一、民辦高等教育發展中的深層矛盾

從20世紀80年代至今，民辦高校在我國經歷了從無到有、從小到大的發展過程，這不僅是民辦高等教育制度重建和組織認同度提高的過程，同時也是民辦高校與公辦高校、民辦高校與民辦高校之間相互競爭的結果。三十年來，民辦高等教育以辦學規模擴張快、影響范圍廣、體制創新程度高引起社會各界的矚目。但民辦高等教育的總體發展態勢是與自身縱向比較的結果，如果從橫向來看，無論是機構數量、辦學層次還是招生人數，與同時期的公辦高等教育發展相比，差距仍然很大。優質民辦教育資源仍然匱乏，民辦教育處于弱勢、從屬和補充的地位沒有得到根本改變。這在很大程度上說明了民辦高等教育在我國的發展面臨諸多困難，這與民辦高校發展過程中的一系列深層矛盾密不可分。

(一)國家政策支持與專門立法欠缺滯后之間的矛盾

國家對民辦教育的態度總體而言經歷了從限制否定到支持鼓勵的轉變。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》首次確認民辦教育的合法地位，允許社會力量舉辦教育事業;1997年《社會力量辦學條例》的頒布，初步建立了民辦學校審批制度、辦學許可證制度、財務審計制度等;2002年《民辦教育促進法》出臺，提出民辦教育舉辦者可以從辦學投資中取得“合理回報”，民辦教育的立法取得重要進展。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》也明確提出大力支持民辦教育。雖然國家和政府部門先后制定和出臺了一系列政策法規推動民辦高等教育的發展，規范民辦高校的辦學行為。但從整體來看，民辦高等教育的政策制度的出臺和執行仍滯后于實踐。往往是現實中出現什么問題，就制定什么法規，缺乏教育法規制定的統籌規劃性和前瞻性。此外，已有的法規中限制性規定過多，缺乏配套的法律、法規和政策措施，可操作性不強，對辦學主體的規范意義和實際指導意義有限。民辦教育立法滯后還體現在地方民辦教育政策的銜接性不夠上。種群生態理論認為在組織的進化過程中，組織種群的形態受到環境影響，并且趨向與環境保持一致，環境的多樣性會造成組織的多樣性。我國民辦高校的多層次、多類型發展，正是環境多樣性造就組織多樣性的有力體現。由于我國地域遼闊，區域經濟文化發展程度、學齡人口、教育水平、辦學環境差異較大，地方對民辦教育政策的制定和執行力度不同，這些因素都對各地民辦教育的發展產生作用，影響著民辦高等教育的發展規模、模式和質量。因此，我國民辦高校的發展呈現出嚴重的地域不均衡特點，出現了以陜西、浙江、廣東為代表的民辦教育現象。真正理想的高等教育結構體系應當是教育法律、教育行政法規、地方教育法規、部門教育規章和地方教育規章相銜接，錯落有致的法律法規政策體系。而當前我國很多地區缺乏可操作性的地方民辦教育配套發展政策和措施，這也是我國民辦高等教育發展面臨的一大困境。

