一、公益訴訟的概念

公益訴訟制度對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)是一種全新的制度,其在原告資格范圍、受案范圍等都還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定論,有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以依據(jù)法律的授權(quán),對(duì)違反法律,侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,向法院起訴,由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。有學(xué)者將現(xiàn)代公益訴訟定義為特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)組織和個(gè)人,依據(jù)法律的授權(quán),對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法律法規(guī),侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為,追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。總結(jié)現(xiàn)行公益訴訟制度,無(wú)論何種定義,其主要有如下兩個(gè)主要特征:第一,公益訴訟的直接目的是為主持社會(huì)正義,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。第二,公益訴訟的起訴人可以是與本案無(wú)任何直接利害關(guān)系的人。

二、建立公益訴訟制度的必要性

研究任何問(wèn)題的前提是此項(xiàng)研究是必要的,否則根本沒(méi)有必要研究。我認(rèn)為建立公益訴訟制度的必要性從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上來(lái)看,具有以下兩點(diǎn):

1.公益訴訟制度是一種具有經(jīng)濟(jì)性的制度

原告的起訴決策與社會(huì)的最優(yōu)決策之間存在著分裂,因?yàn)樵嬖跊Q策時(shí)并沒(méi)有考慮兩個(gè)成本:一是被告的成本,二是國(guó)家司法機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制的成本,但這兩個(gè)成本確是社會(huì)決策時(shí)必須考慮的成本因素。公益訴訟一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是它可以避免重復(fù)訴訟,節(jié)約社會(huì)成本,如果有那么一個(gè)組織或者某一群體能代替所有受害者提起一個(gè)訴訟,那么訴訟成本將會(huì)大大減少,從而使花費(fèi)的社會(huì)總成本最少。公益訴訟案件站在社會(huì)整體角度上是符合社會(huì)理性的,是一種有效率的表現(xiàn)。

2.公益訴訟制度是一種具有外部性的制度

公益訴訟的經(jīng)濟(jì)上的必要性還體現(xiàn)在公益訴訟的外部性上。如前所述,作為公益訴訟的原告勝訴后產(chǎn)生的積極社會(huì)效果會(huì)使其他人受益,這種正外部性的效果并不僅僅局限于某幾個(gè)人,而是被社會(huì)上的不特定的多數(shù)人分享。

三、我國(guó)現(xiàn)實(shí)中公益訴訟制度“軟弱性”的原因

(一)微觀上當(dāng)事人出于成本收益的考慮

當(dāng)個(gè)人的利益和社會(huì)的利益同時(shí)達(dá)到最大化是最理想的狀態(tài),但是生活中兩者往往存在著矛盾,社會(huì)利益>訴訟成本要求我們要積極推行公益訴訟;然而私人成本>私人利益又阻礙了公益訴訟的提出。根據(jù)科斯定理②,我們知道,在交易成本為零時(shí),不管初始權(quán)利如何界定,有效率的結(jié)果都會(huì)發(fā)生。即使出現(xiàn)沒(méi)有效率的結(jié)果,也會(huì)很容易的通過(guò)社會(huì)的自身調(diào)節(jié)達(dá)到有效率的狀態(tài)(因?yàn)榻灰壮杀緸榱?。零交易成本運(yùn)用到公益訴訟中,有效率的結(jié)果最終也會(huì)出現(xiàn)。但是我們不得不考慮現(xiàn)實(shí)存在的成本問(wèn)題,由于公益訴訟往往涉及很多人,成本共擔(dān)所需的溝通工作難度非常大,需要付出巨大的交易成本,它包括金錢(qián)成本、時(shí)間成本等,要說(shuō)服大家集資打公益訴訟,幾乎是一件不可能完成的任務(wù)。作為一個(gè)理性人,如果當(dāng)事人認(rèn)為自身付出的成本大于自己的收益,他們就會(huì)選擇不起訴或者和被告和解結(jié)案,做出的決策只能是對(duì)自身最有利的,現(xiàn)實(shí)情況也是如此,但是卻不一定符合社會(huì)整體利益。再加上大多數(shù)公益訴訟中當(dāng)事人雙方力量對(duì)比懸殊,涉及的被告往往都是實(shí)力非常雄厚的企業(yè),他們有更雄厚的資金支持和更專(zhuān)業(yè)的人才等資源,原告往往取證都很困難,無(wú)形之中給原告的起訴增加了成本,僅僅依靠某個(gè)人的力量想贏得公益訴訟的案件更是難上加難。

