一、專項資金項目設置雜、亂、多，政策目標不統一不明確,各地執行不到位

（一）資金投向不盡合理、目標不明確

大部分專項資金用于支持大型國有企業，僅少部分資金投向了民營企業，調整產業結構，轉變經濟增長方式的目標不夠明確。2011年筆者調查的A省本級共向347戶企業（剔除重復企業）投入資金40.57億元，從投向的企業所有制看，投向國有企業的資金為39.42億元，占全部資金的97.2%，涉及企業172戶，占全部企業戶數的49.56%；投向民營企業的資金1504萬元，僅占全部資金的0.4%，涉及企業27戶，占全部企業戶數的7.78%，可見，絕大部分財政資金投向國有企業。從投向行業屬性看，投向電力、郵政、熱力、醫院、養老、科研、水利等明顯屬于公益性行業的資金只有3947萬元，僅占全部資金的0.96%，涉及企業21戶，占全部企業的6.05%；投向競爭性行業的資金40.16億元，占全部資金的98.99%，涉及企業326戶，占全部企業戶數的93.95%，其中投向鐵路、公路、航空3家企業25.74億元，占全部資金的63.45%。由此可見，A省財政對公益性行業、民營企業的支持力度較弱，財政資金重點投向國有大型企業，用于鐵路、公路、機場等重大工程項目建設，調整產業結構，轉變經濟增長方式的目標無法達到。

（二）地方政府未及時出臺管理辦法，導致中央政策打折扣

筆者選取戰略性新興產業專項資金開展了調查研究，2010年，《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》提出，在整合現有政策資源和資金渠道的基礎上，設立戰略性新興產業發展專項資金，建立穩定的財政投入增長機制，增加中央財政投入，創新支持方式，著力支持重大關鍵技術研發、重大產業創新發展工程、重大創新成果產業化、重大應用示范工程、創新能力建設等。當年，A省人民政府出臺了《關于貫徹落實國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業決定的意見》，提出了推動戰略性新興產業規模化發展、優化產業布局、實施產業發展重點工程等舉措。2011至2012年，中央財政共安排A省戰略性新興產業發展專項資金2040萬元，涉及2戶企業的3個項目，A省自有財力同時安排戰略性新興產業發展專項資金16000萬元，涉及64戶企業的70個項目。但筆者調查發現，截至2012年12月，財政資金已經使用2年，A省卻未建立戰略性新興產業專項資金管理辦法，財政、發改等權利機關沒有明確補助資金分配辦法、分配標準，也未向社會公示分配結果。財政、發改等主管部門未建立戰略性新興產業的績效考評制度，均未對2011、2012年戰略性新興產業項目開展績效考評，財政資金使用效益無法保障，導致中央宏觀調控政策打了折扣。

二、主管部門審核不嚴導致財政資金效益低，政策實施效果不理想

筆者以戰略性新興產業項目為目標，深入項目單位調查了戰略性新興產業項目建設情況，發現部分項目由于前期準備不充分、經營前景差、土地無法落實等問題，項目無法按時完工，導致政策實施效果不理想。

（一）前期準備工作不到位的項目獲得專項補助，導致資金長期閑置無法發揮效益

由于主管部門審核把關不嚴，導致未取得合法用地手續、不符合項目申報條件的企業通過審核并獲取中央財政資金。如某公司2011年申請到戰略性新興產業項目省級財政專項資金300萬元，項目建設內容為大型機床鑄件生產基地建設，建設期限為2011至2015年，由于土地未落實，無法辦理建設用地規劃許可證和土地使用權證，建設項目無法開工，截至2012年12月，專項資金300萬元一直未使用，長期閑置。再如某制藥企業新藥膠囊產業化項目屬于戰略性新興產業化示范工程專項資金重點扶持項目，2011年獲得省級預算內戰略性新興產業專項資金150萬元，截至2012年末，由于建設土地涉及林地轉換手續無法辦結，建設項目尚未開工，資金長期閑置在財政部門沒有撥付。項目審批部門事前未對企業申報的項目開展詳細調查研究，只審查了企業上報的書面資料，無法準確判斷企業實施項目的可行性，造成前期準備工作不到位的項目獲得補助資金。