(二)政府管制與民辦高校辦學自主權之間的矛盾

在我國高等教育管理體系中，政府在高校的辦學準入、資源投入和成果分配上長期以來居于主導地位，對高等教育的辦學層次、招生規模、學制設立、學費標準和學位授予等方面都進行了嚴格規定，二者的關系也顯著體現為政府本位。教育作為一種準公共產品，適當的政府管理對高等教育堅持教育事業方向、保障教育質量標準和實現高等教育公平具有積極的推動作用，對高等教育大眾化背景下規范民辦高校的辦學行為也具有重要意義。但現階段，政府卻是集多重角色為一體，在高等教育的管理上出現缺位、越位現象，對民辦高等教育的直接干預較多，使民辦高等教育的發展面臨較大的政策環境風險。隨著我國教育管理體制改革的不斷深入，民辦高校的自主權也得到一定程度的擴大。但面對民辦高校發展的實際所需以及民辦高校投資主體的特殊性，其落實的程度和范圍還遠遠不夠。雖然國家1998年出臺的《中華人民共和國高等教育法》和2003年頒布的《民辦教育促進法》明確提出保障民辦學校的辦學自主權，并將其界定為法人財產權、招生權、教育教學權、學生管理權以及教師聘任權等。但對事關民辦高校發展關鍵的招生自主權、學費定價權、專業設置權和學位授予權做出了嚴格的限制。辦學特色是民辦高校賴以生存的生命線，而寬松的辦學環境和辦學自主權的落實則是實現民辦高校辦學特色的現實基礎。以陜西民辦高等教育的發展為例，陜西民辦高等教育在發展初期，政府在政策、資金方面給予較多的實質性支持，對學校的行政干預較少，為當地的民辦高校營造了較好的發展環境。此外，從2012年起，陜西省政府每年還設立3億元的專項資金來支持民辦高等教育發展，寬松的辦學環境和優良的競爭態勢促進了民辦高校在這一地區的蓬勃發展。

(三)教育資源配置不公與民辦高校籌資渠道狹窄之間的矛盾

資源的獲取是高校在發展過程中面臨的重要問題，是大學實現持續穩定發展的重要保障。從資金來源的性質來看，當前我國高校資源獲取的途徑主要有財政性教育資金和非財政性教育資金兩大類。國家財政預算內撥款是政府進行高等教育資源配置的主要手段，也是大部分高校經費的主要來源，大約占到整個高校資金來源的50%。當前，我國政府主要從公辦高校發展的角度來進行資源配置，國家的財政性教育事業費未能惠及民辦高校。對于公辦高校，政府在資金投入、學科建設、人才引進、辦學經費等方面均給予相應的支持和幫助;而對于民辦高校，在支持力度上就大打折扣了。到目前為止，我國國家教育財政基本為公辦教育所獨享，只有少數民辦高校享有有限的財政性教育經費，我國民辦教育基本上是民間全資的教育。高校非財政性教育資金主要有學費、貸款、社會捐贈、校辦產業和經營收益用于教育的經費。雖然教育經費來源多元化是當前世界高等教育發展的趨勢，但囿于政策吸引力和民辦高校的自身實力，民辦高校多方位籌集資金的能力受到諸多制約，民辦高校籌資渠道狹窄成為自身發展過程中的瓶頸。近年來，高校的辦學成本呈逐年增加的趨勢，而學費上漲的空間卻十分有限。社會捐贈也多是流向綜合實力強、社會聲譽高的公辦高校，我國的民辦高校辦學歷史不長，獲得社會捐贈的數量和范圍都無法與公辦高校媲美。此外，在獲得銀行貸款方面，民辦高校也無力與公辦學校競爭。據統計數據顯示，截至2012年年底，全國公辦高校貸款規模高達2500億元。據調查，95%的公辦高校都有貸款。少則幾億，多則幾十億。相對于公辦學校大規模銀行貸款而言，民辦學校獲得銀行貸款就困難多了。民辦學校不僅在貸款的渠道上還不太暢通，而且不能享受優惠，必須有相應的抵押和擔保。這與《民辦教育促進法》規定的同等法律地位精神相沖突。因此，財務和經費籌措問題已成為困擾民辦高校發展的重要因素。

(四)民眾高漲的高等教育需求與價值認同障礙之間的矛盾

民眾的高等教育需求是教育事業發展的原動力。截至2012年，我國高等教育毛入學率已達到27%，在校生超過3000萬人，高等教育規模世界第一，中國的高等教育已步入后大眾化時代。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》提出到2020年“進入人力資源強國行列”的戰略目標，中國高等教育毛入學率達到40%。而從世界高等教育大眾化的軌跡來看，發展私立教育是實現高等教育規模擴張的一個重要途徑和必然選擇。高等教育帶給個人的收益是多方面的，極大地影響著個人的職業發展、精神追求和社會地位。而且這種收益還具有溢出效應，對社會的政治、經濟、文化產生著多重影響。在當前的社會經濟條件和普通高等教育規模狀況下，我國民眾中潛伏著對高等教育的巨大有效需求。中國高等教育現有規模與民眾對高等教育的總需求之間還存在著較大差距，這也為民辦高校今后的持續發展提供了契機。但對于民辦高校，許多人內心深處存在一種價值認同障礙，對民辦高校持懷疑和排斥態度。價值認同與否表現為人們對事物的態度，但本質卻是一種重要的社會文化現象。這固然與我國長期以來公有制經濟為主導下的公有制文化密切相關，但這種價值認同障礙與民辦教育自身所存在的問題也是分不開的。例如，民辦教育普遍存在的辦學水平、辦學質量和制度建設問題等。