(二)宏觀上公益訴訟法律制度不完善

“在行業(yè)內(nèi)有一句話(huà),公益訴訟大都敗訴了,但是敗在了法庭,勝在了輿論。”公益訴訟敗在了法庭就是指的我國(guó)的公益訴訟法律制度還不健全,將一些本應(yīng)該納入到公益訴訟受案范圍的案件排除在法庭之外,這種不健全主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):一方面,公益訴訟常常缺乏適格的原告。新《民事訴訟法》第119條規(guī)定的起訴條件原告須為與案件有直接利害關(guān)系人,沒(méi)有直接利害關(guān)系的人無(wú)權(quán)向人民法院提起民事訴訟。相對(duì)于公益訴訟來(lái)說(shuō),有時(shí)每個(gè)受害者的平均損失并不是太大或者是并沒(méi)有直接損失,民訴法的這條規(guī)定限制了公益訴訟作用的發(fā)揮,是公益訴訟軟弱性的一個(gè)原因。另一方面,公益訴訟的受案范圍過(guò)窄。根據(jù)新《民事訴訟法》第五十五條:對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。仔細(xì)閱讀條文不難發(fā)現(xiàn)其規(guī)定的相當(dāng)粗糙。根據(jù)此項(xiàng)條文,我們只能提及對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件的公益訴訟,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失案件、就業(yè)受歧視案件等無(wú)法直接以此提起訴訟。此外條文的模糊性降低了實(shí)際操作的可能性,可能會(huì)造成現(xiàn)實(shí)中不同機(jī)關(guān)、組織之間相互“踢皮球”、推卸責(zé)任。

(三)公益訴訟案件的判決效力受限

判決之效力只及于本案的訴訟標(biāo)的,判決效力并沒(méi)有擴(kuò)張性是阻礙公益訴訟施行的又一原因。“西方集團(tuán)訴訟的判決具有擴(kuò)張力,效力及于遭受侵害的所有受害人;而我國(guó)的代表人訴訟判決只對(duì)進(jìn)行權(quán)利登記的受害人有效。因此,這在某種程度上不但極大地打擊了提起公益訴訟人的積極性,同時(shí)也助長(zhǎng)了那些損害公共利益者的囂張氣焰。”雖然公益訴訟具有外部性,但是判決效力只及于個(gè)案,正外部性的優(yōu)勢(shì)就無(wú)法發(fā)揮。

四、針對(duì)我國(guó)公益訴訟“軟弱性”的幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施

(一)微觀上將外部性的內(nèi)化,解決當(dāng)事人成本收益的不均衡克服外部性的解決途徑就是將外部性行為內(nèi)部化,即通過(guò)一定的制度安排使行為的成本和收益之間重新具有一致性。被告行為具有負(fù)外部性,應(yīng)對(duì)其征稅或加大懲罰力度,從而將其行為的負(fù)外部性?xún)?nèi)化。“對(duì)于正外部性的內(nèi)化,一般由政府向引起正外部性的生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼,把引起正外部性的外部收益轉(zhuǎn)給引起正外部性的生產(chǎn)者,從而使私人收益增加到與社會(huì)收益相等。”出于成本收益的考慮,無(wú)疑公益訴訟的缺點(diǎn)是起訴不足,所以針對(duì)以上不足有兩點(diǎn)措施能夠?qū)⑵渫獠啃詢(xún)?nèi)化:一是降低原告的訴訟成本,二是增加原告的訴訟收益,以此彌補(bǔ)公益訴訟正外部性的原告。

1.降低公益訴訟原告的訴訟成本

一方面我國(guó)可以建立成本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。具體而言,案件判決前或判決敗訴的,政府職能部門(mén)調(diào)查取證以及檢察機(jī)關(guān)為核實(shí)證據(jù)、提起訴訟等所支付或繳納的相關(guān)費(fèi)用,由其各自承擔(dān)。判決勝訴的,上述費(fèi)用以及案件執(zhí)行費(fèi)則轉(zhuǎn)而由被告承擔(dān)。此外,案件敗訴時(shí),基于公益目的,法院應(yīng)當(dāng)豁免原告方一半的訴訟費(fèi)用。這樣,公益訴訟的成本費(fèi)用及相關(guān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)就得以在原告、被告之間得到了合理分擔(dān)和有效分散,使訴訟參與各方的利益得到較好地平衡,更有利于我國(guó)公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展。另一方面,針對(duì)具體情況,公益訴訟的訴訟費(fèi)用也可以通過(guò)下面方式解決:設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公益訴訟基金來(lái)支持訴訟,做到“專(zhuān)款專(zhuān)用”。基金會(huì)的資金來(lái)源可以是按比例從勝訴的公益訴訟案件罰金中提取,同時(shí)也可以接受社會(huì)捐款,或者國(guó)家或地方財(cái)政專(zhuān)門(mén)撥款。

2.增加公益訴訟原告的訴訟收益

增加原告的收益的途徑有兩種,一種是直接給予原告物質(zhì)上的利益,由政府或者相關(guān)組織給予原告補(bǔ)貼,或是允許原告可以從訴訟賠償中獲得一部分經(jīng)濟(jì)利益;另一種是給予原告精神上的慰藉,設(shè)立類(lèi)似于“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)?rdquo;一樣的榮譽(yù),在社會(huì)層面廣泛宣傳,使公益訴訟的原告在精神層面獲得“收益”。有時(shí)精神層面的鼓勵(lì)比物質(zhì)補(bǔ)貼的作用更強(qiáng)大。

