一、新鄭市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)概況

按照鄭州市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)三年行動計(jì)劃(2012～2014)，新鄭市3年內(nèi)計(jì)劃啟動建設(shè)47個(gè)新型社區(qū)，其中:新型農(nóng)村社區(qū)26個(gè)，合村并城社區(qū)3個(gè)，城中村改造社區(qū)8個(gè)，新市鎮(zhèn)社區(qū)10個(gè)，總投資共計(jì)201．43億元，建設(shè)安置房846．17萬平方米，安置農(nóng)戶39514戶，共計(jì)159557人。新鄭市按照“規(guī)劃先行、產(chǎn)區(qū)互動、三化協(xié)調(diào)”的原則，統(tǒng)籌考慮土地指標(biāo)、農(nóng)民利益、資金運(yùn)作、就業(yè)崗位、糧食生態(tài)和社會保障六個(gè)因素，制定實(shí)施了新型社區(qū)建設(shè)“532”行動計(jì)劃，把293個(gè)行政村規(guī)劃建設(shè)成52個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)(包括3個(gè)合村并城社區(qū)、10新市鎮(zhèn)社區(qū)和39個(gè)新型農(nóng)村社區(qū))、2個(gè)特色保留村(人和寨、華陽寨)。截至2013年9月，已啟動36個(gè)社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，已建成社區(qū)服務(wù)中心的有孟莊鎮(zhèn)潮河新城社區(qū)、薛店鎮(zhèn)常劉社區(qū)、辛店鎮(zhèn)袁集社區(qū)。其中，管理比較成熟社區(qū)是:薛店鎮(zhèn)常劉社區(qū)已建成19棟安置房共計(jì)5．6萬平方米，水、電、氣、通信、社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生站、小學(xué)和幼兒園配套齊全，搬遷入住居民296戶，共計(jì)1200人;孟莊鎮(zhèn)潮河新城社區(qū)(原雞王村)已建成安置房14棟共計(jì)10萬多平方米，社區(qū)服務(wù)中心和幼兒園等公益設(shè)施已經(jīng)運(yùn)行，搬遷入住居民380戶，共計(jì)1700人;辛店鎮(zhèn)陽光花園A區(qū)、興業(yè)社區(qū)兩個(gè)社區(qū)已建成72棟樓房共計(jì)3000多套住房，已有500多戶群眾入住。

二、新鄭市加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)管理的主要做法

在基本制度框架層面，新鄭市出臺了《關(guān)于在新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)施“四聯(lián)一創(chuàng)”加強(qiáng)基層組織建設(shè)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見》，形成了指導(dǎo)當(dāng)前新鄭全市域范圍內(nèi)統(tǒng)一的新型農(nóng)村社區(qū)的管理模式。這種模式是在全市新型農(nóng)村社區(qū)(含合村并城、合村并鎮(zhèn)社區(qū))中實(shí)施以“多村聯(lián)體、組織聯(lián)建、服務(wù)聯(lián)動、動力聯(lián)供、創(chuàng)建生態(tài)宜居和諧文明美好家園”為主要內(nèi)容的“四聯(lián)一創(chuàng)”工程，通過新型農(nóng)村社區(qū)黨建工作創(chuàng)新，健全覆蓋各類人群的社會服務(wù)體系，滿足社區(qū)居民多層次、多樣化的服務(wù)需求，以典型引路，減少了新型社區(qū)建設(shè)管理工作的阻力，推動了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(一)健全社區(qū)管理機(jī)制，引領(lǐng)新型社區(qū)建設(shè)

新鄭市堅(jiān)持“黨建先行、協(xié)調(diào)推進(jìn)”的原則，將社區(qū)黨組織建設(shè)作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的引領(lǐng)和組織保障。

一是優(yōu)先構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。為使搬遷前后基層組織管理不斷檔，提前開展了村轉(zhuǎn)社區(qū)工作，在新型農(nóng)村社區(qū)科學(xué)設(shè)置社區(qū)黨組織，即以社區(qū)聯(lián)合黨總支為核心，下轄合并村黨支部、樓棟(片區(qū))和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等黨支部，設(shè)立社區(qū)黨總支、社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會和居民監(jiān)督理事會三類組織，按照準(zhǔn)社區(qū)架構(gòu)并軌運(yùn)行，形成了“一個(gè)核心、兩級架構(gòu)、三類組織、并軌運(yùn)行”的管理架構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、參與、監(jiān)督新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會設(shè)立社區(qū)建管部、公共事務(wù)部、產(chǎn)業(yè)發(fā)展部、綜治工作部、文體工作部、信訪調(diào)解部六個(gè)工作部門。按照“全覆蓋、多功能、公益化、自助性”的要求，設(shè)置了社區(qū)綜合服務(wù)中心，下設(shè)若干服務(wù)窗口，集中開展便民、居務(wù)、黨務(wù)一站式辦公、一條龍服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了計(jì)生、就業(yè)、社保、民政、醫(yī)保、組織等行政審批、社會管理與公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)駐社區(qū)，使入住新型農(nóng)村社區(qū)的居民真正過上了安居樂業(yè)的生活。待條件成熟時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化黨組織設(shè)置，將逐步取消合并村黨支部、村委會和村監(jiān)委會，依法成立社區(qū)居委會和監(jiān)委會。