二、民辦高等教育發展矛盾的破解之道

民辦高等教育的發展滿足了市場對人才多元化、多層次的需求，民辦高校的市場化運作和管理也為高等教育的發展注入了新的血液，增添了新的活力。因此，市場競爭的最大動力來源于民辦高校，只有構建公平競爭的生態環境，建設足夠規模和足夠強大的民辦高校，形成公辦高校與民辦高校優勢互補、共同發展的戰略格局，才會有真正意義上健康繁榮的教育市場。為了化解民辦高校發展過程中的矛盾，進一步促進我國民辦高等教育持續協調發展，需從政策制度、內部管理、評價體系等三大方面入手，走出一條適合我國民辦高等教育的創新發展之路。

(一)優化民辦高等教育發展的制度環境，完善教育資源配置體系

創設有利于民辦教育發展的制度環境，當務之急是在政策層面上盡快消除民辦教育與公辦教育的差距，用前瞻性的眼光和思路統籌民辦高等教育的發展。將制定扶持性政策與完善規范性政策并舉，通過政策的引導和實施對民辦高等教育的發展起到積極的促進和規范作用。將有利于民辦高校發展的政策以法律文書的形式穩定下來，保護改革開放以來民辦高等教育的發展成績，提高民辦高校辦學積極性，同時立法杜絕民辦高校在辦學過程中的違規行為。我國民辦高等教育的發展具有鮮明的地域性特征，需要結合各地經濟文化發展實際進一步細化相關政策，建立一個自上而下、政策配套、結構完整，具有地方性和可操作性的民辦高等教育法律法規體系。同時，明確政府的宏觀調控和服務功能，減少微觀層面的行政干預，落實民辦高校辦學自主權，尊重各高校的自主法人地位，最大限度地減少民辦高校在發展過程中的政策性風險。在高等教育資源配置上應體現公平和效率并舉的原則，進一步完善民辦高等教育財政支持體系。建立民辦高等教育發展專項基金，資助一批具備較高辦學質量、較好辦學口碑的民辦高校的發展。實施“民校辦名校”的發展策略，將政策激勵和經費資助相結合，鼓勵民辦高校在尊重教育規律和市場規律的前提下舉辦高層次的優質教育，激活教育市場，并以此帶動整個民辦教育持續、穩定、健康發展。

(二)加強民辦高校的校本經營與管理，實現公益性與營利性的有效平衡

民辦高校在發展過程中由于存在對效率的追求，必然更加關注市場和社會的教育需求，在適應性和創新性方面比公辦高校有更大的積極性。與我國公立高校相比，民辦高校內部管理的特點是非常顯著的，是一種典型意義上的校本管理。具體表現在學校獨立的領導體制、精干的管理機構、先進的經營理念上。民辦高校一般以獨立的校長負責制為主，許多董事會領導下的校長負責制實際上也是獨立的校長負責制，保證了民辦高校決策與管理的高效性。民辦高校的管理機構也主要圍繞人才培養工作而設置，因崗設人，力求精簡，管理成本較低，工作效率高，對市場尤其是消費者的需求反應靈敏，能根據市場需要及時調整辦學機制，因勢利導地推進學校快速發展。在學校的定位、專業的設置上，有更多的靈活性和開放性，更適應市場需要。因此，民辦高校在今后的發展中，應充分發揮其內部管理優勢，加強校本經營。在民辦高等教育發展過程中，公益性和營利性的關系一直是其發展過程中不可回避的重要問題。從當前的發展現狀來看，我國民辦高等教育具有公益性與營利性的雙重性質。從其立法和功能發揮的角度來看，承擔著為國家培養人才的重要使命，具有顯著的公益性。營利性則主要體現在教育也是一個產業，而且是一個特殊的產業上。教育也涉及投入和產出，也存在辦學的效益和效率。民辦高等教育的公益性和營利性，具體體現在教育的社會功能和經濟功能上:其社會功能體現在使教育遵循其固有的規律，培養出大批受社會歡迎的合格人才，從而推動社會進步和發展，贏得廣泛的社會認同;其經濟功能體現在為民辦高等教育的生存和發展創造條件，在實現學校發展的同時吸引更多的人投資教育。二者既矛盾又統一，教育質量則是其公益性和營利性的有效平衡點和結合點。

