.立法型。立法型的特點是:國家審計機關(guān)受國會委托對政府部門進行定期檢查或?qū)ｎ}檢查，并向國會報告工作情況;審計機關(guān)最高負責人的任職期限較長。2.司法型。司法型的特點是:國家審計機構(gòu)雖不隸屬于司法部門，但用法律形式強化審計的權(quán)威，具有一定的司法權(quán)力和職能;最高審計機關(guān)負責人任期一般為終身制。3.獨立型。獨立型的特點是:國家審計機關(guān)是獨立于立法、行政和司法部門之外的一個獨立的監(jiān)督系統(tǒng)，強調(diào)審計立場的公正性。4.行政型。行政型的特點是:國家審計機關(guān)隸屬于國家行政系列;根據(jù)國家法律賦予的權(quán)限，對政府各部門、各單位的財政預算和收支活動進行審計。

審計體制本身無所謂“最好”、“最劣”之分，只要適合本國國情，能真正發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督和制衡作用就是有效的。例如立法型下，如果某國的議會力量薄弱，議會不能制約總統(tǒng)或首相，相反總統(tǒng)能控制議會，那么這種國家采取行政型就比立法型更為有效。但權(quán)力需要制約，沒有監(jiān)督的權(quán)力是產(chǎn)生腐敗的沃土。總的來說，立法型審計從權(quán)力制衡原則出發(fā)，督促行政機關(guān)按社會公眾的要求履行其所負的受托經(jīng)濟責任，有利于國家財政資金的安全、完整以及公共開支的合理有效，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)。因此英美將國家審計從行政型發(fā)展到立法型。

二、我國現(xiàn)行國家審計體制剖析

20世紀80年代初我國建立審計制度時，全國人民代表大會作為中國最高權(quán)力機關(guān)的地位和權(quán)力還主要體現(xiàn)在憲法和理論上，國家對行政事務和經(jīng)濟管理的權(quán)限主要集中在政府特別是中央政府手中。當時中國正在進行經(jīng)濟體制改革，出現(xiàn)許多問題，需要政府通過加強監(jiān)管職能來處理和解決。因此當時從實際出發(fā)，將審計機關(guān)設立在政府，在政府首長領(lǐng)導下實施審計監(jiān)督。

由于審計監(jiān)督與政府經(jīng)濟監(jiān)管職能高度結(jié)合，現(xiàn)行國家審計體制具有自己的優(yōu)勢:審計機關(guān)由首長負責，便于工作的展開，對審計職能發(fā)揮有利;審計以政府工作為中心，與政府工作目標相同一，工作容易展開，有實效容易得到政府支持;由于政府工作程序簡單，審計成果轉(zhuǎn)換快、效率高。可以說這些有利之處或體制優(yōu)勢的存在與發(fā)揮，適應了當時的要求，無論是對政府加強經(jīng)濟監(jiān)管還是全面履行審計監(jiān)督職能都取得了顯著成效。但隨著民主的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行審計體制也逐漸報露出很多問題:

(一)獨立性問題

由于審計機關(guān)是政府的一個職能部門，審計工作是政府監(jiān)管工作的重要組成部分，政府掌握著確定審計機關(guān)工作任務、審計長人選、分配審計經(jīng)費等主要權(quán)限，具有很強的內(nèi)部監(jiān)督色彩。國家審計機關(guān)作為執(zhí)行機關(guān)的部門監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)自身，力度不夠，特別是當政府的某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為或存在部門利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，影響其獨立性。

(二)披露問題

首先由于審計缺乏獨立性，審計結(jié)論必定受到政府的左右。審計結(jié)果提交人大時，要經(jīng)政府過目，披露什么如何披露完全取決于政府，難以保證審計結(jié)果的完整性和公正性。其次我國審計法第36條對審計結(jié)果公布采用“可以”的表述，公開的責任成為帶有任意性的自由裁量，導致國家審計監(jiān)督仍限于內(nèi)部監(jiān)督。再次保密制度規(guī)定有些審計結(jié)果不能對外公開。在這幾方面的綜合作用下，受到損害的只能是公眾的知情權(quán)和審計機關(guān)的權(quán)威性與公信力。

(三)審計監(jiān)督空白問題

審計監(jiān)督空白問題主要表現(xiàn)在三個方面。一是層次方面，目前“同級審”關(guān)系沒有理順，還不能對政府進行審計。二是審計范圍方面，公共支出的真實性和合法性因固有體制限制未能全面和深入，更難評價公共支出和投資的效益，更不用說評價與政府或政府首長有關(guān)的投資失誤。三是審計的深度方面，現(xiàn)在還多停留在一級預算單位上。

(四)上下級審計機關(guān)關(guān)系問題

首先，在現(xiàn)行審計體制下，下級審計機關(guān)受地方政府和上層審計機關(guān)雙重領(lǐng)導，但審計機關(guān)負責人的任免權(quán)在本級政府，難以保證審計獨立性和審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。其次，根據(jù)審計管轄范圍，一些審計單位歸上級審計機關(guān)管轄，但上級卻無暇顧及，下級又無權(quán)審計，造成審計盲區(qū)，近幾年查出的電力部門的嚴重違紀就是明證。再次各級各地審計機關(guān)之間基本上是處于“孤立”狀態(tài)，很少進行橫向、縱向間的相互協(xié)作和審計信息資源共享，造成審計資源浪費。

(五)審計資源問題

首先我國審計，特別是中央審計資源不足。目前我國審計署只有四五百人，還不到美國的十分之一。其次資源配置不合理。目前我國主要履行或部分履行審計職能的部門和機構(gòu)，還有中紀委、國家監(jiān)察部、財政部監(jiān)督檢查局，造成多頭監(jiān)督、重復監(jiān)督和交叉監(jiān)督。另一方面，審計人員結(jié)構(gòu)單一，缺乏工程、經(jīng)濟、法律方面的人才。再次審計隊伍自身缺乏效率。國家審計署下轄14個司和一個黨委會，行政后勤人員比例較大，而英國審計署內(nèi)部只設6個局，第一局承擔了所有的非審計業(yè)務，涵蓋了我國6一7個司承擔的業(yè)務。