二是果斷選配社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。結(jié)合過渡期新型農(nóng)村社區(qū)居民人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等實(shí)際情況，新鄭市通過行政方式撮合組織合并、指派了社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子，成員人數(shù)控制在5～7人。社區(qū)聯(lián)合黨總支書記原則上從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)科級黨員干部中選派，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)機(jī)關(guān)干部、合并村黨支部書記任社區(qū)聯(lián)合黨總支的副書記或委員。合并村黨支部書記和委員在社區(qū)管理過渡期間人員、職務(wù)、待遇保持不變，逐步向樓棟(片區(qū))黨支部成員轉(zhuǎn)型。社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會由鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部和村委會主任組成。居民監(jiān)督理事會由鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部和村監(jiān)委會主任、委員組成。待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再依據(jù)《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《居民委員會組織法》等規(guī)定，組建三套班子。

三是建立健全各項(xiàng)社區(qū)工作制度。建立社區(qū)黨建工作聯(lián)席會議、黨總支議事決策、重大事項(xiàng)決策、民主議事、代表會議等制度，完善了社區(qū)黨建工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員聯(lián)系社區(qū)黨建工作制度。辛店鎮(zhèn)將鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)所有黨員下派到各社區(qū)，并下發(fā)《關(guān)于實(shí)行駐社區(qū)單位在職黨員雙重管理的通知》、《關(guān)于進(jìn)行駐區(qū)單位在職黨員到社區(qū)登記報(bào)到的通知》，組織黨員到社區(qū)報(bào)到登記，開展各項(xiàng)服務(wù)。辛店鎮(zhèn)每4位領(lǐng)導(dǎo)班子成員分包1個(gè)社區(qū)，規(guī)定每半個(gè)月要抽出不少于一天的時(shí)間到各自所聯(lián)系的社區(qū)進(jìn)行走訪調(diào)研，解決實(shí)際問題，形成共同抓社區(qū)黨建的良好工作格局。制定了社區(qū)干部目標(biāo)管理考核辦法，每年就年度工作目標(biāo)向社區(qū)黨組織和社區(qū)內(nèi)黨員群眾進(jìn)行“雙向承諾”，年底開展社區(qū)干部“雙述雙評”(述職述廉、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子及成員接受黨員和群眾評議)工作。

四是保證社區(qū)管理的財(cái)物支持力度。新鄭市根據(jù)規(guī)劃建設(shè)的每個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)模大小，分層次建設(shè)社區(qū)一站式綜合服務(wù)中心。經(jīng)市委組織部、市財(cái)政局、市民政局驗(yàn)收達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)綜合服務(wù)中心，由市財(cái)政獎補(bǔ)20萬～30萬元(不含各村轉(zhuǎn)移支付資金)。根據(jù)建成后的社區(qū)規(guī)模和居民人數(shù)核定辦公經(jīng)費(fèi)，原則上按照每個(gè)社區(qū)每月2萬、2．5萬、3萬元三個(gè)等次列入市、鄉(xiāng)兩級財(cái)政預(yù)算。適度提高建成后的新型農(nóng)村社區(qū)黨建工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照每個(gè)合并村每年不低于1．5萬元標(biāo)準(zhǔn)，列入市財(cái)政預(yù)算。落實(shí)村(社區(qū))干部報(bào)酬待遇，對社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員工資待遇，原屬財(cái)政供給的，享受新職級和相應(yīng)經(jīng)濟(jì)待遇;原屬非財(cái)政供給的，列入市、鄉(xiāng)兩級財(cái)政預(yù)算，參照在編人員相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。未建新型農(nóng)村社區(qū)的村黨組織書記報(bào)酬不低于全市農(nóng)民人均純收入水平;在建新型農(nóng)村社區(qū)的村黨組織書記報(bào)酬不低于全市農(nóng)村勞動力平均收入水平;已建成的社區(qū)黨組織書記月報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)為新鄭市月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的220%。