(三)完善民辦高校多元評價體系，建立民辦高校質量保障長效機制

教育質量是一所高校的立校之本，是學校發展的生命線。我國民辦教育發展時間不長，提高教育質量的特殊意義毋庸置疑，事關民辦高校的生存和發展。民辦高校的教育質量只有提高到能與公辦高校教育質量相抗衡的水平，其要求的一系列平等權利才能得到真正有效的落實。民辦高校質量評價的關鍵問題在于如何界定民辦高校教育質量的內涵與外延，進而采取有效的措施、制定有效的制度對民辦高校辦學質量進行全面客觀的評價。將系統的觀點引入到民辦高校質量評價體系中，根據辦學的不同類型、不同層次，提出不同的質量標準和要求，分類評估，分級評估，引導民辦高校辦出特色，使辦學質量和辦學水平較快地提高。對于民辦高校而言，建立質量保障長效機制是提升民辦高校整體實力的有效手段，也是涉及整個學校各方面工作的系統工程。結合民辦高校人才培養、辦學設施和綜合聲譽等三大方面的評價標準，我們可以將民辦高校質量保障長效機制細化為師資保障、物資保障和社會保障。

1．師資保障:師資隊伍建設是民辦高校實現

辦學質量提升和突破的關鍵。民辦高校成立之初出于成本的考慮，多是以公辦高校的退休教師和兼職教師為主，隨著教育競爭的加劇和學校發展的需要，民辦高校專職教師隊伍建設勢在必行。民辦高校需進一步完善師資隊伍建設，落實教師相關權利，重視教師培訓工作，通過外部引進、內部培養等措施建設一支熱愛教育事業、德才兼備的師資隊伍。與此同時，加強民辦高校的管理隊伍建設，形成一支熟悉民辦教育辦學規律、務實高效的管理干部隊伍。

2．物資保障:資金短缺是我國民辦高校發展

過程中面臨的重要問題。單一的學費融資遠遠不能滿足民辦高校持續發展的需要，開辟多元化的籌資渠道是民辦高校發展過程中的必然選擇。政府應出臺相關政策加強民辦高校與銀行間的良性信貸關系，并通過資本市場的力量，開辟社會資金涌入高等教育的渠道。民辦高校也需充分發揮主觀能動性，積極爭取國家項目的支持，引導社會捐贈，加強自身的服務創收，探索多渠道的社會參與辦學模式。3．社會保障:鼓勵和支持社會認可度較高的中介組織和服務機構介入民辦高等教育市場，建立并完善為民辦高等教育服務的法律、會計、審計、擔保、仲裁等社會服務體系，為民辦高校的發展營造良好的市場運行環境。在新的時代，民辦高校面臨著新的機遇和挑戰，政府應從戰略性的高度正視民辦高校發展中的深層矛盾，對民辦教育加強扶持和引導并建立相應的社會評估機制。民辦高校自身亦需要明確目標，準確定位，加強管理，彰顯特色，尤其要樹立質量意識，形成民辦高校自律機制。通過內外部的共同努力，提升民辦高校辦學水準和社會聲譽，從而贏得可持續發展的基點，實現民辦高等教育新一輪的騰飛。

作者：李潔 單位：湖北三峽大學高等教育研究所