（二）部分項目未按期完工，未達到預期目標

調查發現某企業2011年申請到戰略性新興產業項目財政專項資金840萬元,項目建設規模為形成年產20套國產高端石油裝備海洋鉆井平臺電傳動系統裝置的生產能力，建設期限為2011至2012年。截至2012年12月，該項目實際完成投資僅占總投資的62.9%，未形成年產20套國產高端石油裝備海洋鉆井平臺電傳動系統裝置的生產能力。再如某研究所申請到戰略性新興產業項目專項資金100萬元，建設零界值提取生產線一套，項目建成后將形成年產專用滲透液30萬瓶的生產能力，建設期限為2011至2012年。但調查發現截至2012年末，生產廠房未建成，部分生產設備未購置，無法形成年產專用滲透液30萬瓶的生產能力。再如某生化有限責任公司微生物發酵生產新型醫藥中間體———200t/a截短側耳素產業化項目獲得專項資金補助200萬元，主要內容為建立年產300噸生產線。由于原料價格提高、產品價格走低等因素，該企業近年來連續虧損，自2011年12月停產至今，企業未能實現突破關鍵核心技術或加強創新成果產業化等政策目標。

（三）部分企業用同一項目多頭申報專項資金

一方面企業希望多獲得財政資金，想盡辦法申報項目；另一方面由于專項資金多頭管理，審批部門多，各審批部門信息互相封閉，無法獲得某個專項資金是否已經申請了其他財政資金的信息，導致一些企業的某個項目獲得了多項財政資金支持，而一些企業的項目卻沒有獲得財政資金。調查發現，某市有4戶企業用同一項目多頭申報專項資金，除獲得戰略性新興產業產業專項資金外，還獲得工業發展六大行動計劃、電子信息產業振興和技術改造等專項資金。如某公司以“無血清細胞培養基的研究與開發”項目多頭申報專項資金，分別獲得戰略性新興產業產業專項資金300萬元，第七批人才扶持行動項目資金200萬元，并前后4次申請“國藥產業發展專項項目資金”、“急需緊缺人才認定項目資金”等各類項目資金，已獲批1400萬元。

（四）部分專項資金被挪用

由于部分私營企業財務管理不完善、制度不健全、財會人員素質不高，申請到的財政資金沒有專戶核算，只是專賬核算，財政資金同企業自有資金混在一個池子里，無法明確區分，企業法人也認為給到企業的錢就可以任由企業支配，甚至法人代表隨意支配，導致部分專項資金被挪用。如某公司將用于申請到的項目資金52萬元轉到公司法定代表人個人賬戶，用于償還其個人貸款。某公司將項目資金100萬元用于支付該企業生產經營貸款利息。還有一些企業拿到專項資金后改變了資金原定用途，將資金用于其他項目或緊急事項，如某公司將建設新型農藥懸浮劑生產線的專項資金100萬元用于支付車用燃氣項目土建工程款，某公司將建設A省聚光太陽能熱利用創新創業示范園專項資金465.46萬元用于專家公寓建設、電梯購置和鍋爐安裝等。

三、企業編造虛假項目套取、騙取資金現象嚴重，造成財政資金損失

受利益驅使，一些企業通過偽造、編造虛假申報材料等手段，騙取淘汰落后產能、節能技術改造等中央財政獎勵資金現象嚴重，部分企業騙取財政資金后便注銷注冊登記，企業消失的無影無蹤，財政資金最終落入少數個人腰包中。甚至部分開發區、工業園區政府以尚未注冊成立的公司和無任何經營活動的公司等不符合申報條件的企業作為項目實施主體申請并獲取中央資金，資金到位后，政府部門變更項目主體后開始實施。由于項目申報時不真實，財政資金使用便很難監管，這種做法容易造成財政資金的損失。

四、對策建議

（一）取消不必要的補助項目，減少政府對市場的干預建立科學合理的規章制度，明確各級政府事權范圍，規范政府行為，緊緊圍繞公共財政的功能和目標科學合理地確定財政資金的支出范圍，減少政府對市場的干預，避免財政資金介入競爭性領域干預企業公平競爭，維護公平的市場競爭環境，使政府與市場的關系做到既不缺位也不越位。

（二）盡快出臺政策法規懲治過程腐敗，對財政資金必須投入的領域加強審核過程監督財政資金、項目審批的主管部門要嚴格審核把關，在入口處杜絕企業通過虛假資料騙取財政資金；審計、財政、發改等監督部門加強監督檢查力度，促進財政資金使用效益；立法部門盡快出臺政策法規懲治財政資金分配過程中的腐敗行為，減少有分配權的公務人員尋租行為；通過以上方式形成有層次的防控體系，提高財政資金投入效益，發揮好財政資金的引導作用，確保項目政策目標的實現。

（三）創造良好環境，增強企業自身發展能力轉變經濟發展方式的主體仍然是企業，企業行為跟隨市場變動而變動，因此，政府在轉變經濟發展方式中扮演的角色應該是良好市場環境的創造者，不應該是市場行為的參與者，政府創造環境，調動企業自身發展的原動力和積極性，使企業更加愿意通過提升產品質量來增加銷售利潤，企業發展好了，經濟發展方式自然會得到轉變。

作者：俞文源 單位：國家審計署駐蘭州特派員辦事處