(二)健全社會服務(wù)體系，創(chuàng)建幸福和諧新型社區(qū)

新鄭市將社區(qū)建設(shè)與人民群眾的所需所求、所急所盼緊密對接起來，寓管理于服務(wù)之中，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保障、住房保障、養(yǎng)老保障、服務(wù)組織建設(shè)“六個(gè)一體化”，切實(shí)解決入住新型社區(qū)居民的基本民生問題，讓農(nóng)民享受到與城市居民同質(zhì)的生活環(huán)境和公共服務(wù)。教育方面，在社區(qū)內(nèi)部或附近規(guī)劃建設(shè)幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，方便了社區(qū)居民子女就地就近入學(xué)。醫(yī)療保障方面，實(shí)施大病救助和“片醫(yī)服務(wù)”工作，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以維護(hù)社區(qū)居民健康為中心，提供醫(yī)療、預(yù)防、保健、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)等綜合服務(wù)，并為每個(gè)居民建立健康檔案，并且每年由村集體出資組織60歲以上老年人和中小學(xué)生免費(fèi)體檢一次。由社區(qū)統(tǒng)一為居民交納新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用(每人每年60元)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民醫(yī)保個(gè)人零繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，用社區(qū)集體收益代繳村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，社區(qū)每年為參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)零繳費(fèi)和養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。新鄭市新型社區(qū)還積極幫扶解決社區(qū)里的孤寡老人、五保老人等特殊人群家庭生活中的實(shí)際問題，在分房的時(shí)候優(yōu)先挑選一樓，同時(shí)制定政策，確保殘疾人、精神病人、“兩勞”釋放人員等人群享受同等的分房政策待遇。

(三)建章立制，推動社區(qū)物業(yè)管理規(guī)范化

一是因地制宜地有序推進(jìn)物業(yè)管理市場化。由于目前多數(shù)社區(qū)都沒有完全建成，社區(qū)建成區(qū)規(guī)模較小，入住人口較少，多數(shù)新建社區(qū)物業(yè)暫時(shí)采取村級管理、鎮(zhèn)政府扶持的管理辦法，即由搬遷入住的村集體組織本村群眾組成的“六護(hù)員”對社區(qū)物業(yè)進(jìn)行自我管護(hù)，按照城市管理的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公共設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生管理，對社區(qū)內(nèi)道路、排水、綠化、亮化、景觀等設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)和維修，并做好垃圾清運(yùn)、花草修剪等事務(wù)。其費(fèi)用主要由村集體收入解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。等社區(qū)逐步完善后，再通過公開招投標(biāo)的方式，選定有資質(zhì)、服務(wù)好的物業(yè)公司對社區(qū)進(jìn)行物業(yè)服務(wù)管理。少數(shù)成熟社區(qū)已經(jīng)根據(jù)居民意愿公開選聘物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)管理，全面提供公共衛(wèi)生清潔、公用設(shè)施的維修保養(yǎng)和保安、綠化、亮化等服務(wù)，由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)物業(yè)收費(fèi)按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)底限執(zhí)行，收支情況接受社區(qū)居民和社會監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)居民正當(dāng)權(quán)益。二是推行居民公約，進(jìn)行居民社區(qū)化生活教育。制定完善社區(qū)各項(xiàng)管護(hù)制度和社區(qū)居民公約，嚴(yán)禁擅自拆除、改建、移動、占用社區(qū)公共設(shè)施，保障公共設(shè)施完好，充分發(fā)揮使用功能。通過各種宣傳載體，教育群眾養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，形成以制度管人、按制度辦事，確保社區(qū)各項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化。

三、新鄭市新型農(nóng)村社區(qū)管理的初步成效

在新型農(nóng)村社區(qū)的管理教育和服務(wù)保障下，從建新居到勞動就業(yè)方式、社會生產(chǎn)方式再到生活方式、精神觀念，農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展均已呈現(xiàn)出新的氣象。

(一)新型農(nóng)村社區(qū)搭建了公共服務(wù)平臺，基本實(shí)現(xiàn)了居民公共事務(wù)管理和服務(wù)的全覆蓋

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸、公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，逐步解決農(nóng)村社區(qū)辦公和服務(wù)場所、人員和經(jīng)費(fèi)等問題。在規(guī)模化社區(qū)集中高效使用公務(wù)人員和公共設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)有人辦事、有地方辦事、有錢辦事的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)向新型農(nóng)村社區(qū)延伸創(chuàng)造了條件。新型農(nóng)村社區(qū)還搭建了公共服務(wù)信息化平臺，提高了辦事效能和政府社會管理覆蓋面。