(二)宏觀上完善相關(guān)法律,解決訴訟主體適格、受案范圍過(guò)窄的問(wèn)題如前所述,大量公益訴訟被拒之門(mén)外的原因就在于法院認(rèn)定原告與案件之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系。司法實(shí)踐中,美、德等法律發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼出現(xiàn)了公民訴訟、代表人訴訟、實(shí)驗(yàn)性訴訟等公益訴訟制度,分別賦于公民個(gè)人、檢察官等相應(yīng)的公益訴權(quán)。對(duì)此有學(xué)者也提出對(duì)公民訴訟,即民眾訴訟、納稅人訴訟,指由公民個(gè)人提起的公益訴訟,其突出特點(diǎn)是起訴主體對(duì)與其指控的違法行為未必有直接利害關(guān)系。任何人只要其利益受到了所指控的違法行為的不利影響,就具備了原告資格,不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人。所以擴(kuò)大原告主體的范圍,構(gòu)建我國(guó)公益訴訟的多元化原告模式,有利于增加公益訴訟的數(shù)量,緩解我國(guó)公益訴訟“軟弱性”,從而更加有利于保護(hù)公共利益。受案范圍可以采用列舉式,將能夠確定下來(lái)的典型案例類(lèi)型通過(guò)列舉的形式確定下來(lái),并規(guī)定一定的兜底條款,全方位保護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化,我們將寄希望于兩高能夠及時(shí)出具更具操作性的司法解釋來(lái)彌補(bǔ)受案范圍的不足,使實(shí)質(zhì)上具有公益性質(zhì)的案件納入到法律的保護(hù)范圍,在社會(huì)整體層面解決起訴不足的問(wèn)題。

(三)解決判決效力的問(wèn)題

在判決效力范圍方面,我國(guó)應(yīng)賦予公益訴訟案件判決效力的擴(kuò)張性,使法院對(duì)公益訴訟做出的判決除了對(duì)直接參加訴訟的當(dāng)事人產(chǎn)生效力外,還對(duì)權(quán)益受到損害但是沒(méi)有提起訴訟的不特定的消費(fèi)者產(chǎn)生效力。我認(rèn)為可以建立一種類(lèi)似于普通法系國(guó)家的“先例約束力”的原則,使先前公益訴訟的判例具有約束力,如果將來(lái)法院受理了不同原告基于相同事由的公益訴訟可以直接援引先前判決,即先前判決對(duì)該案具有約束力,這樣既達(dá)到了判決效力擴(kuò)張的問(wèn)題,又可以節(jié)約司法成本。

(四)針對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題的解決對(duì)策

任何事物的出現(xiàn)都有兩面性,在積極推廣公益訴訟制度時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到將來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題,只有未雨綢繆才能防患于未然。宏觀層面上,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大原告主體范圍,明確公益訴訟的受案范圍來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)階段我國(guó)公益訴訟起訴不足的現(xiàn)狀。但是另一方面起訴標(biāo)準(zhǔn)的降低可能導(dǎo)致公益訴訟的泛濫,為了防止出現(xiàn)濫訴,可以視情況提高相應(yīng)的訴訟門(mén)檻。例如美國(guó)的環(huán)境法律限制公民對(duì)非重要的環(huán)境違法行為提起訴訟,為了防止公民就非重要的違法行為提起不慎重的訴訟,引起不必要的損失,自從上世紀(jì)80年代以來(lái),聯(lián)邦環(huán)保局就開(kāi)始列出“重要違法行為”的條目,以提醒持證排污者注意,明確自己行為的界限,從而防止違法,同時(shí)也使公民訴訟有一定的標(biāo)準(zhǔn)。這樣一方面能夠使民眾為保護(hù)公共利益積極的提起公益訴訟,另一方面又可以避免公眾為了雞毛蒜皮的小事而對(duì)簿公堂,造成司法資源的浪費(fèi)。不可否認(rèn)的是我國(guó)公民的素質(zhì)整體上還是偏低的,考慮到我國(guó)當(dāng)前國(guó)情和歷史傳統(tǒng),為防止出現(xiàn)濫訴而導(dǎo)致的浪費(fèi)司法資源,應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)的改革策略。可以先由特定機(jī)關(guān)(人民檢察院)提起,然后逐步放寬到社會(huì)團(tuán)體,最后擴(kuò)展到個(gè)人。

五、總結(jié)

公益訴訟是一種期望以最小成本換取最大社會(huì)價(jià)值的訴訟制度,它要求社會(huì)上的公民在做出決策時(shí)要站在社會(huì)整體利益的角度上,通過(guò)彌補(bǔ)公益訴訟原告的正外部化來(lái)平衡原告的成本收益等一系列措施,來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會(huì)利益的最終均衡。然而,公益訴訟制度對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)是一種全新的制度,我們?cè)诳吹焦嬖V訟制度的積極意義時(shí),除了借鑒外國(guó)的寶貴經(jīng)驗(yàn),還要充分考慮我國(guó)現(xiàn)有的法治基礎(chǔ)和特殊的國(guó)情,在原告資格范圍、受案范圍等多方面都要進(jìn)行深入的理論探討和一定的實(shí)踐探索。

作者：薛羽 單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院