一、閑置土地的概念與政策背景

近年來，房地產市場持續升溫，住宅及商業用地需求不斷增加，土地的稀缺性日漸突出，導致土地供需矛盾加大、價格上漲，房地產開發企業基于利益驅動大規模購地、囤地、炒地，閑置土地不斷增多。如何依法處置閑置土地，實現有效用地被政府提上重要議事日程。1999年國土資源部頒布實施《閑置土地處置辦法》，主要規定了閑置土地的認定標準、處置主體、處置措施。該辦法中關于閑置土地的處置措施比較寬松，政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地，可以選擇包括延長開發建設時間、改變土地用途、征收土地閑置費、無償收回土地使用權等多種處置方式。2001年國務院下發了《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求各級政府嚴格控制土地供應總量，加大對閑置土地的處置力度;堅持土地集中統一管理，確保城市政府對建設用地的集中統一供應，增強政府對土地市場的調控能力。該通知著重強調了政府在閑置土地處置工作中的重要性。2008年國務院出臺了《國務院關于促進節約集約用地的通知》，要求各級政府及土地管理部門嚴格執行閑置土地無償收回、征收土地閑置費等處置政策，強調土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。2009年國務院發布了《關于集約用地的通知》，該通知對土地閑置費征收標準提出嚴格規定，并指出將對閑置土地征收增值地價。2011年國務院下發了《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，指出金融監管部門要加強對房地產開發企業的融資監管，商業銀行不得對存在土地閑置行為的房地產開發企業發放新開發項目貸款。2012年國土資源部修訂通過《閑置土地處置辦法》，對閑置土地的認定標準、處置主體、處置程序等方面進行了修訂，同時強調解決閑置土地問題的重點在于完善預防和監管機制。2013年十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了經濟領域的改革方向，尤其是在房地產稅立法、規范征地程序、擴大國有土地有償使用范圍等具體問題上，提出了較為具體的改革措施。

二、銀行信貸業務中的閑置土地問題

從閑置土地的政策走向來看，其認定標準進一步明確，處置程序趨于完善，處置力度逐漸加強，房地產開發企業的違規操作空間逐漸縮小，各級政府及金融監管部門的監管力度逐漸加大，銀行面臨的土地閑置問題更加突出。

1.土地閑置行為難以定性，銀行認定閑置土地依據不足

在實際操作中，土地閑置行為千差萬別，僅套用定義難以準確界定。例如，某企業曾因存在土地閑置行為被處以罰金，該企業繳納罰金后仍未按規定對土地進行充分及時開發，該行為是否構成土地閑置，是否可重復處罰，目前尚無統一規定。另外，雖然國土資源主管部門負責閑置土地的調查認定和處置工作，但目前向銀行申請房地產開發貸款的項目中，大部分土地都未經過認定。是由企業還是銀行提出閑置土地認定申請、認定結果是否作為貸款依據、結果是否對外公布等問題亟待解決，否則銀行認定閑置土地無據可依。

2.企業變相虛增總投資，套取銀行貸款支付土地閑置費

在房地產開發貸款總投資中除建安費用外占比最高的就是土地成本，部分企業申請銀行貸款時，將土地閑置費列入土地成本，虛增總投資以增加擬申請貸款額度，相當于以銀行貸款支付土地閑置費，該部分貸款無還款來源，導致企業償債風險加大。

3.抵押物損失概率增加，抵押權人利益受損

一是政府無償收回未動工開發滿兩年的土地將使商業銀行設置的土地使用權抵押落空，銀行抵押物面臨較大損失的可能性增加，即第二還款來源保障度降低。二是房地產開發企業一旦被無償收回閑置土地將面臨資產減值風險，引發現金流緊張等經營問題，屆時貸款第一還款來源銷售收入也會受到不良影響。三是企業如果因土地閑置問題被處以高額罰金將惡化其現金流狀況，償債能力也將下降。

4.現行監管政策存在空白，銀行監管風險加大

各級政府對閑置土地等土地違法行為的監管及處置力度逐漸加大，金融監管部門對銀行房地產信貸業務的監管也趨于嚴格，但是現行監管政策仍存在一定空白。例如，國務院要求商業銀行不得對存在土地閑置行為的房地產開發企業發放新開發項目貸款，但并未明確存量項目貸款中涉及的閑置土地問題如何處理。監管政策存在空白，加之銀行對于政策的解讀存在差異，導致銀行監管風險加大。

三、信貸管理建議

1.密切關注中央新政實施細則，完善銀行內部信貸管理制度和審批流程

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在政策層面明確了房地產市場甚至整個經濟領域的改革方向，在今后一段時期，政策將落實在具體操作層面，相關法律、法規及實施細則將陸續出臺。銀行業對此應當密切關注，在把握國家政策導向的基礎上，研究分析新出臺的法律、法規，結合宏觀經濟形勢，研判房地產市場走勢，進一步調整、改進信貸管理制度，完善信貸業務審批流程。同時，加強對土地閑置問題的研究，對房地產開發貸款業務中涉及的各類土地閑置現象進行匯總、分類，在《閑置土地處置辦法》的基礎上，結合銀行信貸工作實際進一步細化、制定銀行關于閑置土地的認定標準，同時研究制定工作流程及認定結果應用范圍，做到審批涉及土地閑置問題的信貸業務有據可依。

2.嚴控新項目準入，分類管理

對于新增信貸項目，應根據認定標準甄別是否存在土地閑置問題。如果信貸項目已經涉及土地閑置問題，對屬于企業自身原因造成的，在其消除該問題之前，項目禁止介入;對屬于政府原因造成土地閑置的，要求企業出具關于土地閑置原因的情況介紹并輔以政府文件、審批手續和施工規劃等證明性文件，銀行調查人員經實地考察后，結合書面文件及實際情況進行預判及風險評估，制定初步信貸方案，報請審批。對于存在土地閑置隱患的信貸項目，即即將到達國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書規定的最后動工開發日期、房地產開發企業仍未動工的項目，要求在項目動工后方可介入。

3.梳理存量項目，優化信貸方案

對于存量項目進行全面梳理。首先，對于處于審查階段的項目制定差異化的貸款方案。對于借款人存在土地閑置記錄的，可適當上浮房地產開發貸款利率以符合風險收益匹配的原則;對于項目被處以土地閑置費罰金的，在核算總投資時剔除土地閑置費，并相應核減貸款額度。其次，對于有貸款余額的項目，構成閑置土地并存在被無償收回風險的，應要求企業追加抵押物，并嚴格控制抵押率，確保抵押合法、足值、有效。最后，對于已審批尚未放款的項目、構成閑置土地的，應停止放款并核實導致土地閑置的原因，與借款人及國土資源主管部門溝通閑置土地處置方案;對于處置后土地閑置風險消除、借款人可以按規定進行開發的，可以繼續放款，否則應中止放款。

4.加強貸后管理

加強房地產開發貸款的貸后管理。一方面是監管資金賬戶。包括核實資金用途，確保貸款用于項目建設;監測銷售資金回籠情況，確保還款進度與銷售進度相匹配。另一方面是開展現場檢查與日常跟蹤管理，檢查客戶財務狀況及經營情況，跟蹤工程建設進度，督促企業按規定及時充分進行開發。

作者：王雪 單位：中國農業銀行信用審批部