(二)完善了社區(qū)服務(wù)體系，提高了居民生活質(zhì)量

新型農(nóng)村社區(qū)使農(nóng)民由分散居住轉(zhuǎn)為集中居住，實(shí)現(xiàn)了公共資源整體優(yōu)化配置。新鄭市突出服務(wù)功能，從農(nóng)民群眾現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，加強(qiáng)了新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，設(shè)立了服務(wù)窗口，拓展了服務(wù)項(xiàng)目，改進(jìn)了服務(wù)手段，實(shí)行了“為民全程代理”服務(wù)。部分社區(qū)積極推動社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理的銜接配套。一些社區(qū)充分利用信息網(wǎng)絡(luò)方便快捷、內(nèi)容豐富的優(yōu)勢，積極籌劃建立和完善便民服務(wù)管理信息化平臺，實(shí)現(xiàn)“黨務(wù)、政務(wù)、商務(wù)、事務(wù)、服務(wù)”合一，為村民提供“快捷、安全”的便民服務(wù)。在新型農(nóng)村社區(qū)這個(gè)平臺下，社會保障、文化、衛(wèi)生、治安、科技等服務(wù)活動得到有效開展，科學(xué)技術(shù)向農(nóng)村及時(shí)擴(kuò)散，現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，村民享受到了更便利、更高效的服務(wù)，提高了農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，入住社區(qū)居民的生產(chǎn)方式和生活方式正在悄然發(fā)生變化。

(三)強(qiáng)化了基層組織建設(shè)，提升了居民自治水平

在新型農(nóng)村社區(qū)，人口高密度聚居擴(kuò)大了政府公共事務(wù)管理的輻射面，特別是外來流動人口維權(quán)行動提高了村務(wù)公開的呼聲，促使社區(qū)黨組織和居民委員會等基層組織建設(shè)得到加強(qiáng)，村級組織各項(xiàng)制度得到健全。村務(wù)管理規(guī)范化的提高，進(jìn)一步深化和完善了村民自治機(jī)制，促進(jìn)了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督政策的落實(shí)，增強(qiáng)了村委會的管理和服務(wù)功能，保障了農(nóng)民群眾有序參與基層民主建設(shè)。

(四)變革了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)整合了原來散亂的村落民居，騰出了建設(shè)用地和可耕地，高起點(diǎn)規(guī)劃社區(qū)空間布局和產(chǎn)業(yè)布局，依托既有中心鎮(zhèn)區(qū)和主干道路展開村鎮(zhèn)框架，建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，為農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以及農(nóng)村熟練勞動力培育提供了空間平臺和載體，調(diào)動了農(nóng)民群眾擴(kuò)大生產(chǎn)的積極性和主動性，鋪就了產(chǎn)城互動、三化協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展之路。新鄭市適時(shí)出臺了入住社區(qū)居民以房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款的辦法，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和以新型農(nóng)村社區(qū)住房抵押貸款，擴(kuò)大新型農(nóng)村社區(qū)有效擔(dān)保物范圍，改變長久以來農(nóng)民土地能種不能用、房屋能住不能賣的現(xiàn)狀，為入住社區(qū)居民擴(kuò)大再生產(chǎn)拓寬了融資渠道，使農(nóng)民的“死資產(chǎn)”變成了“活資產(chǎn)”，部分地緩解了居民創(chuàng)業(yè)融資渠道狹窄的難題。

四、新鄭市新型農(nóng)村社區(qū)管理中存在的問題

新型農(nóng)村社區(qū)管理的強(qiáng)化，便利了居民生活，增進(jìn)了社會和諧度，極大地推動了后續(xù)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。然而，河南省是全國第一個(gè)大規(guī)模推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探路者，在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型過渡期，與現(xiàn)代化社區(qū)管理相比，新鄭市新型農(nóng)村社區(qū)管理不可避免地還存在不少差距，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

(一)社區(qū)兩委的工作機(jī)制仍未實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代城鎮(zhèn)社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變

在新型農(nóng)村社區(qū)居民服務(wù)管理工作中，新鄭市著力實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變，即組織由單一設(shè)置向多元設(shè)置轉(zhuǎn)變，職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，人員由村組干部向社區(qū)干部轉(zhuǎn)變，活動載體由低層次向高層次轉(zhuǎn)變，陣地建設(shè)由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。然而，一些體制和機(jī)制性問題尚未得到有效解決，直接影響著新型農(nóng)村社區(qū)居民服務(wù)管理工作的開展。一是過渡性特征明顯。社區(qū)黨總支、社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會和居民監(jiān)督理事會三個(gè)機(jī)構(gòu)的一把手都以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)領(lǐng)導(dǎo)層以行政指派的方式由鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部擔(dān)任，作為居民自選自治的主要人員(村委會主任和村監(jiān)委會主任)擔(dān)任社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會和居民監(jiān)督理事會副職，通過行政方式撮合組織聯(lián)合和指派干部只能作為一種過渡手段確保新型社區(qū)管理初期的秩序，最終要邁好向基層群眾自治過渡的一步。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦黨委———社區(qū)聯(lián)合黨總支———黨支部”這種多層級架構(gòu)也違背了扁平化的組織設(shè)計(jì)原理和信息時(shí)代的組織發(fā)展趨勢。二是新型社區(qū)村民重新組織化程度不高，兩委人員沒有及時(shí)更選。

多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)由過去的多個(gè)村合并而來，居民組織關(guān)系和空間處所仍按原有村組編排，社區(qū)居民小組長一般從原行政村黨支部書記或村委會主任選出，村干部直接轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村社區(qū)干部，沒有實(shí)現(xiàn)及時(shí)重組更新。新型農(nóng)村社區(qū)較傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)規(guī)模明顯擴(kuò)大，而部分新型社區(qū)管理人員明顯不足，難以承擔(dān)日益繁重的工作任務(wù)。有的新型農(nóng)村社區(qū)工作人員文化水平偏低、年齡偏大，他們大多是土生土長的農(nóng)民，文化層次、知識結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)工作需要，對新型農(nóng)村社區(qū)職能缺乏認(rèn)識和理解，應(yīng)對居民提出的各種要求時(shí)顯得力不從心。三是多個(gè)村落在空間上實(shí)現(xiàn)積聚聯(lián)合了，但原各村兩委特別是村支書成為推進(jìn)聯(lián)合最大的阻力，他們在服務(wù)中心選址建設(shè)和人員安排等問題上爭議較大，部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子思想認(rèn)識也跟不上，工作積極性不高，導(dǎo)致黨組織聯(lián)建和服務(wù)聯(lián)動沒有有效運(yùn)轉(zhuǎn)。有的村落實(shí)政策不到位，未形成合力，存在重管理輕服務(wù)、服務(wù)不到位等現(xiàn)象。有的村以群眾素質(zhì)差、干部任務(wù)多為借口，推動工作慢，成效不明顯。

(二)社區(qū)服務(wù)管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

新型農(nóng)村社區(qū)管理走向成熟需要達(dá)到“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即組織由單一設(shè)置向多元設(shè)置轉(zhuǎn)變、職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、人員由村組干部向社區(qū)干部轉(zhuǎn)變、活動載體由低層次向高層次轉(zhuǎn)變、陣地建設(shè)由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。2011年起，鄭州市和新鄭市相繼成立了社區(qū)建設(shè)服務(wù)局負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，但這個(gè)部門的設(shè)立效果還沒有充分顯現(xiàn)出來。此外，社區(qū)物業(yè)管理存在明顯的過渡性。不少新型農(nóng)村社區(qū)管理政策特別是物業(yè)管理政策，體現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型過渡特征。目前最大的問題是居民沒有物業(yè)管理方面的消費(fèi)觀念，物業(yè)服務(wù)收費(fèi)困難。如辛店鎮(zhèn)陽光花園社區(qū)沒有集體收入，主要是鄉(xiāng)財(cái)政撥款，給保潔、保修、保安人員發(fā)工資，安排專人進(jìn)行管理;孟莊鎮(zhèn)潮河新城社區(qū)、薛店鎮(zhèn)常劉社區(qū)則是用村集體收入支付物業(yè)方面的費(fèi)用，這就存在家庭之間的不公平問題。

(三)居民素質(zhì)和生活方式仍未實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變

從村落居民到城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)很長的過程。目前，新入住社區(qū)的居民的生活意識和生活習(xí)慣還沒有從農(nóng)村居住的大環(huán)境里轉(zhuǎn)變過來，這就給社區(qū)管理特別是物業(yè)收費(fèi)帶來很大困難。一是社區(qū)居民就業(yè)技能難以滿足再就業(yè)需要。村民進(jìn)入社區(qū)生活后，大多數(shù)不再依靠土地生活，但隨著現(xiàn)代化水平的提升，企業(yè)對工人的素質(zhì)和技能要求也更高，社區(qū)居民中學(xué)文化程度的占多數(shù)，雖然高中及以上文化程度的比例在提高，但多數(shù)沒有參加過職業(yè)技能培訓(xùn)，缺乏基本的工作技能，造成了找工作難、找好工作更難的局面。二是村落生活習(xí)慣有待轉(zhuǎn)變。進(jìn)入社區(qū)后，傳統(tǒng)的農(nóng)村生產(chǎn)生活條件已經(jīng)改變，但由于舊的生活習(xí)慣長期存在，使居民在文明、衛(wèi)生等方面與新型社區(qū)要求格格不入，如亂扔垃圾、亂停車輛仍然較多。此外，由于還沒有形成市場經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)觀念，一些基本沒有集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)沒有集體收入，居民又不愿意繳納物業(yè)管理費(fèi)，目前只能靠政府給予資金支持，從長遠(yuǎn)來看，亟須探索新的物業(yè)費(fèi)征收辦法。三是新型鄰里關(guān)系亟須構(gòu)建。它要求居民在社區(qū)群體性生活中樹立起良好的道德觀念和風(fēng)氣，養(yǎng)成文明的生活習(xí)慣，正確地處理鄰里關(guān)系，在社區(qū)中形成團(tuán)結(jié)、和睦、互幫互助的社會主義新型人際關(guān)系。然而，受傳統(tǒng)居住觀念影響，廣大農(nóng)戶形成了相對封閉的生活習(xí)慣，習(xí)慣于獨(dú)門獨(dú)院式的居住生活方式，因?yàn)橐恍╇u毛小事罵街打架的情況還時(shí)有發(fā)生。

(四)社會管理和公共服務(wù)的社會化程度不高

社區(qū)管理不等于社會管理，政府社會管理工作也不等于社區(qū)管理工作，不是任何對群眾有利的事都應(yīng)該由政府來完成，政府不能大包大攬社區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)只需要做好本職工作并協(xié)助上級政府做好相關(guān)工作即可，不必越俎代庖承擔(dān)過多公共服務(wù)職責(zé)。例如，新鄭部分社區(qū)制定了高考優(yōu)秀學(xué)生獎勵制度，由集體出資對考入大學(xué)的新型社區(qū)居民子女每人獎勵現(xiàn)金1000元。再如，潮河新城社區(qū)積極打造智慧社區(qū)模塊，既能辦理郵件、快遞、報(bào)刊等公共服務(wù)，還能提供賬戶轉(zhuǎn)付、小額現(xiàn)金支付等助農(nóng)取款金融業(yè)務(wù)，農(nóng)資、農(nóng)村藥品配送服務(wù)，航空機(jī)票、火車票、客運(yùn)車票代購服務(wù)，水電費(fèi)、有線電視費(fèi)代收業(yè)務(wù)，移動、聯(lián)通、電信繳費(fèi)代辦業(yè)務(wù)等延伸擴(kuò)展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)方式和繳費(fèi)平臺的社區(qū)化。這些都并不值得借鑒和推廣。政府的工作主要是搭建平臺和提供服務(wù)環(huán)境保障，具體運(yùn)營則應(yīng)交付給市場完成。

五、加強(qiáng)新鄭市新型農(nóng)村社區(qū)管理的幾點(diǎn)建議

(一)加強(qiáng)社區(qū)“兩委”班子建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)黨建工作

村改社區(qū)后，原來的管理組織體系已經(jīng)不適應(yīng)新的需要，要借鑒城市社區(qū)黨建工作和外地新型農(nóng)村社區(qū)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)村委會改社區(qū)居委會進(jìn)程。一是健全組織機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦及其下屬社區(qū)聯(lián)合黨總支、社區(qū)居委會、居民都在更高一層次的法律法規(guī)調(diào)控下行為，國家法律法規(guī)成為三者獨(dú)立活動和公平互動的外部制度環(huán)境。社區(qū)居委會主任作為社區(qū)民意的代表，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦與居民之間發(fā)揮著平衡調(diào)節(jié)器的作用。加快推進(jìn)社區(qū)黨組織和自治組織的組建工作，健全以基層黨組織為核心的社區(qū)組織體系，壓縮黨組織層級，突出社區(qū)聯(lián)合黨總支的貫徹落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦政策意圖中的基層領(lǐng)導(dǎo)角色將社區(qū)黨總支下設(shè)的黨支部定位為功能性黨支部，弱化其領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，強(qiáng)化其服務(wù)職責(zé)。要對整村集聚到新型社區(qū)的，打亂原行政村組單位建立社區(qū)居民小組，納入社區(qū)直接管理;對非整村搬遷、由轄區(qū)內(nèi)各村部分入住的，原村兩委班子單方接受社區(qū)黨總支領(lǐng)導(dǎo)。要在網(wǎng)格化管理體系的制度框架下，把基層治理的各種力量集聚起來，發(fā)揮各方特色，更好地為居民提供全方位服務(wù)。

二是逐步向社區(qū)自治過渡。在過渡期實(shí)行社區(qū)黨組織書記和居委會主任“一肩挑”。隨后，要兩職分開擔(dān)任，拓寬用人視野，打破身份、年齡、學(xué)歷、地域等條件限制，注重在離退職干部、軍轉(zhuǎn)復(fù)退人員、高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)或?qū)I(yè)合作社管理人員中，選聘思想政治素質(zhì)高、致富能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)秀人才進(jìn)入社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子。新型農(nóng)村社區(qū)干部實(shí)行調(diào)整前鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案和在社區(qū)公示制度。逐步面向社會公開招聘居委會主任，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)干部職業(yè)化和專業(yè)化，并放權(quán)由其從既有干部隊(duì)伍中選配組建班子。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)干部教育培訓(xùn)工作，引導(dǎo)他們走出傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制思維定式，更新領(lǐng)導(dǎo)管理觀念，不斷提高社區(qū)干部管理社區(qū)的能力和服務(wù)水平。建立全市農(nóng)村干部檔案，為新型農(nóng)村社區(qū)干部的選拔培養(yǎng)、教育管理、提拔使用、監(jiān)督考核等提供可靠依據(jù)。

三是優(yōu)化社區(qū)黨組織干部隊(duì)伍的選用。村黨支部納入社區(qū)黨組織管理后，設(shè)置社區(qū)黨總支，下設(shè)若干個(gè)樓棟(片區(qū))居民互助組黨支部、企業(yè)黨支部等，班子成員為7～9人。對暫時(shí)沒有合適人選或不具備選舉條件的，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委從鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部中選派年富力強(qiáng)、基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富、在黨員群眾中威信高的同志兼任新型農(nóng)村社區(qū)黨組織書記。隨著社區(qū)選舉條件的日趨成熟，組織社區(qū)所轄各行政村的黨員和群眾將按照“兩推一選”的辦法，公開推選社區(qū)黨組織書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的包村干部(村第一書記)或村黨支部書記擔(dān)任總支副書記，大學(xué)生村官和經(jīng)過選拔的優(yōu)秀村干部為黨組成員，把黨組織的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心動力。

(二)加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)管理

新型社區(qū)黨組織承擔(dān)協(xié)調(diào)、服務(wù)、管理“三種功能”和整合組織資源、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、聯(lián)系服務(wù)群眾、教育管理黨員、精神文明建設(shè)、促進(jìn)和諧穩(wěn)定“六項(xiàng)職責(zé)”。為了滿足不同群體的服務(wù)需求，讓城鄉(xiāng)居民享受更好的公共服務(wù)，一是要加快社區(qū)服務(wù)中心平臺建設(shè)，積極推進(jìn)以就業(yè)、社會保險(xiǎn)、社會救助、綜合治理、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)生、文化、教育、體育為主要內(nèi)容的政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，并積極引進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。配齊配強(qiáng)工作人員，優(yōu)化工作流程，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，開展“開放式辦公、一站式服務(wù)”，同時(shí)建立待遇保障機(jī)制。二是加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)。社區(qū)要積極與市、鎮(zhèn)兩級勞動就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對接，搞好社區(qū)富余勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)工作，提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性。要鼓勵公共職業(yè)中介機(jī)構(gòu)向社區(qū)延伸，建立社區(qū)的就業(yè)再就業(yè)綜合信息查詢服務(wù)平臺，為社區(qū)居民就業(yè)提供服務(wù)。三是積極培育民間組織、群團(tuán)組織和經(jīng)濟(jì)合作組織，發(fā)展壯大志愿者隊(duì)伍，廣泛開展群眾性活動，增強(qiáng)社區(qū)管理的凝聚力和向心力，建立以黨總支為引領(lǐng)，黨務(wù)組織、居務(wù)組織、中介組織三方協(xié)作共管新模式，實(shí)現(xiàn)共同治理。

社區(qū)管理仍需繼續(xù)加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)，積極完善全程服務(wù)代理、公開承諾、首問責(zé)任、坐班值班、居民評議、檔案管理等農(nóng)村社區(qū)管理制度，逐步提升新型農(nóng)村社區(qū)居民服務(wù)管理的規(guī)范化水平。縣(市)區(qū)黨委要向新型農(nóng)村社區(qū)選派黨組織第一書記或黨建指導(dǎo)員，加強(qiáng)對新型農(nóng)村社區(qū)基層黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，幫助做好各項(xiàng)工作。新型農(nóng)村社區(qū)居民服務(wù)管理工作要列入各級政府重要議事日程，各責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)要按照各自分工，加強(qiáng)對新型農(nóng)村社區(qū)工作的指導(dǎo)，切實(shí)履行職責(zé)。建立社區(qū)干部績效考評和問責(zé)機(jī)制。一些政府部門在服務(wù)新型社區(qū)居民方面仍存在推諉問題。例如，在社區(qū)建設(shè)初期，市委、市政府同意為新型社區(qū)居民辦理房產(chǎn)證，但個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在辦理房產(chǎn)證時(shí)，有關(guān)部門總是以手續(xù)不完備，上級沒有明確的辦理辦法為由推托房產(chǎn)證辦理。對此，要以網(wǎng)格化管理體系為載體，深入推進(jìn)條塊融合，以干部績效考評和問責(zé)機(jī)制促成新鄭市市直部門更多地為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理服務(wù)。

(三)推動“村改居”的制度性因素變革

新型農(nóng)村社區(qū)不應(yīng)只是形式上的變換，更應(yīng)是真正的居民組織與管理形式的變革。加快村轉(zhuǎn)社區(qū)步伐，實(shí)現(xiàn)住區(qū)要素從農(nóng)莊村落向城鎮(zhèn)社區(qū)的轉(zhuǎn)變，使“村改居”發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，跟城市社區(qū)相銜接，還需要解決一系列體制與管理問題，特別是涉及土地制度、集體資產(chǎn)的改制、城鄉(xiāng)管理體制的統(tǒng)一等。一是認(rèn)真為居民辦理房產(chǎn)證。為入住社區(qū)居民進(jìn)行住宅用地審批，辦理頒發(fā)住房土地使用證和房屋所有權(quán)證，允許社區(qū)內(nèi)居民住宅用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，允許社區(qū)居民房屋所有權(quán)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，社區(qū)居民房屋可以轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。二是推動戶籍背后的社會屬性轉(zhuǎn)變。對入住新型農(nóng)村社區(qū)的居民，根據(jù)本人意愿可轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域享受城鎮(zhèn)居民相應(yīng)的醫(yī)療、低保、養(yǎng)老、就業(yè)等待遇，當(dāng)城鎮(zhèn)戶口待遇標(biāo)準(zhǔn)低于農(nóng)村戶口待遇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照就高不就低的原則，可繼續(xù)享受農(nóng)村待遇標(biāo)準(zhǔn)。三是實(shí)行土地確權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)居民權(quán)益。加大土地流轉(zhuǎn)力度，在嚴(yán)禁違法占地、嚴(yán)禁侵占農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，與實(shí)力強(qiáng)的涉農(nóng)公司合作做好土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，解決入住社區(qū)群眾種地難、種地貴的問題，提高社區(qū)居民土地收入，解決社區(qū)居民后顧之憂。

(四)加大宣傳教育力度，提高居民內(nèi)在素質(zhì)

群眾自愿和群眾滿意是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一是深入廣泛地宣傳有關(guān)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方針、政策及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目的和重要意義，通過深入廣泛宣傳，進(jìn)一步提高農(nóng)村黨員、干部、群眾對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思想認(rèn)識，強(qiáng)化他們的社區(qū)意識和責(zé)任意識，激發(fā)他們參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的熱情，形成良好的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的輿論氛圍，推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)深入有序開展。二是引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣和消費(fèi)觀念。村委會可建立一個(gè)小市場出租攤位或出租門面房，用收益的租金作為專業(yè)物業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的資金來源，同時(shí)每戶可象征性收一點(diǎn)衛(wèi)生費(fèi)，培養(yǎng)村民花錢買服務(wù)的意識。逐步探索居民交納房屋維修基金，以解決以后房子的維修問題等。三是加強(qiáng)精神文明建設(shè)。加快社區(qū)文化活動中心建設(shè)，組建特色文化隊(duì)伍，組織開展群眾喜聞樂見的文化活動，以新文化塑造新居民。開展“文明和諧樓院”、“文明和諧家庭”等精神文明創(chuàng)建評選活動，引導(dǎo)社區(qū)居民講文明、樹新風(fēng)、促和諧，以新風(fēng)尚引導(dǎo)新居民。

作者：劉建軍 陳宏偉 單位：鄭州市委政策研究室 政協(xié)新鄭市委員會